Нормотворчество субъекта Российской Федерации

(на примере Новосибирской области)

· Нормотворчество субъекта Российской Федерации (на примере Новосибирской области) (А.П. Сычев, "Журнал российского права", N 1, январь 2001 г.)

Нормотворчество области - это не только важнейшая форма реализации ее полномочий, но и один из признаков государственно-правовой природы субъекта Российской Федерации. Объем и пределы нормотворчества в субъекте Федерации зависят от разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, что определено ч.3 ст.5, ст.71, 72, 73, 76 Конституции России, соответствующим федеральным законом. Собственное правовое регулирование субъекта Федерации, то есть осуществляемое вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, составляет ядро правового статуса субъекта Федерации. Возможности нормотворчества у субъекта широкие - как в пределах собственного правового регулирования, так и в сфере совместного ведения. В частности, по десяти отраслям законодательства - административному, административно-процессуальному, трудовому, семейному, жилищному и др. Но реализовывались эти возможности не просто, особенно в начальный период.

Теперь ситуация во многом изменилась к лучшему. Уже можно говорить, что имеется достаточно источников правового регулирования нормотворческого процесса в субъекте - как федеральных, так и самого субъекта, накоплен немалый опыт этой сложной и важной работы.

Как известно, федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч.2 ст.4, ст.5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Федеральные законы, принимаемые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, ограничивают рамки законодательства субъектов по соответствующим вопросам. И федеральные, и федеральные конституционные законы, естественно, являются наиболее часто используемым источником и ориентиром нормотворчества субъекта Федерации.

В качестве самостоятельных источников регулирования нормотворчества в субъекте Федерации могут выступать постановления Правительства Российской Федерации, федеративный договор, иные внутригосударственные договоры.

Нельзя не отметить, что особое место в системе правового регулирования нормотворческого процесса занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Особенно заметно это было на первом этапе становления нормотворчества субъектов, когда еще не были приняты многие федеральные законы, прежде всего регламентирующие порядок деятельности по предметам совместного ведения. Тогда еще не было нормативно урегулировано, вправе ли субъект принять свой закон по вопросу совместного с Федерацией ведения до принятия соответствующего федерального закона. Ответ на этот чрезвычайно важный вопрос, положительный для субъектов Федерации, был дан постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года, касавшимся конституционности ряда положений Устава Читинской области*(1).

Позднее правомерность "упреждающего" законотворчества субъекта Федерации по предметам совместного ведения была подтверждена Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(2).

Практика показала, что нормотворческий процесс в субъекте Федерации достаточно сложен, требует системных, последовательных действий, привлечения широкого круга специалистов, использования опыта нормотворчества как федерального, так и других субъектов. В первые годы особенно остро ощущались бессистемность областного, да и федерального законодательства, низкий уровень юридической проработки законопроектов субъектами права. И надо было учиться оперативно преодолевать эти недостатки. Требовалось научиться прогнозировать - определять основные направления нормотворческого процесса и возможные последствия его развития, а также планировать работу на более или менее длительный период - полугодие, год, при этом увязывая разработку и принятие нормативных актов с проблемами экономического и социального развития субъекта, запросами жителей области. На первом этапе основными организаторами разработки и разработчиками законопроектов были депутаты областного законодательного органа, опирающиеся на ученых и специалистов.

В последующем большую часть этой работы стала осуществлять администрация области. Если за 1994 г. силами представительного органа области было подготовлено 60 процентов законопроектов, а администрацией - 40 процентов, то в 1997 г. эти показатели составили соответственно 30 и 70 процентов. С удовлетворением можно отметить, что у Новосибирской области для проведения данной работы имеются значительные возможности: высокая концентрация ученых и научных работников сибирских отделений трех академий наук России, научно-исследовательских и высших учебных заведений, специалистов промышленности, транспорта, строительства, аграрного комплекса и других отраслей хозяйства. Выявлению и учету коллективного мнения способствуют депутатские слушания, "круглые столы", научные экспертизы, средства массовой информации.

Заметный вклад в становление и развитие нормотворческого процесса в субъекте Федерации внесли Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, региональные институты законодательства в Воронеже, Иркутске, Санкт-Петербурге. Они оказывали квалифицированную помощь законодателям субъектов Федерации, разрабатывая для них рекомендации, давая оценки, предлагая модельные проекты нормативных актов, проводя научный анализ принятых ими законов.

Положительную роль играют парламентские слушания, зональные семинары по проблемам федерализма, проводимые Советом Федерации и Государственной Думой, обмен правовыми актами, разработанными в субъектах Федерации.

Все названные факторы, влияющие на нормотворческий процесс в субъекте Федерации, наиболее ярко проявились при работе над Уставом Новосибирской области. Устав в области принят в апреле 1996 года - несколько позже, чем в ряде других субъектов (Иркутской, Новгородской, Оренбургской, Пермской областях). Учет их опыта позволил новосибирским законодателям добиться, чтобы содержание Устава области достаточно полно отвечало требованиям времени, и за прошедший период оно не претерпело сколько-нибудь заметных изменений. Благодаря этому и широкому привлечению специалистов к работе над Уставом он на деле стал документом, обладающим высшей юридической силой среди иных правовых актов области, ориентиром для установления основ нормотворчества и системы правовых актов, иерархического соотношения между ними, принципов соотносимости областных актов с федеральными правовыми источниками.

Согласен с рядом авторов, в частности с А. И. Абрамовой из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, в том, что на развитие и совершенствование нормотворчества субъекта Федерации положительно влияет участие его законодательного органа как субъекта права законодательной инициативы в федеральном законотворческом процессе. К примеру, разработки Новосибирского областного Совета депутатов по законопроекту о мировых судьях учтены Государственной Думой и вошли в соответствующий федеральный закон.

Своеобразной школой для законодательного органа субъекта Федерации является его участие в работе над проектами федеральных законов, принятых Государственной Думой в первом чтении. При этом он оказывает определенное влияние на федеральный нормотворческий процесс, тем более что количество законопроектов, направленных Государственной Думой субъектам Федерации, достаточно велико. К примеру, в Новосибирский областной Совет депутатов было направлено 553 законопроекта в 1998 г. и 767 в 1999 г. Каждый из них был рассмотрен и по каждому направлен ответ в Государственную Думу. И эффективность подобной деятельности могла бы быть выше, если бы федеральный законодатель находил возможность ответить внесшему предложения субъекту, что из предложенного принято и учтено, в каком виде вошло в тот или иной федеральный нормативный документ.

По мере накопления опыта нормотворческой работы в области росло и число принимаемых законодательным органом нормативных документов. Так, за 1996 г. - третий по счету "нормотворческий" год - в области принято столько же законов, сколько за два предыдущих года. А за 1998-1999 гг. - столько же, сколько за четыре предшествующих (1994-1997 гг.), то есть с начала законотворческой деятельности. Анализ работы, проделанной в этом направлении в Новосибирской области за 1994-1999 гг., показывает, что органы власти субъекта Федерации направляют основные усилия на правовое обеспечение своей деятельности, а также деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, на нормативно-правовую поддержку процесса развития экономики и отдельных ее отраслей, стимулирование инвестиционного процесса, решение задач жизнеобеспечения населения. Этот вывод подтверждается содержанием принятых областным законодательным органом нормативно-правовых актов.

В числе первых были приняты законы, регламентирующие деятельность самого представительного (законодательного) органа, законотворческий процесс, формирование и деятельность органов местного самоуправления, бюджетное устройство и бюджетный процесс, использование собственности и функционирование налоговой системы, - "Об обеспечении деятельности депутатов Новосибирского областного Совета депутатов" (6 июля 1994 года), "О законодательной деятельности в Новосибирской области" (6 июля 1994 года), "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области" (16 февраля 1995 года), "О собственности в Новосибирской области" (5 мая 1995 года). Но больше всего было принято законов, регламентирующих деятельность в экономической и социальной сферах. Так, доля принятых за шесть лет областных нормативно-правовых актов, регулирующих финансово-хозяйственную деятельность, составила 41 процент от общего их числа, удельный вес принятых законодательным органом законов и других правовых актов, регулирующих вопросы социального блока, - 19 процентов, правовое обеспечение деятельности органов власти и управления, - 11 процентов, законодательство по вопросам экологии, - 9 процентов.

Из 162 принятых за указанное время законов области 78 касались вопросов исключительного ведения области, 94 - вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации. Причем большая часть из 94 законов областью принята до принятия соответствующих федеральных законов. Вот почему важно было доказать право субъекта на "упреждающее" нормотворчество, о чем уже говорилось выше.

Разумеется, содержание законов определялось и особенностями области. В частности, ввиду значительной концентрации в области учреждений науки одним из первых был принят закон "О научной деятельности и региональной научно-технической политике Новосибирской области" (20 апреля 1995 года).

Для координации нормотворческой деятельности, организации эффективного взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти создано постоянно действующее совещание полномочных должностных лиц областного Совета депутатов (председатель, заместители председателя, председатели постоянных комитетов) и администрации области (глава администрации, его заместители, руководители юридической и некоторых других служб администрации). При комитетах областного Совета депутатов решением Совета созданы постоянные экспертно-консультативные группы из юристов, ученых, специалистов разных отраслей экономики. Это позволяет концентрировать усилия заинтересованных сторон на всех стадиях нормотворческого процесса.

Постоянные комитеты и комиссии Совета несут основную нагрузку. За 1998-1999 гг. ими проведено около 450 заседаний, рассмотрено более 2500 вопросов, организовано 16 депутатских слушаний, 5 "круглых столов" по важнейшим вопросам жизни области.

Нормотворчество в субъекте Федерации - это многогранная деятельность органов государственной власти по реализации собственных полномочий. Процесс непростой, требующий системности, последовательности действий, привлечения широкого круга специалистов, использования опыта нормотворчества на уровне Федерации и ее субъектов, научно-методического подкрепления соответствующих научных учреждений.

Естественно, важным показателем эффективности нормотворческой работы субъекта Федерации является качество областных законов и других нормативных актов, однако объективный критерий качества установить не просто. Чаще всего используется показатель соответствия нормативных актов субъекта Конституции РФ и федеральным законам. Если рассматривать вопрос с этой точки зрения и учитывать незначительное количество замечаний со стороны Министерства юстиции Российской Федерации, прокуратуры области, других наделенных соответствующими полномочиями органов, то можно считать, что с качеством нормативных актов в Новосибирской области дела в основном обстоят благополучно.

Обобщая некоторые итоги нормотворческого процесса в области, можно выделить три существенных момента.

Во-первых, создано принципиально новое законодательство - законодательство области как субъекта Федерации, которое стало составной частью единой двухуровневой законодательной системы России. Законодательство области - это неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации. Региональное и федеральное законодательство в известной степени равноправны. Каждый уровень законодательства формируется относительно самостоятельными органами власти в определенных сферах общественной жизни в пределах компетенции этих органов. Вместе с тем связь указанных уровней законодательства между собой достаточно сильна, поэтому нельзя говорить об их параллельном и абсолютно независимом существовании. Часть федеральных законов содержит отсылки на нормативные правовые акты субъектов Федерации, что фактически делает невозможным их полное непосредственное применение. В то же время акты регионального законодательства часто опираются на федеральные законы и принимаются в их развитие.

Во-вторых, в законодательстве области сложились признаки системности. Хотя по этому поводу применительно к субъектам Федерации однозначного мнения нет, готов поддержать мнение тех авторов, в частности М. С. Студеникиной, которые считают, что региональное законодательство следует рассматривать в качестве системы. По состоянию на 1 января 2000 года приняты и действуют Устав области, 162 закона области, свыше 240 других нормативных актов. Регламентированы: порядок формирования и действия органов власти и местного самоуправления; порядок бюджетного устройства и бюджетного процесса; порядок владения, управления и использования государственной и муниципальной собственности, решения многих социальных проблем. В законодательстве области учтены ее особенности.

Признание системности законодательства области имеет важное значение с точки зрения выработки концепции его развития, верного соотношения с федеральным законодательством, правильного правоприменения нормативных правовых актов.

В-третьих, система законодательства области имеет относительную самостоятельность. С одной стороны, она - единое целое, имеющее в своем составе различные компоненты, и в этом заключается ее самостоятельность. С другой стороны, она входит в систему законодательства России, тесно связана с федеральным законодательством и нормативными актами органов местного самоуправления, которые также влияют на содержание законодательства субъекта Федерации. И это обусловливает ее относительную самостоятельность.

Как и всякий развивающийся процесс, нормотворчество субъекта Федерации должно совершенствоваться, развиваться, опираясь на достигнутое. Необходимая для этого база создана, теперь требуется совершенствовать уже сложившуюся систему. Продолжается поиск наиболее рационального решения этой задачи. Начинается разработка концепции модели правового развития области на 2000-2005 гг. Эта концепция прежде всего направлена на создание надлежащей правовой базы для реализации основ конституционного строя, перехода области к устойчивому экономическому и социальному развитию, обеспечению на деле провозглашаемых прав и свобод человека и гражданина.

А.П. Сычев,

депутат Новосибирского областного

Совета депутатов, аспирант ИЗиСП

"Журнал российского права", N 1, январь 2001 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 1.

*(2) Российская газета. 1999. 30 июня.