О совершенствовании административного
и административного процессуального законодательства в Украине
· О совершенствовании административного и
административного процессуального законодательства в Украине (А.В. Минашкин,
"Журнал российского права", N 5, май 2001 г.)
В последние годы в нашей стране активно разрабатываются
вопросы совершенствования механизма государственного управления в рамках
проводимой административной реформы, которая предполагает развитие
административного процессуального законодательства и введение в том или ином
виде административного судопроизводства. Эти положения закреплены в Конституции
РФ, Федеральном конституционном законе "О судебной системе в Российской
Федерации" и т.д. Аналогичные процессы происходят и в бывших республиках
СССР.
Так, существенные изменения, имеющие важные политические,
правовые и социальные последствия, претерпела система законодательства Украины.
Указанные трансформации в первую очередь объясняются приобретением республикой
независимости (государственного суверенитета), что делает украинский опыт
проведения реформ в административно-правовой сфере весьма интересным и
познавательным. О нем, в частности, можно судить не только на основании
исследований действующего законодательства, но и правовых доктрин. Украинскими
учеными широко рассматривались вопросы административного процессуального
законодательства, что позволяет проанализировать основные направления
совершенствования законодательства в этой сфере на основании анализа как
нормативно-правовых актов, так и исследовательской литературы.
Являясь субъектом международного права, Украина стремится к
такому построению национального законодательства, которое в полной мере (или в
определенной части) соответствовало бы мировым стандартам. Поэтому
"украинская модель" административного процессуального
законодательства представляет значительный научный интерес.
При рассмотрении вопросов, связанных с развитием отрасли
административного процессуального права и выбором основных направлений
совершенствования административно-процессуального законодательства в Украине,
мы предполагаем сконцентрировать внимание на следующих положениях:
понятие административного процесса;
его основные подотрасли и институты;
предлагаемое законодательное регулирование вопросов
административной процессуальной деятельности.
Возможно, именно подобная постановка вопросов, связанных с
развитием отраслей, подотраслей и отдельных институтов административного
процессуального права и законодательства, предопределила подход ряда ученых
Института законодательства Верховной Рады Украины к разработке комплекса
законодательных актов, призванных регулировать отношения в области
административного и административно-процессуального права.
В отличие от Конституции Российской Федерации (ст.72, 118),
Конституция Украины формально не закрепляет наличие такой отрасли права, как
административно-процессуальное законодательство. Таким образом,
административное судопроизводство не рассматривается в качестве одного из
механизмов осуществления правосудия.
Следует отметить, несмотря на то, что для рассматриваемой
отрасли права и законодательства понятие "административный процесс"
является ключевым, до сих пор у ученых Украины (как, впрочем, и России) нет
единого (даже доктринального) подхода к определению указанного понятия. Как
правило, украинскими учеными под административным процессом понимается урегулированный
законодательными и иными нормативными правовыми актами порядок реализации
субъектами своих прав в данной сфере, а также порядок рассмотрения противоречий
и иных споров по поводу нарушений субъективных прав. Следовательно,
административно-процессуальным отношением считается общественное отношение,
урегулированное нормами права, складывающееся в процессе
административно-процессуальной деятельности, участники которого являются
носителями субъективных прав и обязанностей.
В настоящее время административно-процессуальное
законодательство как в Российской Федерации, так и в Украине практически не
систематизировано, а административно-процессуальные нормы содержатся в
различных по своему характеру нормативных правовых актах. Поэтому остро стоит
вопрос о необходимости разработки и принятия основных системообразующих
законодательных актов в сфере административного,
административно-процессуального права, административной юстиции.
В Концепции развития законодательства Украины на 1997 - 2005
годы предусматривается принятие таких основополагающих для рассматриваемой
отрасли законодательных актов, как Административный процессуальный кодекс,
Кодекс административных процедур Украины, а также Кодекс Украины об
административных проступках.
Административный процессуальный кодекс Украины, по мнению
его разработчиков, будет призван регулировать отношения в области:
полномочий административного суда (подведомственность дел,
подсудность, сроки обращения в административный суд и т.п.);
административного производства (обращение в административный
суд, производство в суде первой инстанции, решения, принимаемые в таком суде, и
т.д.);
особенностей административного судопроизводства;
апелляционного производства;
повторного открытия производства;
исполнительного производства.
Проект Административного процессуального кодекса Украины
подготовлен в соответствии с положениями Конституции Украины и Концепцией
реформы административного законодательства. Целью указанного законопроекта
является расширение и - в определенных случаях - восстановление судебного
порядка рассмотрения обращений в судебные органы физических и юридических лиц
(независимо от форм собственности), а также государственных органов за защитой
прав и охраняемых законом интересов в сфере управления.
Как уже отмечалось, помимо указанного кодекса, планируется
принятие Кодекса административных процедур Украины. Это обусловлено тем, что
проект Административного процессуального кодекса не в полном объеме охватывает
вопросы, связанные именно с юрисдикционным процессом. Поэтому Кодекс
административных процедур Украины должен восполнить пробелы правового
регулирования и определять:
положение (правовой статус) участников административных
процедур;
способы обеспечения надлежащего исполнения административных
процедур;
а также:
вопросы, связанные с принятием нормативных актов;
основания и способы разрешения обращений и заявлений
граждан;
основы взаимоотношения государства с населением;
виды административных взысканий;
некоторые другие вопросы.
Помимо указанных нормативных правовых актов, в соответствии
с Концепцией реформы административного законодательства должен быть подготовлен
проект Кодекса Украины об административных проступках взамен действующего в
настоящее время Кодекса об административных правонарушениях. Указанный акт
призван урегулировать ряд процессуальных проблем, в первую очередь, связанных с
наложением административных взысканий. Поэтому, как и проект Кодекса об
административных правонарушениях Российской Федерации, подготовленный проект
Кодекса Украины об административных проступках предусматривает весьма подробную
специальную процессуальную часть.
Таким образом, можно сделать вывод, что современное
законодательство Украины базируется на ряде основных положений доктрины
административного процесса, высказанных еще в советское время. Однако
существует и ряд особенностей, отличающих украинскую национальную систему
законодательства от российской.
Представляется интересным рассмотрение именно процедурных
вопросов, касающихся административного права. Однако анализ проектов предложенных
актов не дает ясного представления о том, из положений какой концепции исходили
разработчики при определении понятия административного процесса. Проект
Административного процессуального кодекса Украины исходит из так называемого
широкого понимания административного процесса, проект Кодекса административных
процедур - из "узкого", юрисдикционного понимания административного
процесса. При этом не следует забывать, что подготовлен и проект Кодекса об
административных проступках Украины, в котором также детально регламентируются
некоторые процессуальные вопросы.
Не совсем ясно, что именно будет пониматься под
административной юрисдикцией, под которой традиционно понимается особого рода
деятельность органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов по
рассмотрению и разрешению административных дел, споров и коллизий, а также, в
случае необходимости, применению соответствующих юридических санкций*(1). Эта деятельность осуществляется в
соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами, особенно
с момента введения (легализации) административного судопроизводства по
значительной категории дел. В настоящее время одной из основных задач, стоящих
перед учеными-правоведами, является построение судебной власти и в Российской
Федерации, и в Украине таким образом, чтобы она обеспечивала реальный судебный
контроль за решениями и действиями органов государственной власти, местного
самоуправления, служащих этих органов. В.С. Стефанюк полагает, что
"административная юстиция должна являться одним из основных регуляторов в
области взаимоотношений гражданина и органов власти, в первую очередь -
исполнительной".
По мнению украинских ученых, реализация указанной задачи
предполагает создание системы специализированных административных судов,
которая, как правовой институт, призвана защищать права и свободы граждан. Как
отмечает В.С. Стефанюк, не следует забывать, что "эффективность любой
судебной системы в значительной мере зависит от тех экономических, политических
и правовых условий, в которых она функционирует". Значительную роль в
данном случае играет анализ так называемых правовых традиций в развитии
законодательства. Именно исторический аспект изучения института
административной юстиции, по мнению украинских ученых, может стать важным шагом
в выработке подхода к регулированию такого рода правоотношений. В отношении
споров о перспективах развития данного института авторы приходят к единому
выводу о том, что этот вопрос должен быть решен только в рамках принятия
кодифицированного законодательного акта.
Очевидно, что как и в российской правовой науке, в Украине,
к сожалению, не проводится четкого разграничения таких понятий, как
"административная юстиция" и "административное
судопроизводство", хотя, бесспорно, различия эти существуют. По-видимому,
необходимо более четко определить на законодательном уровне такое традиционное
для административного права и процесса понятие, как "производство".
Отмечая определенную специфику административного
процессуального законодательства Украины, нужно отметить, что данная проблема
не только получила освещение в Концепции развития законодательства Украины на
1997 - 2005 годы*(2), но также стала
темой конференции, проходившей в г. Сумы в 2000 году*(3). В рекомендациях данной конференции, в частности, было
отмечено, что в процессе демократического построения украинского общества
чрезвычайно важное значение имеет реформа правовой системы и административного
права как фундаментальной отрасли публичного права, тесно связанной с
функционированием исполнительной власти, реализацией прав и свобод человека и
гражданина.
В рамках конференции ее участниками были выдвинуты следующие
предложения:
а) признать реформирование административного права
приоритетным направлением развития юридической науки, в рамках которого должны
учитываться новые социально-экономические и политические реалии;
б) основными направлениями реформирования административного
права считать:
изменение закрепленных в положениях Конституции Украины понятий
и системы административного права;
более детальную научную разработку основных направлений
обновления и реформирования базовых институтов административного права;
создание надлежащих условий для полноценной реализации
гражданами своих прав и свобод во взаимодействии с органами исполнительной
власти;
реформирование административно-процессуального права как
подотрасли административного права, направленной на обеспечение эффективной
деятельности административной юстиции для судебной защиты прав человека и
гражданина;
реформирование института административной ответственности в
рамках пересмотра традиционных представлений об административных
правонарушениях, их содержания и системы наказаний.
Одним из приоритетных направлений реформирования системы
взаимоотношений граждан, органов исполнительной власти и должностных лиц в
Украине должно явиться принятие Кодекса об административных процедурах. Это
позволит повысить эффективность работы государственных органов исполнительной
власти, обеспечит соблюдение ими прав граждан в указанной сфере. Таким образом,
принятие двух основополагающих кодексов - Административного процессуального и
Кодекса административных процедур - обусловлено как основными тенденциями
развития законодательства Украины в области охраны прав граждан, так и
политической необходимостью вступления указанного государства в Совет Европы.
Очевидно, что дальнейшее развитие административного
процессуального законодательства должно осуществляться в рамках единой научно
обоснованной концепции. Это в конечном итоге будет способствовать
совершенствованию механизма государственного управления, становлению системы
действенной защиты прав граждан и юридических лиц в этой сфере.
А.В. Минашкин,
научный сотрудник
отдела
административного
законодательства ИЗиСП
"Журнал российского права", N 5, май 2001 г.
| 
