Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных
органов в условиях административной реформы
· Совершенствование правового статуса
федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы
(А.В. Калмыкова, "Журнал российского права", N 8, август 2004 г.)
Государственный контроль является необходимым элементом
государственного управления, функцией органов государственной власти и призван
обеспечивать нормальную жизнедеятельность общества. Контроль "представляет
собой один из важнейших каналов получения объективной информации о жизни
общества в целом, о тех политических, экономических и социальных процессах,
которые происходят в государстве, о деятельности его органов власти и
управления"*(1).
Порядку организации и деятельности государственного контроля
всегда уделялось особое внимание*(2).
Об этом свидетельствует и проводимое в настоящее время в рамках
административных преобразований реформирование контрольной деятельности
государства. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824
"О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"*(3), Программой
социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2003-2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15
августа 2003 г. N 1163-р, основными направлениями реформы стали: ограничение
вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов
предпринимательства; организационное разделение функций, касающихся
регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления
государственным имуществом и предоставления государственными организациями
услуг гражданам и юридическим лицам.
До настоящего времени система государственных органов
характеризовалась сосредоточением у одного органа власти одновременно управленческих,
регулирующих, а также разрешительных и контрольных функций, что создавало
благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции. В работе контрольных
органов существовало много параллелизма и дублирования, отсутствовала четкая
координация контрольной деятельности, требовала совершенствования нормативная
правовая база, регламентирующая проведение контрольно-надзорных мероприятий.
Поэтому одной из главных проблем правового регулирования
явилось совершенствование системы государственного контроля в Российской
Федерации, о чем неоднократно указывалось и в Посланиях Президента РФ*(4). Намечены первоочередные задачи
реформирования системы государственного контроля: уменьшение количества
проверок и повышение их качества, совершенствование организационно-правового
статуса контрольно-надзорных органов; унификация их полномочий; создание
единого правового поля для проведения контрольно-надзорных функций со стороны
государства.
Одним из этапов решения указанных задач стало принятие 8
августа 2001 г. Федерального закона N 134-ФЗ "О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)"*(5). Указанным
законом был установлен единый порядок проведения мероприятий по контролю
(надзору), было дано определение государственного контроля, сформулированы
основные принципы защиты прав юридических лиц при осуществлении
государственного контроля, а также произведено разграничение компетенции всех
уровней власти в сфере проведения проверочных мероприятий*(6). Вместе с тем ряд вопросов так и остался нерешенным, в
частности, не был создан эффективный механизм организации государственного
контроля и надзора в стране с учетом закрепленных в законе позитивных положений*(7).
Следующим этапом стало утверждение новой структуры и системы
федеральных органов исполнительной власти, а соответственно и изменение статуса
контрольно-надзорных органов, введение нового вида федерального органа - федеральной
службы, призванного специально осуществлять контрольно-надзорные полномочия.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N
314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"
(в редакции от 20 мая 2004 г.) федеральная служба - это федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области
обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской
Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Исходя из данного определения, следует разграничивать
федеральные службы в правовом и в организационном отношении, выделяя два типа
таких служб.
Первый тип характеризуется выполнением специальных функций в
сфере обороны и безопасности страны. Контрольно-надзорная деятельность в ее
традиционном понимании не является здесь основной, доминирующей. Руководство
федеральными службами этого типа осуществляет непосредственно Президент РФ, им
же определяются компетенция и отдельные полномочия этих органов власти,
назначаются руководители службы, их заместители и руководители территориальных
органов. В целом же административно-правовой статус устанавливается
специальными законами. Так, например, Федеральным законом от 10 января 1996 г.
N 5-ФЗ "О внешней разведке" и Федеральным законом от 3 апреля 1995 г.
N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"*(8) определены особые основные направления деятельности
соответствующих государственных органов. Это разведывательная и
контрразведывательная деятельность, борьба с преступностью и терроризмом,
охрана границ, обеспечение информационной безопасности, нормативное правовое
регулирование указанных направлений деятельности. Кроме того, в соответствии с
Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании
отдельных видов деятельности" (в редакции федеральных законов от 13 марта
2002 г. N 28-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 9 декабря 2002 г. N 164-ФЗ, от
10 января 2003 г. N 17-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N
32-ФЗ, от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ)*(9) и принятыми в соответствии с ним
постановлениями Правительства РФ*(10)
на указанные выше органы возложена соответствующая функция.
По сути, федеральные службы, руководство деятельностью
которых осуществляет Президент РФ, представляют собой симбиоз федерального
министерства, федеральной службы и федерального агентства. Этот федеральный
орган исполнительной власти обладает функциями по принятию нормативных правовых
актов, функциями по контролю и надзору, управлению государственным имуществом и
оказанию государственных услуг. Отчасти это обусловлено спецификой отраслей, в
которых функционируют рассматриваемые федеральные службы, и необходимостью
создания особого механизма их регулирования. При этом не следует рассматривать
данные федеральные службы как часть системы органов, осуществляющих
государственный контроль и надзор.
Таким образом, федеральная служба, руководство деятельностью
которой осуществляет Президент РФ, - федеральный орган исполнительной власти,
призванный проводить государственную политику, осуществлять управление в
соответствующей сфере деятельности, исполнять специальные функции в области
обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы
Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности, а
также координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной
власти.
Второй тип - это федеральная служба, специально созданная
для выполнения контрольно-надзорных функций государства. Она не вправе
осуществлять нормативное правовое регулирование, за исключением случаев,
устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ*(11). При этом в рамках данного типа
служб в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 следует
выделять федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет
Правительство РФ, и федеральные службы, подведомственные федеральным
министерствам.
Координация и контроль за деятельностью служб,
осуществляемые Правительством РФ и федеральным министерством соответственно,
включают, в частности, утверждение ежегодных планов работы и отчетов об их
исполнении, дачи обязательных к исполнению поручений, отмены противоречащих
федеральному законодательству решений федеральных служб. Федеральный министр
назначает на должности и освобождает от должности заместителей руководителя
федеральной службы и руководителей ее территориальных органов. Исключение
составляют федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет
Правительство РФ.
Кроме того, анализ норм Указа Президента позволяет выделить
подтип федеральной службы, находящейся в ведении федерального министерства, -
федеральная служба по надзору. В соответствии с Указом этот орган, помимо
требований, установленных для федеральных служб, в определенной сфере
деятельности может иметь статус коллегиального органа и не вправе "также
осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных
услуг"*(12). Несомненно,
понятие государственного контроля необходимо отличать от понятия
государственного надзора. Понятие государственного контроля является более
широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические признаки. Органы,
осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями,
которые предусматривают проверку состояния дел подконтрольного объекта не
только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений.
Более того, контрольные органы имеют право вмешиваться в хозяйственную,
производственную деятельность организации, применяя меры административного
принуждения (например, применять к виновным меры административного взыскания -
предупреждения, штрафы (см. главу 23 КоАП РФ). Надзорная же деятельность
ограничена преимущественно проверкой законности действий конкретного объекта
надзора и включает в себя наблюдение, проверку соблюдения определенных норм, выявление
и пресечение правонарушений, привлечение виновных к административной
ответственности. Однако такого разграничения нет ни в Указе, ни в
постановлениях Правительства РФ, регламентирующих статус контрольных органов
(например, в постановлениях Правительства от 6 апреля 2004 г. N 161
"Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и
природопользования" и от 8 апреля 2004 г. N 201 "Вопросы Федеральной
службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору").
На основе сказанного можно предложить следующую
классификацию федеральных служб:
- по принципу руководства и контроля за их деятельностью:
федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент
РФ; федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет
Правительство РФ; федеральные службы, находящиеся в ведении федерального
министерства;
- по функциональному назначению: федеральные службы,
осуществляющие специальные функции в сфере обороны и государственной
безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации,
борьбы с преступностью, общественной безопасности; федеральные службы,
осуществляющие контрольные функции, и федеральные службы, основной функцией
которых является надзор.
Необходимо отметить, что сама идея функционального
разграничения федеральных органов исполнительной власти и выделения среди них
органов, осуществляющих государственный контроль и надзор, не нова. Еще в
Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г.*(13) говорилось о необходимости
создания структуры органов исполнительной власти, состоящей из трех видов
федеральных органов исполнительной власти: министерств, федеральных служб
(управлений) и федеральных надзоров. При этом контрольные функции, включая
применение мер ответственности за нарушение установленных правил, должны были
быть возложены на федеральные надзоры, являющиеся самостоятельными органами
исполнительной власти. В настоящее время федеральные службы не являются
таковыми. Решением этой проблемы могло бы стать выведение федеральных служб
из-под сферы руководства федеральных министерств с возложением координирующей
функции на Правительство РФ. Частично такой подход уже реализован в Указе
Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных
органов исполнительной власти".
Анализ принятых в последнее время нормативных правовых актов
Президента и Правительства РФ позволяет сделать следующие выводы об
административно-правовом статусе федеральных служб, осуществляющих функции
контроля и надзора.
Прежде всего, этот вид федеральных органов исполнительной
власти действует в качестве отраслевого органа. Соответственно в утвержденных
Правительством документах, касающихся федеральных служб, обозначается сфера или
отрасль, в которой конкретная федеральная служба осуществляет функции по
контролю и надзору. Так, например, п. 1 постановления Правительства РФ от 8
апреля 2004 г. N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и
фитосанитарному надзору" устанавливает, что указанный орган осуществляет
свои функции в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, селекционных
достижений, за охраной, воспроизводством, использованием объектов животного
мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов.
Цель деятельности федеральных служб вытекает из целей,
определенных для вышестоящих органов исполнительной власти - Правительства РФ и
соответствующих федеральных министерств. Так, например, в соответствии с
постановлением Правительства от 6 апреля 2004 г. N 158 "Вопросы
Министерства образования и науки Российской Федерации" основной целью
деятельности Министерства является выработка государственной политики в сфере
образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности,
интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания,
социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников
образовательных учреждений. Цель деятельности Федеральной службы по надзору в
сфере образования и науки - реализация государственной политики в обозначенной
выше области посредством проведения контроля и надзора за исполнением
законодательства в области образования, науки, научно-технической деятельности,
молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров (см.
постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 159 "Вопросы
Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки").
Вместе с тем следует иметь в виду, что контрольные органы
обладают и иными специфическими целями, вытекающими из самой сущности
контрольной деятельности государства, поскольку государственный контроль
выполняет функции: обеспечения информацией о деятельности органов власти
юридических и физических лиц; корректировки; социальной превенции и
правоохраны. Таким образом, наряду с целью по реализации государственной
политики, необходимо выделять: обеспечение соответствия деятельности
подконтрольных (поднадзорных) органов, юридических лиц и граждан требованиям
нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, а также
обеспечение в установленном порядке федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц необходимой
информацией о предмете деятельности этих федеральных служб.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в редакции
Указа Президента от 20 мая 2004 г. N 649) определены основные функции
федеральных служб, осуществляющих функции по контролю и надзору, а именно:
осуществление контрольно-надзорных мероприятий за исполнением органами
государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными
лицами, физическими и юридическими лицами общеобязательных правил и требований,
установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими
документами; осуществление лицензирования отдельных видов деятельности и иной
разрешительной деятельности (аккредитация, сертификация и т.д.); осуществление
регистрации физических, юридических лиц и предпринимателей без образования
юридического лица, объектов недвижимости, отдельных видов сделок, общественных
организаций, ведомственных нормативных правовых актов и т.д.
В дальнейшем постановлениями Правительства,
регламентирующими вопросы деятельности различных федеральных служб и
утверждающими положения о них, указанные функции были конкретизированы. Однако
отметим, что в этих актах не проводится разграничение между функцией органа,
как основного направления его деятельности, и правами и обязанностями,
необходимыми органу исполнительной власти для выполнения этой деятельности.
Так, например, в соответствии с п. 1 постановления Правительства РФ от 7 апреля
2004 г. N 184 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере
транспорта" Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет
соответствующие функции в сфере воздушного, морского (включая обеспечение
безопасности мореплавания и порядка в морских рыбных портах), внутреннего
водного, железнодорожного, автомобильного и городского электрического (включая
метрополитен), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также функции
по техническому надзору за спортивными судами.
В п. 4 указанного постановления перечисляются основные
функции службы, некоторые из которых являются полномочиями, необходимыми для
исполнения основной функции рассматриваемой службы, - например, организация,
проведение и участие в установленном законодательством Российской Федерации
порядке в проведении расследований транспортных происшествий на
железнодорожном, авиационном, морском и речном транспорте, а также участие в
расследовании причин разрушений автомобильных дорог общего пользования и
дорожных сооружений на них; издание индивидуальных правовых актов на основании
и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых
актов Министерства транспорта и связи Российской Федерации.
Также, наряду с осуществлением контрольной (надзорной),
разрешительно-лицензионной и регистрационной деятельности, следовало бы
закрепить и иные функции федеральной службы. К их числу можно отнести участие в
разработке предложений, подготовке нормативных правовых актов и
нормативно-технических документов по предметам ведения соответствующих служб;
проведение учета и анализа нарушений правил, обязанностей или требований,
установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими
документами; организацию формирования и ведения федеральных информационных
ресурсов в соответствующей сфере деятельности посредством ведения реестров,
регистров, кадастров и т.д.*(14);
обеспечение взаимодействия с иными государственными органами и органами
местного самоуправления; аналитическое и информационное обеспечение вышестоящих
федеральных органов исполнительной власти; организацию научно-исследовательской
работы в пределах своей компетенции и подготовку кадров; участие в
осуществлении международных договоров (документов), вступивших в силу для
Российской Федерации. При этом следует учитывать, что федеральные службы,
руководство которыми осуществляет Правительство РФ, наряду с функциями по
контролю и надзору осуществляют функции по принятию нормативных правовых актов
(п. 8 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649).
Следует разграничить права и обязанности федеральных служб.
К числу основных прав указанных федеральных служб, требующих единообразной
регламентации, наряду с правом на проведение проверок, ревизий и иных
мероприятий, а также издания индивидуальных нормативных актов, можно отнести:
право на получение от объекта контроля (надзора) бухгалтерских, технических и
иных сведений, необходимых для реализации службами своих функций; право на
разработку и внесение на рассмотрение вышестоящих органов исполнительной власти
проектов нормативных правовых актов и нормативно-технических документов; право
применять меры административного принуждения в случае выявления в процессе
осуществления контроля и надзора соответствующих нарушений; право координации
деятельности соответствующих органов субъектов и органов местного
самоуправления.
Необходимо также указать, что федеральная служба, помимо
выполнения контрольно-надзорных мероприятий, обязана своевременно и качественно
исполнять относящиеся к ее компетенции предписания нормативных правовых актов и
основанные на них поручения вышестоящих федеральных органов исполнительной
власти; обеспечивать соблюдение предписаний нормативных правовых актов и
нормативно-технических документов объектами их контрольно-надзорной
деятельности; обеспечивать слаженную и эффективную работу подразделений
федеральной службы, ее территориальных органов, находящихся в сфере
деятельности федеральной службы организаций, учреждений, предприятий;
разрабатывать по поручению вышестоящих органов исполнительной власти или
совместно с ними проекты правовых нормативных актов и нормативно-технических
документов.
В настоящее время действующее российское законодательство не
разграничивает и не определяет обязанности федеральной службы, не устанавливает
меры и основания ее ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение
(речь идет в основном о политической ответственности), прежде всего, своих обязанностей.
Вместе с тем, институт ответственности органа государственной власти достаточно
развит в западных странах, где считается одним из институтов развитого
гражданского общества. Думается, что в положениях о федеральных службах и иных
нормативных правовых актах, устанавливающих административно-правовой статус
федеральных органов исполнительной власти, следует уделить внимание данной
проблеме.
Единообразной регламентации требуют процедуры осуществления
регистрационной и разрешительно-лицензионной деятельности, которые должны быть
прописаны в административных регламентах, представляющих собой нормативный
правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, то
есть обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения,
качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающих
эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом
государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства,
граждан и юридических лиц. Административный регламент должен исчерпывающим
образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их
стадий, указанием сроков исполнения, вариативности возможных решений, формы
результата, должностного положения исполнителя и т.д.) регулировать исполнение
соответствующих государственных функций. Модернизация исполнения
государственных функций предполагает также разработку электронных
административных регламентов. Данные регламенты должны утверждаться отдельным
нормативно-правовым актом либо входить составной частью в Положение о
федеральной службе.
Наиболее важным представляется решение вопросов построения
вертикали органов контроля, надзора и взаимодействия с иными органами
государственной власти, поскольку ни нормы Указа Президента РФ N 314, ни
принятые во исполнение его постановления Правительства РФ не регламентируют
указанные вопросы. Однако в положениях о федеральных службах возможно
зафиксировать, что федеральные службы в пределах своих полномочий
взаимодействуют с соответствующими органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации посредством:
- заключения соглашений о сотрудничестве;
- проведения совместных контрольных и надзорных мероприятий;
- передачи части полномочий при проведении государственного
контроля и надзора в соответствующей сфере (области) деятельности;
- обеспечения в пределах своей компетенции защиты интересов
субъектов Российской Федерации в вышестоящих органах государственной власти;
- координации их деятельности в соответствующей сфере
(области) деятельности;
- проведения совместных научно-исследовательских работ;
- оказания методической, консультативной и иной помощи в
организации и проведении контрольных и надзорных мероприятий.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои
полномочия непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы,
что вытекает из конституционного определения совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, закрепленного в ст. 72 Конституции Российской
Федерации. Статья 78 Конституции закрепила право федеральных органов создавать
территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Не является
исключением и федеральная служба. Так, например, в соответствии с п. 3
постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 156 (в редакции постановления
Правительства РФ от 27 мая 2004 г. N 252) "Вопросы Федеральной службы по
труду и занятости"*(15)
указанная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через
свои территориальные органы. Порядок создания территориальных органов
определяется соответствующим федеральным министерством или Правительством.
При этом в актах, определяющих административно-правовой
статус федеральных служб, не проводится разграничение полномочий между
территориальными органами федеральных служб и подведомственными им
государственными учреждениями. Хотя о решении данного вопроса прямо указывается
в постановлении Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 248 "О внесении
изменений в Положение о правительственной комиссии по проведению административной
реформы".
Данная проблема также была озвучена Президентом, отметившим,
что: "В стране сейчас свыше 35 тысяч федеральных государственных
учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они
нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по
проведению экспертиз, консультаций и так далее. В этом году правительство
должно изъять из компетенции государственных учреждений - не являющихся
органами управления - властные полномочия"*(16).
Решение видится в упразднении части государственных учреждений, возможно, за
исключением тех, которые созданы для реализации социальных гарантий служащих
федеральных органов исполнительной власти (ведомственные дошкольные учреждения,
детские лагеря, ведомственные поликлиники и т.д.). Такой подход уже реализуется
Правительством. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26
апреля 2004 г. N 223 "О реорганизации системы государственного надзора за
связью и информатизацией" были ликвидированы государственные учреждения -
управления государственного надзора за связью и информатизацией в субъектах
Российской Федерации и одновременно созданы территориальные органы Федеральной
службы по надзору в сфере связи, которым передано имущество ликвидируемых
государственных учреждений. Однако в постановлении не сказано о передаче
создаваемым территориальным органам полномочий этих учреждений, что, на наш
взгляд, должно быть отражено в нормативно-правовом акте подобного рода.
Рассматривая взаимоотношение федеральной службы и
подведомственных ей предприятий, следует решить вопрос о том, имеет ли право
федеральная служба создавать государственные учреждения, находящиеся в ее
ведении. Указ Президента РФ N 314 не закрепляет такое право за федеральными
службами. Более того, толкование п. 25 Указа дает основание предполагать, что
такое право у федеральных служб отсутствует. Об этом также свидетельствует и
то, что федеральные службы лишены права управления государственным имуществом.
Между тем Правительство занимает как бы двойственную позицию по этому вопросу:
в одних случаях упраздняет подведомственные государственные учреждения,
выполняющие властные функции, как, например, в вышеназванном постановлении от
26 апреля 2004 г. N 223, в других же, наоборот, переподчиняет их федеральным
службам (см., например, постановление Правительства РФ от 27 мая 2004 г. N 252
"О некоторых вопросах организации деятельности Федеральной службы по
надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по
труду и занятости и Федерального агентства по здравоохранению и социальному
развитию". Несомненно, данная коллизия должна быть разрешена.
В настоящее время Правительством РФ были утверждены
положения о некоторых федеральных службах, в том числе: Положение о федеральной
службе по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам,
утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 299;
Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное
постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278; Положение о
Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых
коммуникаций и охране культурного наследия, утвержденное постановлением
Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 301; Положение о Федеральной службе по
надзору в сфере образования и науки, утвержденное постановлением Правительства
Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 300.
В основном в этих документах учтено функциональное
разграничение федеральных органов исполнительной власти. Однако в них имеются и
очевидные недостатки:
- ни в одном из указанных положений не обозначены принципы и
цели деятельности федеральной службы;
- не проведено разграничение основных функций и полномочий,
состоящих из прав и обязанностей, а, кроме того, не разграничено понятие
контроля и надзора для федеральных служб, осуществляющих исключительно надзор
(например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба
по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и
охране культурного наследия). Не отражены в положениях и некоторые функции, а
также права и обязанности, возложенные на федеральные службы федеральными
законами, например, функция осуществления вступивших в силу международных
договоров (документов); право применять меры административного принуждения;
- из текстов положений неясно, какими правами и
обязанностями обладает федеральная служба для исполнения возложенных на нее
функций;
- в соответствии с принятыми положениями федеральные службы
осуществляют свои функции непосредственно либо через свои территориальные
органы во взаимодействии с другими органами государственной власти. Однако ни
одно положение не содержит ни специального раздела, ни специальных норм,
посвященных вопросам взаимодействия - определению порядка взаимодействия, его
формам. Вместе с тем, вопросы взаимодействия должны быть строго прописаны,
поскольку, как показывает практика, они являются наиболее спорными при
осуществлении органами власти управленческих функций. При этом следует
учитывать, что взаимодействие осуществляется с несколькими субъектами: с
федеральными органами государственной власти (в том числе органами судебной и
законодательной ветви власти), с органами субъектов РФ, органами местного
самоуправле
|
