Понятие и признаки
административно-правового спора
· Понятие и признаки административно-правового
спора (Е.Б. Лупарев, "Журнал российского права", N 2, февраль 2002
г.)
Характеристика административно-правового спора как
правоотношения особого типа неизбежно приводит к необходимости анализа объекта
спора с точки зрения объекта правоотношения и его предмета. Как утверждал Ю. К.
Толстой, "здесь все подвергается сомнению: начиная от того, нужна ли
вообще такая категория, как объект правоотношения, и кончая вопросом, что же
следует понимать под объектом правоотношения"*(1).
Философская характеристика любого объекта определяет его в
качестве того, что противостоит субъекту в его деятельности*(2). Объект не просто тождественен объективной реальности,
а выступает как такая ее часть, которая находится во взаимодействии с субъектом
(впрочем, концепция созерцательного материализма исходит из пассивной роли
индивида во взаимодействии с объектом*(3).
Сторонники феноменологической трактовки объекта предполагают его как нечто
априорно данное субъекту и воспринимаемое им как рефлексия сознания о своих
актах и о данном в них содержании*(4).
Если исходить из того, что объективная реальность, по сути дела, есть
категория, определяемая через понятие материи, включающей в себя не только все
непосредственно наблюдаемые человеком объекты и тела природы, но и те, которые
в принципе могут быть познаны в будущем, то объект может быть рассмотрен лишь в
рамках системы, включающей в себя не только управляющую и управляемую
подсистемы, но и познаваемую субъектом подсистему. Вырабатываемые субъектом
административно-правового спора знания о своих субъективных управленческих
правах и обязанностях и есть показатель соотношения субъекта с объектом. С
высокой степенью достоверности можно утверждать, что в данном случае мы имеем
дело с идеализированным объектом, то есть с тем, как конкретный субъект
понимает свои права*(5). Ведь
объективная реальность, существующая вне зависимости от субъекта, становится
объектом по мере того, как субъект вступает с ней в связь*(6).
Общая трактовка объекта управления говорит о нем как о
структуре (подсистеме), которая нуждается и испытывает управленческое
воздействие от субъекта управления*(7).
Объект зависит от субъекта, служит его интересам, "является средством
воздействия субъекта на новые отношения"*(8).
С функциональной точки зрения объект социального управления - поведение людей.
Объект правоотношений обычно определяется как материальные, духовные и иные
социальные блага, которые служат удовлетворению интересов и потребностей
граждан и организаций и по поводу которых субъекты права вступают в
правоотношения и осуществляют свои субъективные права и обязанности*(9). В то же время Н.Г. Александров
понятие объекта правового отношения не отождествляет с понятием объекта
правового регулирования*(10).
Действительно, объектом права (правового регулирования)
являются общественные отношения, а объектом правоотношения могут быть и
материальные, и нематериальные блага. Следовательно, применительно к
административно-правовым спорам нельзя отождествлять объект социального или
государственного управления с объектом спора. Само же действие вряд ли можно
оценить как объект, ибо действие само по себе есть способ познания объективной
действительности. То есть действие лица есть юридический факт, могущий повлечь
спорное правоотношение, но вряд ли действие (бездействие) можно назвать и
объектом. Последний соединяет действия субъектов, он в центре этих действий,
следовательно, нет оснований считать его чем-то внешним, полагает Л.В. Коваль*(11). Любой юрисдикционный орган,
разрешая спор, не исследует поведение людей как таковое, а выясняет, насколько
оно соответствует нормам права или морали, нравственности (если они обозначены
в правовом акте как подлежащие учету элементы). Следовательно, представляется
обоснованным предположение, что объектом административно-правового спора выступают
интересы лиц, выраженные в их субъективном праве. Но действия субъектов в связи
с объектом должны соотноситься как взаимодействие: действию противопоставляется
действие другого субъекта спора. Значит, налицо взаимодействие интересов лиц
вне зависимости от их позитивного или негативного характера. В правовом смысле
взаимодействие интересов может быть выражено только во взаимных правах и
обязанностях, то есть в правовом статусе, который вводится в круг объектов
сторонниками теории многообъектности*(12).
С точки зрения соотношения "объект - предмет" в
строгом общефилософском смысле противопоставление предмета и объекта
относительно. Оно состоит в том, что в предмет входят лишь главные, наиболее
существенные свойства и признаки объекта. В менее строгом смысле предмет
отождествляется с понятием объекта или вещи. В административном праве
преобладает подход, в котором материализованный предмет признается
непосредственным объектом такого, например, явления, как состав
административного проступка*(13). В
то же время в процессуальном законодательстве о порядке разрешения некоторых
категорий административно-правовых споров законодатель употребляет термин
"предмет" (например, в п.3 ч.1 ст.107, в п.3 ч.1 ст.165 АПК РФ).
Следовательно, он рассматривает в качестве предмета наиболее существенные
свойства и признаки объекта, имеющие значение для вынесения решения по спору.
Таким образом, напрашивается предположение, что объектом
административно-правовых споров может быть явление, не совпадающее с объектом
правоотношений вообще. Речь здесь может идти о каких-либо отдельных их
элементах - правах лиц, возникших в связи с реализацией государственных
управленческих функций вне зависимости от того, кто их легально исполняет. В современной
теории административного права о таких правах говорят как о субъективных
публичных правах*(14). Проблема
выделения и анализа субъективных публичных прав лиц как объектов
административно-правовых споров обусловлена не только созидающим и охраняющим
характером административного права*(15)
и уж, конечно, не конъюнктурой*(16).
Обусловленность этого, на наш взгляд, заключается также и в том, что на
протяжении десятков и сотен лет между государством и обществом сложились
отношения, в которых государственные интересы ставились во главу угла.
Государство, как выразитель общественных интересов, в любом случае, хотим мы
этого или нет, выражает групповые интересы, которые не всегда совпадают с
интересами отдельной личности. Однако демократический политический режим,
являющийся на сегодняшний день неким идеалом, к которому стремится большая
часть цивилизованных государств, предполагает учет воли не только
демократического большинства, но и меньшинства. Переосмысление приоритетов
методов государственного управления, соответственно, ведет и к переосмыслению
соотношения публичных и частных интересов.
Требованиям публичной административной власти гражданин
противопоставляет субъективное публичное право. В этой связи следует более
глубоко коснуться самого понимания субъективных публичных прав и обязанностей
граждан в сфере государственного управления. Проблема вытекает из общего
вопроса о правах и свободах человека и гражданина*(17). Современные концепции прав и свобод человека,
заложенные в науке конституционного права, исходят из следующего:
1) отказ от классового подхода, права и свободы человека не
увязываются с его социальным статусом;
2) юридически признана сама категория "права
человека";
3) принцип коллективности может и должен быть признан
положительным фактором развития гражданского общества только в том случае, если
он не игнорирует индивидуальных прав и свобод человека;
4) отказ от принципа приоритета государственного над личным;
5) права неотчуждаемы и принадлежат лицу от рождения, а не
предоставляются государством;
6) примат международного права в области прав человека*(18).
Вопрос о субъективных публичных правах личности также
изначально затрагивался как в отечественной науке административного права*(19), так и иностранными
исследователями*(20).
Становление современных теорий субъективных публичных прав,
как справедливо отмечает в своей работе "Концептуальные противоречия
социально-экономических прав" Ульрих К. Прейсс, неразрывно связано с
теориями экономического либерализма, с их понятием автономной личности.
Следовательно, возрождение интереса к исследованию субъективных публичных прав
в нашей стране связано со становлением рыночного общества, с изменением
приоритетов в методах государственного управления. Оставляя за юрисдикционным
органом определенную долю перераспределительных прав, юридические доктрины
Европы (в том числе и России) в форме субъективных публичных прав защищают
частные интересы от возможно искаженного государственного вмешательства. Однако
такого рода соотношение не является абсолютным. Не все субъективные публичные
права служат экономическим целям, многие не подчинены принципам экономической
эффективности. Такие права определяют моральные основы существования личности
(например, право на объединение в религиозную организацию (группу), возможность
реализации интеллектуального потенциала (право на доступ к государственной службе,
право на образование). Кроме того, субъективные публичные права защищают не
только сферу личных интересов, но и сферу публичных интересов (например, защита
интересов государства от незаконных действий налогоплательщиков). Такая
двойственность показывает специфику субъективных публичных прав.
В связи с этим уместно вспомнить дискуссию, которая возникла
еще в XIX веке по поводу учения о государстве как об особой личности (или
юридическом лице), обладающей суверенной властью*(21). Если попытаться модернизировать взгляды Гербера,
Лабанда, М. Зайделя, Г. Еллинека*(22)
о лице-государстве с точки зрения современных представлений о субъективных
публичных правах, то следует рассматривать государство и личность в качестве
относительно равноправных субъектов. Целью такого подхода является попытка
сбалансировать суверенные права государства встречными правами личности и
наоборот. В этом смысле административно-правовые споры как раз и выступают
механизмом такого рода балансировки. Хотя государственная власть и предполагает
подчинение, оно не должно быть абсолютным. Как утверждал А.И. Елистратов,
"отказавшись от веры в призраки в публичном праве, мы получаем возможность
конструировать публичные права и обязанности граждан в одинаковых основаниях с
правами и обязанностями должностных лиц и государственных учреждений"*(23). Действительно, хотя и невозможно
поставить интересы государства как выразителя общественных интересов в равные
правовые условия с индивидуумом, максимально нивелировать разницу между ними
необходимо стремиться. Не случаен закрепленный в ст.2 Конституции РФ принцип
приоритета прав и свобод человека. Однако признание, соблюдение (выделено мною.
- Е.Л.) и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность именно
государства, подчеркивает та же статья Конституции.
Сами по себе публичные права - мера возможного поведения
управомоченного субъекта в сфере публичных отношений. В то же время В.Н.
Дурденевский считает, что субъективное право - это "предоставленная
субъективным правопорядком возможность действовать с целью осуществления тех
или иных человеческих интересов"*(24).
В сущности, наличие субъективного публичного права
проявляется в такой категории, как правосубъектность. Причем речь идет о
публичной правосубъектности, которая охвачена несколькими отраслями,
составляющими публичное право в объективном смысле, - конституционным,
административным, муниципальным, финансовым, информационным, уголовным правом и
соответствующими процессуальными нормами. При таком многообразии отраслей
публичного права гражданин или государство (например, в уголовном праве)
трансформируют свою публичную правосубъектность в конкретное публичное право.
Следовательно, нельзя отождествлять защиту публичных прав лиц только
административно-правовыми способами. Кроме того, лицо может защищать свое право
не только путем обращения в соответствующие юрисдикционные органы, но и путем
таких активных действий, как самозащита права. Объем защищаемых
административным законом публичных прав имеет тенденцию к увеличению. В этом
проявляется стремление к демократизации общества, в котором государство,
наделяя лиц административной правосубъектностью, привлекает их к участию в
решении публичных дел путем реализации собственных интересов в области
государственного управления. Управленческая деятельность граждан в
публично-правовой сфере осуществляется в рамках созданных публично-правовых
институтов и учреждений*(25).
Некоторые публичные права могут быть реализованы через осуществление местного
самоуправления.
Субъективные публичные права направлены, с одной стороны, на
усиление социальной роли государства, а с другой - ограничивают публичную
власть, обеспечивая личные интересы граждан в публичной сфере. Тем самым
возникает вопрос о гарантиях реализации публичных прав. Одной из таких гарантий
выступает возможность оспаривания действий органов публичной власти, в том
числе и органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления
и иных органов и лиц, наделенных публичными управленческими полномочиями.
Вместе с тем в современной административно-правовой науке недостаточно
разработан вопрос о публичных управленческих правах юридических лиц. В
сущности, если говорить о юридических лицах, то в их деятельности сочетаются
публичные управленческие права, корпоративные управленческие права и
имущественные права частного характера (вытекающие из хозяйственной или
предпринимательской деятельности юридических лиц).
Очень часто субъективные публичные права юридических лиц
обобщенно выражают через понятие компетенции. "Компетенция - предпосылка
правообладания, реализуемая через субъективные права. С этой точки зрения она
однородна правоспособности", - пишет Ю.Г. Басин*(26). Однако компетенция и правоспособность не однородные
явления. В зависимости от особенностей правоотношений, в которые вступает
юридическое лицо, проявляются различные стороны его правосубъектности, а
компетенция связана с характеристикой лишь тех юридических лиц, которые
наделены властными полномочиями. Правосубъектность юридического лица связана с
правоотношениями, а компетенция юридических лиц, являющихся органами
государственного управления, по мнению Б.М. Лазарева, может проявляться и вне
рамок правоотношений*(27).
Российская Конституция вообще не касается прав юридических
лиц, не являющихся органами государственной власти и местного самоуправления.
Гражданский кодекс РФ говорит о публичных правах юридических лиц только с точки
зрения имущественных или внутриорганизационных управленческих отношений
(например, закрепляя в ст.51 возможность обжалования в суд отказа в
государственной регистрации юридического лица)*(28).
Единый акт, который определял хотя бы в общем не только частные, но и публичные
права юридических лиц, отсутствует. Можно лишь утверждать, что юридическое лицо
в зависимости от своего типа может быть наделено различными публичными правами.
Объем их определяется целью деятельности юридического лица. Если речь идет о
коммерческих организациях, то в силу того, что основной целью их деятельности в
соответствии со ст.50 ГК РФ является получение прибыли, публичные их права
обусловлены необходимостью защиты как процесса получения прибыли, так и самой
прибыли от необоснованных притязаний лиц, наделенных государственно-властными
полномочиями.
По мнению И.С. Яценко, объектом административно-правовой
защиты в экономике рыночного типа выступают:
1) экономические права на занятие предпринимательством,
защита их от незаконных ограничений в процессе создания, реорганизации и
ликвидации хозяйствующих субъектов; право на защиту от произвольного
вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность;
2) интересы национальной экономики (в том числе защита
интеллектуальной, промышленной собственности иностранными юридическими лицами,
приоритет прав отечественных производителей перед иностранными в
предусмотренных законодательством случаях, исполнение внешнеэкономического
законодательства);
3) интересы преобразования отношений собственности;
4) обеспечение государственных нужд;
5) интересы государственной казны;
6) охрана прав потребителей*(29).
Некоммерческие же организации могут создаваться для
достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных
и управленческих целей, для охраны здоровья граждан, развития физической
культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей
граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения
споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях,
направленных на достижение общественных (публичных) (выделено мною. - Е.Л.)
благ. В соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих
организациях" от 12 января 1996 года (в редакции ФЗ от 26 ноября 1996
года) органы государственной власти и органы местного самоуправления создают
государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на
праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ и
осуществляют их полное или частичное финансирование.
В свое время В.А. Лория высказал мысль о том, что основное
назначение административно-правовых споров состоит не в восстановлении
нарушенных прав, а в предотвращении возможных нарушений прав и интересов
субъекта*(30). Однако большинство
административно-правовых споров именно защищают уже нарушенное право, а не
только предотвращают его нарушение. И то, и другое может быть рассмотрено в
качестве формы защиты права.
Теоретическая разработка проблемы объекта
административно-правового спора имеет непосредственное значение для юрисдикции
органов, осуществляющих разрешение таких споров. Так, ст.231 ГПК РСФСР,
определяющая перечень дел, вытекающих из административных правоотношений, в ч.2
говорит о других делах, отнесенных законом к компетенции судов, не называя этих
дел. Указание же в отдельных законах на право обжалования тех или иных действий
в порядке гражданского судопроизводства ведет к коллизиям типа той, которая
выявляется при анализе п.4 ст.11 ФЗ "О порядке принятия и вступления в
силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(31), где говорится о праве Президента РФ, законодательного
органа субъекта РФ обжаловать постановления Совета Федерации об установлении
результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции РФ в соответствии с
гражданско-процессуальным законодательством. Однако Верховный Суд РФ может
применить ГПК РСФСР в данном случае только лишь по аналогии к порядку
разрешения административных споров, ибо здесь нет объекта
административно-правового спора, необходимого для применения глав 22, 24 ГПК
РСФСР. Совет Федерации не осуществляет публичное управление, следовательно, не
может идти речи о защите управленческих прав иных субъектов с применением
соответствующих процессуальных норм.
Кроме того, указания на объект спора позволяют дать более
четкое разграничение подведомственности дел судам, особенно о спорах, связанных
с управлением коммерческими организациями. Внутриорганизационные споры в таких
организациях могут иметь как публичный, так и частный характер в зависимости от
того, имеется ли в них доля государственного участия. Если таковая есть, то
может идти речь о защите публичных прав и соответствующем порядке рассмотрения
дел, вытекающих из административных правоотношений, в соответствии с АПК РФ или
ГПК РСФСР соответствующими судами в зависимости от состава остальных
собственников. И если в случае применения норм АПК РФ нет разницы в порядке
рассмотрения таких споров, то в случае, если хотя бы одной из спорящих сторон
выступает лицо, не являющееся юридическим или индивидуальным предпринимателем,
встает вопрос о том, что ГПК РСФСР, по сути, не содержит указания на
особенности рассмотрения такого рода дел, которые, с точки зрения их объекта,
могут быть отнесены, по нашему мнению, к административно-правовым спорам.
Итак, объект административно-правового спора видится в
единстве и борьбе противоположных взглядов на субъективные публичные
управленческие права. То есть объектом спора выступают не сами субъективные
публичные управленческие права и обязанности, а защита, соответственно,
управленческих прав и порядка реализации публичных обязанностей. Сами же
нарушенные права могут быть рассмотрены как предмет спора.
Е.Б. Лупарев,
доцент кафедры административного
и финансового права
Кубанского
государственного аграрного университета,
кандидат юридических
наук
"Журнал российского права", N 2, февраль 2002 г.
|
