Актуальные проблемы реализации прав граждан
при рассмотрении органами исполнительной власти
дел об административных правонарушениях

·          Актуальные проблемы реализации прав граждан при рассмотрении органами исполнительной власти дел об административных правонарушениях (В.И. Мельникова, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2005 г.)

В правовом государстве реализация прав граждан происходит посредством правовых механизмов, которые "приводятся" в действие при помощи органов государственной власти. В том числе, органами исполнительной власти. Именно на них государством возложены разнообразные функции, в частности, управление государственным имуществом, осуществление контроля и надзора, принятие нормативных правовых актов и оказание государственных услуг*(1). Центральной задачей органов исполнительной власти, по нашему мнению, является реализация законодательных положений, направленных на защиту прав гражданина и создание необходимых условий для реализации последним своих прав и законных интересов. При этом характерной особенностью отношений гражданина и исполнительной власти является возможность использования принудительной силы (государственного принуждения) соответствующим властным органом. В свою очередь, гражданин обладает определенным кругом прав и обязанностей по отношению к исполнительной власти, уравновешивающим его положение в отношениях с государственно-властными субъектами.

Отношения между гражданином и органами исполнительной власти весьма разнообразны. К ним относятся и отношения положительного свойства, то есть реализация предоставленных законом прав и свобод, а также обязанности гражданина перед государством. Эти отношения включают и явления негативного характера, то есть совершение правонарушений. Реализацию права гражданин может осуществить самостоятельно либо при содействии органов исполнительной власти, обязанных помочь ему в этом, но при нарушении требований законодательства вмешательство исполнительных органов власти неизбежно и необходимо. В данном случае эти органы реализуют свои функции по контролю и надзору.

Функции по контролю и надзору, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. (подп. "б" п. 2), - это осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Относительно дел об административных правонарушениях мы ограничиваемся отдельным видом контрольной функции - административно-юрисдикционной функцией органа исполнительной власти, которая реализуется посредством рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, рассмотрением и разрешением споров между гражданами и органами государственной власти. Это правоприменительная и правоохранительная деятельность, направленная на принятие индивидуального акта по конкретному факту нарушения режима законности в административно-правовых отношениях. Такое нарушение может выражаться в совершении административного правонарушения или принятии органом публичной власти решения, ограничивающего права и свободы отдельного гражданина (юридического лица). Подобная деятельность является не только результатом совершения правонарушения, но и осуществлением контроля за принятыми органами исполнительной власти решениями, а также действиями должностных лиц. Сочетая в себе черты деятельности по применению права и охране прав и законных интересов, такая деятельность органов исполнительной власти непосредственно затрагивает права и свободы граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и поэтому надлежащая процессуальная регламентация данного вида деятельности представляет собой первоочередную задачу.

При возложении на органы исполнительной власти обязанности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, по нашему мнению, достигается более быстрое (своевременное) разрешение дел данной категории, обеспечивается максимальная оперативность разрешения таких дел, что помогает "разгрузить" судебные органы от рассмотрения специфичных и менее значительных (в сравнении с уголовными) правонарушений. Такой подход базируется на многолетнем опыте России и зарубежных стран. На отдельные органы исполнительной власти возлагалось решение споров в сфере управления и привлечения к ответственности нарушителей правопорядка. К таким органам в советское время относились, например, земельные комиссии*(2). Основная административно-юрисдикционная нагрузка возлагалась на исполнительные комитеты. Так, исполком местного совета рассматривал жалобы, поданные в связи с нарушениями избирательных прав граждан, в частности, невключение в список избирателей*(3). С развитием административных правоотношений потребовалось расширение и административно-юрисдикционного статуса органов исполнительной власти. Ко второй половине ХХ в. число органов исполнительной власти, наделенных административно-юрисдикционным статусом, значительно возрастает, и к началу ХХI в. практически все они наделяются административно-процессуальными функциями.

В зарубежных странах органы исполнительной (публичной) власти также обладают правом разрешать споры между гражданами и органами публичной власти, привлекать граждан (их объединения) к административной ответственности. Так, в Великобритании действует целая система квазисудебных органов - административных трибуналов, деятельность которых позволяет значительно облегчить работу судей. Эти органы рассматривают более одного миллиона дел в год*(4). Однако в зарубежных странах англосаксонской системы права наблюдается тенденция к отделению квазисудебных функций от органов исполнительной власти и передаче их независимым органам правосудия по административным делам*(5). Такая тенденция представляется нам неоправданной. Развитие административно-юрисдикционных функций у органов публичной администрации обусловлено многими факторами. Как уже отмечалось, это способствует "разгрузке" судебной системы, процедура рассмотрения дел в административном порядке более упрощена, что облегчает положение заявителя. Формирование же системы квазисудебных органов, наряду с аналогичными судебными, в отрыве от органов публичной администрации повлечет снижение качества принимаемых решений, поскольку высокое качество и эффективность решений административного органа по таким делам зависят от квалификации должностного лица, рассматривающего дело и принимающего решение.

Право разрешать дела об административных правонарушениях передано органам исполнительной власти небезосновательно. Их сотрудники владеют необходимыми знаниями для надлежащего рассмотрения таких дел в качестве "первой инстанции". Поскольку органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией осуществляют контрольные и надзорные функции, то имеющаяся у них информация об объекте правонарушения позволяет качественно и квалифицированно принимать решения по существу дела. Таким образом, исполнительные органы государственной власти становятся и органами, отвечающими за надлежащий порядок привлечения к административной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения подобных предписаний.

Вполне очевидно, что разрешение дел об административных правонарушениях требует особого разбирательства и специфических знаний. В период формирования Кодекса РФ об административных правонарушениях специалисты отмечали наличие составов правонарушений, осуществление рассмотрения которых без глубоких специальных познаний не представляется возможным. "Среди предусмотренных проектом нового Кодекса РФ об административных правонарушениях имеется значительное количество таких составов правонарушений, рассмотреть которые и принять по которым обоснованные решения без глубоких знаний в определенных областях законодательства крайне трудно. В противном случае многие доказательства могут быть исследованы без надлежащей полноты и всесторонности и оценены недостаточно объективно"*(6). В связи с большим количеством составов административных правонарушений, связанных с принципиально разными объектами, уполномоченное на рассмотрение дела лицо должно обладать позволяющими надлежащим образом разрешить спор соответствующими знаниями. Познания уполномоченного лица не могут ограничиваться сферой законодательства, оно должно иметь глубокие знания в области экономики и иных отраслей общественной деятельности. Особенности отдельной отрасли деятельности делают необходимым владение специализированными знаниями для разрешения дел, возникших в связи с нарушением правил осуществления такой деятельности. Фактически такая "специализация" получила свое отражение в работе органов исполнительной власти, она свойственна самой структуре органов исполнительной власти, когда отдельный ее орган осуществляет контроль за исполнением государственных предписаний. При этом органы исполнительной власти выполняют не только процедурные функции: осуществляют государственное регулирование соответствующих видов деятельности, но и юрисдикционные функции - рассмотрение и разрешение дел о нарушениях законодательства, регулирующего порядок осуществления отдельных видов деятельности. И в обоих случаях без специальных знаний сотрудникам органа исполнительной власти не обойтись. Должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на рассмотрение дела, обладают именно специализированными знаниями в своей области. Поэтому предоставленное органам исполнительной власти право рассмотрения и принятия правильного решения по делам об административных правонарушениях представляется необходимым институтом внесудебного механизма защиты прав граждан и юридических лиц в сфере административных правоотношений.

При всей очевидной эффективности рассмотрения органами исполнительной власти дел об административных правонарушениях в ряде случаев некоторые решения нельзя признать удовлетворительными и в полной мере отвечающими требованиям законодательства. Поскольку "человеческий фактор" в таком производстве играет не последнюю роль. Рассматривая отдельное дело об административном правонарушении, должностное лицо выступает одновременно и судьей (квазисудьей), и представителем органа государственной власти. Соблюдать независимость в таких условиях представляется задачей, выполнить которую "под силу" только высоконравственному и квалифицированному специалисту. Это особенно актуально в случаях обжалования решений должностного лица органа исполнительной власти, рассматривавшего дело об административном правонарушении. В такой ситуации трудно соблюдать независимость при принятии решения. К сожалению, "обжалование действий (решений) должностных лиц вышестоящему начальнику: обычно не дает положительного результата, так как в органах власти действует "круговая порука"*(7). По этой причине нам представляется обоснованной возможность обжалования решения в судебном порядке.

Однако судебный механизм обжалования, на наш взгляд, не единственный выход из создавшегося положения. В рамках внесудебного разрешения дел об административных правонарушениях, по нашему мнению, необходимо, чтобы правом возбуждения производства по делам об административных правонарушениях обладал и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. К категории дел об административных правонарушениях, производство по которым мог бы возбуждать Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, следует отнести административные правонарушения, предусмотренные гл. 5 КоАП РФ "Административные правонарушения, посягающие на права граждан". Это способствовало бы эффективному и своевременному возбуждению производства по делам данной категории.

Поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отделена от судебной, исполнительной и законодательной власти, можно утверждать, что он играет самостоятельную роль в системе властных органов государства. Его основная задача - обеспечение защиты прав граждан, что обусловливает его функции и правомочия для ее выполнения. Уполномоченный вправе запрашивать необходимую информацию от государственных органов, беспрепятственно входить на территорию и в помещения государственных органов, органов местного самоуправления, получать объяснения должностных лиц, проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел*(8). Анализ результатов деятельности Уполномоченного, представленных в ежегодных докладах, приводит к выводу о его значительном вкладе в организацию системы гарантий защиты прав граждан. Однако отсутствие у него правомочий по составлению протокола об административном правонарушении приводит к необоснованному затягиванию процесса по привлечению к ответственности нарушителей, в том числе представителей органов исполнительной власти.

К трудностям в реализации прав граждан в производстве по делам об административных правонарушениях, по нашему мнению, приводит недостаточность правовой информации. Это может быть как незнание собственных прав, так и незнание порядка их реализации*(9). Представляется, что назрела необходимость распространения такой информации не только путем опубликования законодательных актов в официальных источниках, но и посредством формирования информационных ресурсов для устранения правовой безграмотности. В том числе информирования об основных правах и обязанностях граждан, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении. Подобным информационным ресурсом может быть как брошюра, так и теле-, радиопрограмма, посвященная основным аспектам законодательного регулирования и освещению судебной практики. При этом одним из важнейших факторов организации таких программ призвана стать их доступность. В данном случае доступность нами рассматривается как доступность информации для восприятия гражданами, не владеющими юридическими знаниями. Одной из причин нежелания получить правовую информацию является наличие в законодательных текстах избыточного числа юридических терминов, не имеющих широкого распространения и не всегда понятных широкому кругу граждан.

Проблема отсутствия информации о правах и обязанностях гражданина нередко связана с нежеланием сотрудников органов государственной власти предоставить им ее, объяснить последствия тех или иных действий. В ряде случаев гражданин не знает, что его заявление подлежит регистрации. Отсутствие отметки о регистрации фактически предоставляет сотруднику государственного органа возможность не инициировать производство. Подобная практика, в частности, есть следствие отсутствия единого процессуального правового акта, определяющего все процессуальные аспекты административно-юрисдикционных производств, в том числе производства по делам об административных правонарушениях: Кодекс РФ об административных правонарушениях определяет общие принципы, устанавливает процессуальный статус участников, регламентирует сроки административного процесса и иные основы процессуальных правоотношений при рассмотрении дел об административных правонарушениях в органах исполнительной власти. При этом субъекты административной юрисдикции на основе Кодекса РФ об административных правонарушениях принимают свои нормативные акты, на основе которых осуществляют соответствующие процессуальные действия. Так, Министерство внутренних дел разработало методические рекомендации для своих сотрудников, применяемые при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения*(10). Рекомендации были опубликованы в издании, не являющемся официальным источником правовой информации. Инструкции органов исполнительной власти иногда вообще не публикуются, поэтому рядовому гражданину ознакомиться с ними можно лишь при желании уполномоченных лиц государственных органов.

Проблема информирования о правах и обязанностях участников производства, по нашему мнению, особенно актуальна на стадии возбуждения производства, поскольку сведения, поступившие в момент, предшествующий времени составления протокола об административном правонарушении, становятся основой последующих действий субъекта административной юрисдикции. При этом важно учитывать не только данные, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях и являющиеся основаниями для инициализации производства, но и учитывать принцип презумпции невиновности. Административное расследование фактически представляет собой форму предварительной подготовки к возбуждению производства по делу об административном правонарушении. На данном этапе у представителей соответствующих государственных органов появляется возможность осуществлять процессуальные действия по поиску интересующей их информации. Однако у государственных органов исполнительной власти есть право проведения проверок деятельности отдельных хозяйствующих субъектов и без наличия подозрений в совершении административного правонарушения. Например, налоговые органы проводят камеральные и выездные налоговые проверки*(11), таможенные органы, в частности, осуществляют проверку достоверности сведений, заявленных при таможенном оформлении*(12), государственные инспекторы в области охраны окружающей среды обладают правом посещения юридических лиц в целях проверки соблюдения законодательства об охране окружающей среды*(13), органы валютного контроля вправе осуществлять проверки соблюдения валютного законодательства*(14).

С учетом общего количества проверок, проводимых различными государственными органами, деятельности хозяйствующих субъектов, возможность запроса дополнительных документов юридического лица представляется излишней. Указание Кодекса РФ об административных правонарушениях на необходимость проведения длительных процессуальных действий по таким категориям дел представляется поиском путей избежания ответственности для субъектов административной юрисдикции, не сумевших своевременно подготовить материал для производства по делу об административных правонарушениях. Однако, учитывая ограниченное количество составов правонарушений, при которых допускается возможность проведения административного расследования, и их существо, можно констатировать, что это наиболее трудоемкие (в доказательственном смысле) правонарушения и поэтому позиция КоАП РФ может быть признана обоснованной. К таким правонарушениям относятся нарушения в области антимонопольного законодательства; законодательства о рекламе; валютного; законодательства о защите прав потребителей; в области налогов и сборов; таможенного дела; охраны окружающей среды; производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; пожарной безопасности; дорожного движения и административных правонарушений на транспорте (ст. 28.7 КоАП РФ).

Субъекту административной юрисдикции предоставлено право дополнительной проверки, поскольку общий срок производства по делу об административном правонарушении не может быть нарушен по причине отсутствия доказательственной базы. Думается, что подобное положение действует исключительно в интересах государственных органов и никак не согласуется с принципом справедливости. При производстве по таким делам рассматривающему органу должно быть предоставлено право на совершение всех процессуальных действий в процессе производства и общий срок административного процесса может быть увеличен. В противном случае (в соответствии с полномочиями нынешнего КоАП РФ) мы получаем "повторные" стадии производства - административное расследование и рассмотрение дела с теми же участниками и комплексом прав и обязанностей, аналогичным комплексу прав на стадии административного расследования.

Естественно, что цель указанных проверок состоит в получении информации, подтверждающей соблюдение отдельным хозяйствующим субъектом государственных предписаний. В случае поступления информации о совершении тем или иным лицом административного правонарушения при наличии материалов проверок, подтверждающих соблюдение юридическим лицом государственных предписаний, нам представляется необоснованным проведение административного расследования с использованием тех же материалов, которые государственные органы использовали при проведении первоначальных проверок. Поскольку при выявлении факта нарушения должностное лицо, проводившее проверку, обязано возбудить производство по факту выявленного нарушения. При проведении отдельных проверок государственные органы вправе изымать документы, опрашивать должностных лиц юридического лица и совершать иные действия, направленные на получение необходимой для проверки информации. Таким образом, должностное лицо государственного органа, осуществляя проверку деятельности отдельного юридического лица, фактически формирует доказательственную базу для последующего производства по делу об административном правонарушении, если обнаружены сведения, подтверждающие факт совершения такого правонарушения. Поэтому нам представляется целесообразным установление запрета на повторный запрос изъятия тех документов, которые были истребованы при проверке, или уже исследованы проверяющими.

В целом проблема прав и обязанностей государственных органов исполнительной власти и корреспондирующих им прав и обязанностей иных участников производства по делу об административном правонарушении представляется центральной при рассмотрении вопросов производства по делу об административном правонарушении. По нашему мнению, задача объективного и полного рассмотрения такого дела подразумевает не столько предоставление определенных прав субъектам административной юрисдикции, сколько накладывает на них определенные обязанности. Так, при выявлении факта совершения административного правонарушения уполномоченное лицо обязано составить протокол. При этом необходимо руководствоваться не только требованиями КоАП РФ к содержанию протокола об административном правонарушении и формой, разработанной соответствующим органом исполнительной власти, но и принципом разумности. В частности, при составлении протокола уполномоченные лица обязаны указать сведения о правонарушителе.

В типовых формах протоколов*(15) об административных правонарушениях есть графа "телефон": номер телефона по месту постоянного проживания (регистрации), также имеется специальная графа для номера рабочего телефона. При отсутствии последнего уполномоченное лицо может связаться с лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, исключительно во внерабочее время по телефону постоянного проживания. Очевидно, что рабочее время лица, уполномоченного на рассмотрение дела, совпадает с рабочим временем большинства граждан и, следовательно, результативность такого звонка практически нулевая. Думается, что в целях своевременного получения информации всеми участниками процесса наиболее целесообразно указание номера сотового телефона при его наличии у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Права участников производства на получение вовремя достоверной информации представляют особый интерес в свете необходимости своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении. Так, при отсутствии информации о дате и месте рассмотрения дела лицо, в отношении которого ведется производство, не может присутствовать на рассмотрении дела и лишается тем самым возможности защиты своих прав. "Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения"*(16). Такая формулировка фактически позволяет уполномоченным лицам направлять почтовым отправлением сообщение о месте и времени рассмотрения дела и в случае наличия у субъекта административной юрисдикции извещений о получении отправленного сообщения о месте и времени рассмотрения дела лицом, в отношении которого ведется производство, рассматривать дела самостоятельно. Подобное положение позволяет уполномоченным лицам достаточно вольно обращаться с процедурой рассмотрения дела. В данном случае праву гражданина присутствовать на рассмотрении дела об административном правонарушении корреспондирует обязанность работодателя предоставить ему для этой цели свободное от работы время с сохранением заработной платы и рабочего места*(17). Однако нам представляется целесообразным закрепление правила обязательного рассмотрения дела в присутствии представителя лица, в отношении которого ведется производство по делу, и обязательного извещения работодателя о рассмотрении дела. Вместе с тем из правила о возможности рассмотрения дела без лица, в отношении которого ведется производство, существуют определенные изъятия, направленные на защиту его прав. К таким исключениям относятся: обязательное присутствие лица на рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест или выдворение иностранного гражданина либо лица без гражданства за пределы Российской Федерации (ст. 25.1 КоАП РФ). Более того, уполномоченное лицо вправе признать обязательным присутствие на рассмотрении дела лица, в отношении которого ведется производство. Таким образом, право гражданина превращается в его обязанность.

Фундаментальным правом гражданина является конституционное право на предоставление квалифицированной юридической помощи. КоАП РФ закрепил возможность использовать в качестве представителя интересов граждан нескольких категорий лиц. В качестве посредника между государственными органами и лицом, в отношении которого ведется производство, могут выступать законные представители и защитники. В правовом статусе указанных лиц присутствуют некоторые отличия, обусловленные различными факторами. Так, в качестве защитника по делу об административном правонарушении может выступать любое дееспособное лицо, достигшее восемнадцати лет и уполномоченное на представление интересов путем оформления надлежащей доверенности. В качестве законных представителей физического лица могут выступать исключительно родители, усыновители, опекуны или попечители. Целесообразность привлечения к участию в производстве по делу об административном правонарушении лица, имеющего юридическое образование, сомнений не вызывает. Также бесспорна необходимость защиты прав несовершеннолетних или лиц, по своему физическому или психическому состоянию лишенных возможности самостоятельно реализовать свои права.

Положения Кодекса РФ об административных правонарушениях, регламентирующие институт представительства в административном внесудебном процессе, направлены на реализацию конституционных положений о праве на юридическую помощь. Необходимо отметить участие Конституционного Суда РФ в процессе формирования круга лиц, управомоченных на осуществление функций защитника. Так, если Арбитражный процессуальный кодекс РФ в ст. 59 и ФЗ РФ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"*(18) в ст. 2 (п. 4) определяют возможность представления интересов юридических лиц исключительно за адвокатами, Кодекс РФ об административных правонарушениях обоснованно не ограничивает право пользоваться услугами иных представителей. Справедливость и обоснованность положений КоАП РФ подчеркивается признанием Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции указанных положений АПК РФ и Закона РФ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"*(19).

Весомой процессуальной гарантией при рассмотрении дела об административном правонарушении является право заявлять ходатайства, подлежащие немедленному рассмотрению. КоАП РФ установил единственное правило их рассмотрения - субъективное мнение лица, уполномоченного на рассмотрение дела об административном правонарушении. К сожалению, объективных критериев их принятия или отклонения не существует, однако можно признать объективным критерием обязательного принятия ходатайства сторон тот случай, если оно основано на нормах процессуального и материального права. Так, в случае отсутствия основания для заявления ходатайства (например, лицо не обладает соответствующими процессуальными правомочиями на основании доверенности от того или иного участника процесса) оно не может быть рассмотрено по существу и подлежит отклонению на основании процессуальных положений. В случае же заявления участниками процесса ходатайств, основанных на неверном толковании правовых норм, ходатайство должно быть рассмотрено по существу, и по нему должно быть принято надлежащее решение. С помощью ходатайств участники производства могут повлиять на ход рассмотрения дела, в том числе реализовать право на рассмотрение дела не по месту совершения административного правонарушения, а по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство, в том чис