Суды как органы, осуществляющие производство по делам об
административных правонарушениях
· Суды как органы, осуществляющие производство
по делам об административных правонарушениях (Н.А. Морозова, "Журнал
российского права", N 4, апрель 2004 г.)
В научной литературе к органам административной юрисдикции
относят органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях*(1). Как правило, это органы
исполнительной власти. Однако рассматривать дела об административных
правонарушениях вправе и суды. С этим связан давно дискутируемый в науке
административного права вопрос о том, каков статус судов, рассматривающих дела
об административных правонарушениях, - являются ли они органами
административной юрисдикции или органами правосудия. Он имеет большое
практическое значение, поскольку от его решения зависят ответы на два других
вопроса: осуществляют ли суды правосудие по делам об административных
правонарушениях или их деятельность является производством по таким делам.
Иными словами, каковы права лиц, участвующих в процессе, кто эти лица, каковы
последствия ненадлежащего исполнения ими обязанностей или злоупотребления
правами и каким процессуальным законодательством судам надлежит
руководствоваться.
Еще во время действия КоАП РСФСР административная
ответственность могла налагаться судами, что вызывало ожесточенные споры. Конституция
РФ закрепила как вид судопроизводства административное судопроизводство, однако
дальнейшего правового регулирования не последовало. Смысл этого
конституционного положения тоже является предметом дискуссий.
Новый КоАП РФ не только не устранил данное противоречие, но
и добавил поводы для сомнений, назвав в числе органов, налагающих
административные наказания, суды общей юрисдикции, мировых судей и, что
вызывает особенно много вопросов, - арбитражные суды. Отметим особый порядок,
предусмотренный КоАП РФ: орган, полномочный в соответствии с Кодексом
рассматривать дело, может в некоторых случаях, указанных в законе, передать его
на рассмотрение суда после проведения ряда предварительных процессуальных
действий. Это свидетельствует о том, что российским законодателем была
воспринята существующая в странах континентального права доктрина
"первичной юрисдикции", согласно которой учреждение имеет приоритет
перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, где оно является
специалистом, и ему предоставляется возможность высказаться первым*(2).
Очевидно, что после закрепления в КоАП РФ судов в роли
органов административной юрисдикции нам предстоит вернуться к спорам о
теоретической обоснованности такого установления и по ряду других вопросов.
В период действия КоАП РСФСР районные суды могли налагать
взыскания за некоторые составы административных проступков. При этом
рассмотрение дела происходило по правилам, установленным Кодексом и единым для
всех органов, полномочных рассматривать данные дела и налагать взыскания.
17 декабря 1998 г. был принят Закон "О мировых судьях в
Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 51. Ст.6270), в соответствии с
которым мировые судьи являются судьями общей юрисдикции. Согласно ст.3 Закона в
компетенцию мировых судей включены дела об административных правонарушениях,
отнесенные к компетенции мирового судьи КоАП РФ. Ранее к их ведению были
отнесены дела, входящие в компетенцию судов общей юрисдикции КоАП РСФСР. С
принятием нового КоАП РФ круг дел, рассматриваемых мировыми судьями,
существенно расширился.
Арбитражные же суды стали рассматривать дела о наложении
административных наказаний под влиянием складывающейся практики
правоприменения. В статье 22 АПК РФ, принятого в 1995 году, было предусмотрено:
арбитражные суды могут рассматривать дела о взыскании с организаций и граждан
штрафов, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их
взыскания. Возможность бесспорного взыскания штрафов с юридических лиц была
предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и признана неконституционной*(3), после чего органы, правомочные
следить за соблюдением законодательства и налагать штрафы в случае его
несоблюдения, стали обращаться в арбитражные суды с требованиями о взыскании
штрафов*(4). Такая практика вызвала
неоднозначную реакцию*(5), однако
ничего не изменилось - арбитражные суды налагали административные наказания по
заявлениям органов.
Следует упомянуть также о том, что арбитражные суды рассматривают
дела о взыскании штрафов за налоговые правонарушения, налагаемые в соответствии
с нормами Налогового кодекса РФ. Впрочем, неясно, можно ли считать эти штрафы
административными, хотя большинство исследователей склоняются именно к этой
точке зрения6. В то время законодатель, кодифицируя законодательство об
административной ответственности, данные штрафы туда не внес, продемонстрировав
тем самым, что такую позицию не разделяет.
В науке по вопросу о том, каков статус суда при рассмотрении
дел о привлечении к административной ответственности, сформировалось два
направления. Представители первого - С.С. Студеникин, Ю.М. Козлов, В.Д.
Сорокин, Н.Г. Салищева, Д.Н. Бахрах, М.С. Строгович и др. - исходили из того,
что деятельность народных судей и судов по осуществлению административной
ответственности (рассмотрению конкретных дел и наложению административных
взысканий) охватывается объемом административного процесса, регулируется
нормами административно-процессуального права и никоим образом к правосудию не
относится*(7).
Представители второго направления - А.Ф. Клейман, Г.И.
Петров, И.А. Жеруолис, А.К. Блажко, В.А. Лория и др. - полагали, что в процессе
рассмотрения дел об административных правонарушениях народными судьями и судами
применяются нормы гражданского либо уголовного процесса, а сама эта
деятельность представляет собой не что иное, как правосудие*(8). Данную позицию можно проиллюстрировать следующими
суждениями М.С. Студеникиной: "Суд всегда должен выступать как орган
правосудия, независимо от того, какую категорию дел он разрешает"*(9), И.А. Жеруолис, также
придерживающийся этой точки зрения, писал: "Если административное дело
передается суду, то это означает, что по такому делу будет осуществляться
правосудие, которое отправляется в определенной процессуальной форме,
отличающейся от административно-процессуальной формы"*(10). Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что
рассмотрение дел об административных правонарушениях - вид правосудия*(11).
Данная проблема приобрела особую актуальность в настоящее
время. Это связано с принятием двух новых процессуальных кодексов -
Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального. При написании их
ученые исходили из двух противоположных концепций. Авторы ГПК РФ сочли суд при
рассмотрении дел об административных правонарушениях органом административной
юрисдикции, а авторы АПК РФ, напротив, решили, что суд при рассмотрении любых
дел осуществляет правосудие. Это повлекло за собой два принципиально разных
подхода к решению вопроса о том, какое процессуальное законодательство
приоритетно при рассмотрении указанных дел.
Так, АПК РФ содержит самостоятельные, отличные от
содержащихся в КоАП РФ, правила рассмотрения дел об административных
правонарушениях. В главе 25 регламентированы порядок рассмотрения дел,
исполнение принимаемых решений и т.д. Между нормами АПК РФ и КоАП РФ существует
большое число расхождений, в том числе и по ряду принципиальных вопросов.
Сторонами в процессе являются заявитель (представитель органа, обратившегося в
суд с заявлением о привлечении к ответственности и составившего протокол) и
лицо, привлекаемое к ответственности, которое в судебной практике все чаще
именуют "ответчиком". Но в КоАП РФ участие представителя органа,
составившего протокол, вообще не предусмотрено. При рассмотрении дела указанные
лица пользуются правами сторон, причем ответчику разъясняются права,
закрепленные в том и другом кодексах.
Суд занимает позицию арбитра при споре между сторонами,
предметом которого является административное наказание, а основанием -
административное правонарушение, и не занимает обвинительную позицию, как
следует из инквизиционного характера производства по делам об административном
правонарушении. Поэтому суд, например, не отправляет для "доработки"
материалы по делу об административном правонарушении, иначе это нарушило бы
принцип равноправия сторон в процессе. По результатам рассмотрения суд выносит
решение, на основании его выдается исполнительный лист, который обращается к
исполнению в другом порядке, нежели предусмотрено КоАП РФ.
Каждый из таких примеров заслуживает самостоятельного
анализа. В основе же указанных разногласий как раз и лежит подход, согласно
которому арбитражный суд при рассмотрении дел о привлечении к административной
ответственности сохраняет статус органа, осуществляющего правосудие.
Эта мысль подтверждается п.18 Постановления Пленума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. N 11: "В соответствии с ч.1
ст.202 Кодекса дела о привлечении к административной ответственности
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими
предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным
законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим
правилам искового производства с особенностями, установленными гл.25 Кодекса и
федеральным законом об административных правонарушениях. В случаях, когда в
гл.25 Кодекса содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению
при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной
ответственности"*(12). То есть
приоритет норм выглядит следующим образом. Сначала применяются нормы гл.25 АПК,
затем нормы Общей части АПК РФ и после этого - нормы КоАП РФ*(13).
Руководствуясь нормами своего Кодекса, отличными от норм
КоАП РФ, арбитражный суд осуществляет правосудие по делам об административных
правонарушениях так же, как и по любым другим спорам, отнесеннымк его
подведомственности. Что же касается дел об оспаривании постановлений о
привлечении к ответственности, то КоАП РФ прямо говорит, что
"постановление по делу об административном правонарушении, совершенном
юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность
без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии
с арбитражным процессуальным законодательством" (ч.3 ст.30.1 КоАП РФ). То
есть рассмотрение этих дел происходит целиком по правилам АПК РФ.
Противоположный изложенному подход наблюдается при анализе
норм ГПК РФ. Кодекс не содержит специальных норм, регламентирующих производство
по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и у
мировых судей. Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 20 января
2003 г. N 2*(14) указал: "ГПК
РФ не определяет порядок производства по делам об административных
правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления,
вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля
2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях" (п.7). То есть при рассмотрении данных дел суды общей
юрисдикции и мировые судьи должны руководствоваться КоАП РФ и только им. Что
касается правил обжалования постановлений, вынесенных по результатам
рассмотрения дел об административных правонарушениях, то, кроме уже
процитированного положения, из которого следует, что и рассмотрение жалоб также
производится по правилам КоАП РФ, п.9 данного Постановления ВС РФ указывает:
недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном гл.25 ГПК РФ,
заявлений об оспаривании таких решений, для которых федеральными законами (в
том числе Кодексом РФ об административных правонарушениях) установлен иной
судебный порядок оспаривания (обжалования).
Такая ситуация, когда у двух ветвей судебной власти
существуют принципиально противоположные подходы к решению одного и того же
вопроса, порождает разный подход в правовом регулировании, отражается на
порядке рассмотрения одних и тех же дел.
Возможно, следовало бы унифицировать законодательство,
определяющее порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, в
соответствии с идеей, заложенной при создании КоАП РФ. Все без исключения
субъекты, наделенные КоАП РФ правом рассмотрения дел об административных
правонарушениях, должны рассматривать указанные дела, руководствуясь его
нормами. И до внесения изменений в законодательство, чтобы минимизировать
имеющиеся противоречия, практика могла бы руководствоваться правилом: нормы
КоАП РФ в сфере регламентации производства по делам об административных
правонарушениях являются нормами не специального, а общего характера. При
наличии противоречий с иными нормами, регулирующими те же вопросы, нормам КоАП
РФ следовало бы отдавать приоритет.
Н.А. Морозова,
главный специалист
отдела анализа и обобщения судебной
практики Арбитражного
суда Красноярского края,
аспирантка
Красноярского госуниверситета
"Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
|
