О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов /
Сыродоев, Н. А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов /Н. А. Сыродоев. //Правоведение. -1995. - № 3. - С. 38 - 47
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО - КОМПЕТЕНЦИЯ - КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО - ПОЛНОМОЧИЯ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ - РФ [ С 1991] - СУБЪЕКТЫ РФ Материал(ы): О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов [Журнал "Правоведение"/1995/№ 3] Сыродоев Н.А.
В любом федеративном государстве, особенно при его создании и реформировании, неизбежно возникает одна из ключевых проблем — разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами. Важность ее определяется тем, что речь идет о «дележе власти», праве распоряжаться государственными материальными и финансовыми ресурсами, принимать законы и другие важные решения, влияющие на жизнь общества и функционирование государства.
Федерация, как самостоятельное государство, не может не обладать определенной степенью унитаризма, поскольку в ней всегда имеются сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции федерации. Это выражается в юридической науке термином «исключительная компетенция федерации». Имеются также сферы жизни общества и государственной деятельности, которые целиком относятся к компетенции субъектов федерации, что обозначается в юридической науке термином «исключительная компетенция субъектов федерации». Наряду с этим существуют сферы жизни общества и области государственной деятельности, которые находятся в ведении одновременно и федерации, и ее субъектов. Это породило в юридической науке термин «совместная компетенция», хотя он явно неудачен.
Совместными являются в данном случае только предметы ведения, да и то при самой обобщенной их характеристике. Далее неизбежно возникает проблема более детального определения составных частей многих из этих предметов ведения, которые относятся непосредственно к федерации или к ее субъектам, а вслед за этим конкретизации полномочий, соответственно, федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения. Вот почему следует говорить лишь о предметах совместного ведения и нельзя - о совместной компетенции. Последней просто не существует.
Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами производится, как показывает мировая практика, различными технико-юридическими способами.
1) Детально определяется компетенция федерации и одновременно устанавливается правило: «Все остальное относится к компетенции субъектов федерации» (такой подход имеет место в Австрии). Этот способ можно условно назвать презумпцией компетенции субъектов федерации. Он позволяет им решать любые, возникающие в жизни новые вопросы, если, конечно, они не отнесены к компетенции федерации. '
2) Подробно очерчивается компетенция субъектов федерации, а все остальное считается относящимся к компетенции федерации. Такой способ ведет к тому, что всякий новый вопрос автоматически возносится на федеральный уровень.
3) Развернутым образом излагается компетенция и федерации, и ее субъектов. Элементы такого способа имеются в Конституции США. причем компетенция федерации определяется косвенным путем - через предметы ведения и полномочия Конгресса и Президента США. Применение этого способа ведет к тому, что при появлении новых проблем, не попавших в перечень, создается неясность относительно того, кто вправе их решать. Но такой способ обладает все же большей степенью определенности. При подготовке в недавнем прошлом как нового Союзного договора, так и российского федеративного договора неоднократно вносились предложения разграничить компетенцию между Федерацией и ее субъектами путем установления двух перечней: предметов ведения и полномочий. 4) В некоторых федерациях (в ФРГ, например) законодательное регулирование общественных отношений относится в основном к компетенции федерации, а государственное управление в тех же сферах — к компетенции ее субъектов. Здесь, как мы видим, разграничение компетенции производится прежде всего по видам государственной деятельности, которые производны от принципа разделения властей, в частности, на законодательную и исполнительную.
Упомянутые способы иногда дополняются установлением «конкурирующей компетенции»: определяется круг общественных отношений, регулировать которые вправе и федерация и ее субъекты, причем последние не должны ждать, чтобы первой сказала свое слово федерация, но если она издает потом закон, то субъекты федерации обязаны привести свои «опережавшие» законы в соответствие с федеральным (ФРГ, Индия).
Первая Российская Конституция, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., введя термин «предмет ведения», не предусматривала предметов совместного ведения. Перечислив в ст.49 предметы ведения высших органов государственной власти Российской Федерации, Конституция одновременно в ст.50 установила, что сверх перечисленных вопросов к ведению высших органов государственной власти подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению. Что касается предметов ведения областных, губернских и других Советов депутатов, то ст.61 Конституции Российской Федерации к ним относила буквально следующее: проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти: принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение: объединение всей Советской деятельности в пределах данной территории. По существу, здесь вообще федеральные начала практически не присутствуют, ибо федеральные власти могут решать любые вопросы, а субъекты федерации лишь отдельные, к тому же малозначительные.
Первая союзная Конституция, принятая в 1924 г., в отличие от Конституции РСФСР 1918 г., дала исчерпывающий перечень предметов ведения (хотя в ряде случаев в ней речь шла и о конкретных полномочиях) высших органов власти Союза ССР (ст. 1) и определила, что суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно (ст.3). В Конституции СССР 1924 г. отсутствовал термин «совместное ведение», но исходя из содержания ст. 1 такие вопросы в ней содержались. Например, к ведению Союза ССР относилось установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории Союза ССР. Это означало, что детальное регулирование соответствующих вопросов относилось к компетенции союзных республик.
В соответствии с указанной формулой Конституции СССР, 15 декабря 1928 г. ЦИК СССР утвердил Общие начала землепользования и землеустройства Союза ССР, но вместе с тем одновременно действовал Земельный кодекс РСФСР.
Конституция СССР, принятая 5 декабря 1936 г., в эти проблемы не внесла принципиальных изменений. Она применила ту же схему, хотя в ней объем компетенции Союза был расширен. При этом надо учитывать, что компетенция республик (через компетенцию их правительств) определялась тогда большим числом союзных правительственных постановлений: о порядке народнохозяйственного планирования, о материально-техническом снабжении, о капитальном строительстве, о порядке отвода земель, о ценообразовании и т.д. Реальная компетенция союзных республик была тогда весьма узка.
Последняя союзная Конституция (принятая 7 октября 1977 г.) содержала определенные новеллы. Так ст.73 Конституции, перечислявшая предметы ведения Союза ССР, отказалась от закрытого их перечня и заканчивалась указанием, что ведению СССР подлежит «решение других вопросов общесоюзного значения». При такой формулировке практически любую проблему можно было отнести к вопросам общесоюзного значения, что усиливало централизацию и сделало компетенцию республик шаткой. Содержащиеся в этой статье формулировки типа «установление Основ законодательства Союза ССР и союзных республик» свидетельствовали о наличии предметов совместного ведения, хотя прямо о предметах совместного ведения в ней не говорилось.
Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., содержит ряд статей, относящихся к разграничению компетенции Российской Федерации и ее субъектов.
Конституция Российской Федерации 1993 г. взяла за основу следующие способы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Во-первых, в ст.71 закреплено, что именно находится «в ведении» Российской Федерации. При этом молчаливо предполагается, что и все полномочия по указанным предметам ведения входят в компетенцию федерации. Во-вторых, Конституция РФ в ст.72 определяет, что именно находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а далее ст.73 формулирует общий принцип: вне пределов предметов ведения федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты федерации «обладают всей полнотой государственной власти». Следовательно, в данной сфере действует презумпция компетенции субъектов федерации.
Правда, термин «предметы ведения», применяемый в Конституции РФ, очень многозначен. В одних случаях им охватываются отрасли и подотрасли хозяйственной и социально-культурной деятельности (пути сообщения, образование, здравоохранение, ядерная энергетика и т.д.), которые являются объектами государственного воздействия (регулирования, контроля и т.д.). В других случаях — это отдельные виды производств или специфические виды деятельности (расщепляющиеся материалы, деятельность в космосе). В-третьих, — крупные социально-экономические и политические проблемы (защита прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности). В-четвертых, — это меры, которые должны предприниматься государством в определенных ситуациях (осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и эпидемиями, ликвидация их последствий). В-пятых. — это «технологические» функции государственного воздействия (федерации или ее субъектов) на подведомственную сферу общественных отношений (установление общих принципов, координация и т.д.). В-шестых, — это определенный комплекс вопросов (пример тому — вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами).
Что следует понимать под термином «полномочия» вообще, в том числе по предметам совместного ведения. Конституция Российской Федерации не определяет. Однако следует учесть, что в некоторых ее статьях применен близкий к упомянутому термин «властные полномочия» (ст.3). Это позволяет предположить, что под термином «полномочия» имеется в виду не только право издавать акты прямого властвования, устанавливать и применять принуждение, но и совершать любые другие официальные государственные действия. При этом главное значение имеет, конечно, принятие юридически обязательных решений (нормативных и ненормативных). К тому же при конкретизации положений ст.72 Конституции РФ не только приходится делить полномочия, но и во многих случаях сначала более детально распределять и «предметы ведения».
Очень часто то. что Конституция Российской Федерации считает «предметами ведения», как бы незаметно (в результате конкретизации правовых норм о разграничении компетенции) перерастает в «полномочия».
Кроме того, в Конституции РФ имеются статьи о том, что некоторые вопросы решаются «по взаимному согласию» или «по соглашению» РФ и субъектов федерации. Эти вопросы тем самым тоже отнесены к сфере совместного ведения и образуют, по нашему мнению, внутри нее особую группу (их ни одна из сторон не может решать в одностороннем порядке). К таким вопросам относится, например, изменение статуса субъекта федерации (п.5 ст.66).
По предметам совместного ведения федерации и ее субъектов принимаются как федеральные законы и другие федеральные нормативные правовые акты, так и законы и другие нормативные правовые акты субъектов федерации. И это естественно. Ведь речь идет о предметах совместного ведения. По раздельным предметам ведения федерации и ее субъектов акты должны издаваться только, соответственно, на федеральном уровне, или только на уровне субъектов федерации (второе явление получило официальное наименование «собственное правовое регулирование» — п.4 ст.76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской федерации, изданным в соответствии с п.4 указанной статьи, действует нормативный правовой акт субъекта федерации (п.6 ст.76 Конституции РФ). На практике возникает проблема: может ли субъект Российской Федерации опередить федерацию в регулировании общественных отношений в сфере совместного ведения или во всех случаях должен ждать, пока сначала федерация примет свой закон или иной нормативный правовой акт для регулирования этих отношений. В Конституции РФ имеется указание на то, что по предметам совместного ведения субъекты федерации издают свои законы и другие нормативные правовые акты «в соответствии» с федеральными законами (п.2 ст.76). Эта формула часто толкуется как «запрет на опережение».
Между тем такое «опережение» рационально тем, что позволяет оперативнее обновлять законодательство, причем с учетом региональных особенностей. Анализ этих актов и практики их применения может облегчить выработку оптимальных федеральных законов. Главное - привести «опережающие» нормативные акты субъектов федерации в соответствие с последующими федеральными, не допуская противоречий между ними. В этой связи целесообразно напомнить, что в Протоколе ко второй части Федеративного договора (1992 г.) — «Договор с краями, областями, гг.Москва и Санкт-Петербург» есть интересная статья: «Статья 5. До принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Федеративным договором к совместному ведению согласно его статье 11 органы государственной власти краев, областей вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем федеральными органами государственной власти Российской Федерации актов по таким вопросам акты краев, областей приводятся в соответствие с федеральными актами». В этом аспекте и нужно, по нашему мнению, толковать конституционную формулу «в соответствии с ними», т.е. как недопущение противоречия законов и других нормативных правовых актов субъектов федерации федеральным актам, а не как запрет на «опережение». Конечно, лучше было бы этот принцип закрепить прямо в Конституции РФ (по примеру схемы «конкурирующей компетенции», закрепленной Основным законом ФРГ и Конституцией Индии).
Принципиально важным является включение в Конституцию нормы о том. что положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа (п.2 ст.72). Тем самым в этой статье развивается положение ст.5 Конституции РФ о равноправии субъектов Российской Федерации. Цель такого выравнивания состояла, видимо, в том, чтобы снизить накал страстей в борьбе за права и привилегии и направить энергию органов субъектов Российской Федерации на развитие экономики, решение насущных социальных проблем.
Статья 72 Конституции Российской Федерации содержит обширный перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом пределы того, что конкретно причитается по данным вопросам именно Российской Федерации, а что - ее субъектам, данная статья не определяет. Для разграничения же компетенции нужно указать, и это вытекает из ст.73 Конституции, на полномочия федерации, с одной стороны, и полномочия ее субъектов — с другой, в каждой сфере совместного ведения. Правда, в ряде случаев другие статьи Конституции РФ позволяют уточнить пределы компетенции Российской Федерации и ее субъектов по тем или иным вопросам, отнесенным к совместному ведению. Так. в ст.72 говорится, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся «общие вопросы... образования» (п.«е»), а в ст.43 Конституции определены принципы образования и предусмотрено право Российской Федерации устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты.
Согласно ст.72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся «кадры судебных органов» (п.«л»), а ст. 128 Конституции Российской Федерации предусматривает, кого из них назначает федерация в лице соответствующих своих органов.
На первое место в ст.72 Конституции РФ поставлен вопрос об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п.«а» ст.72).
Внешне эта формулировка напоминает норму ст.73 Конституции СССР об обеспечении единства законодательного регулирования на территории СССР. Однако ее следует рассматривать с несколько иных позиций. В союзной Конституции был сделан акцент на определяющую роль федеральных властей в обеспечении единства законодательного регулирования.
Из указанной нормы ст.72 Конституции РФ следует, что о соответствии конституций, уставов и законов субъектов федерации положениям федеральной Конституции и федеральных законов должны заботиться как федерация, так и ее субъекты. Но в то же время необходимо иметь в виду, что Президент Российской Федерации «является гарантом Конституции Российской Федерации» (ст.80) и использует в связи с этим согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их федеральным Конституции и законам (ст.85). Конституционный Суд Российской Федерации решает, в частности, дела о соответствии положениям Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов федерации. Если эти акты будут признаны неконституционными, они утрачивают силу.
Тем самым и Президент, и Конституционный Суд (ст. 125) обладают властными полномочиями для обеспечения предусмотренного Конституцией Российской Федерации верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.
Примерно с таких же позиций следует подходить к анализу п.«б» ст.72 Конституции, который указывает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности: режим пограничных зон.
Защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность как федерации, так и ее субъектов, но в первую очередь — федерации. Последняя выполняет эту роль путем осуществления правотворческой деятельности, исполнения конституционных обязанностей Президентом Российской Федерации (ст.80 Конституции РФ) и федеральным Правительством (согласно ст. 114, оно «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан»). Кроме того, защита прав и свобод возложена на федеральные суды и централизованную в масштабах федерации прокуратуру.
Особое место в области защиты прав и свобод человека и гражданина занимает защита прав национальных меньшинств, которая включает защиту этих прав и от возможных нарушений их органами субъектов федерации. Наряду с основными правами национальные меньшинства и этнические общности имеют специфические права, отражающие особенности их жизни, обусловленные географическими, культурными, религиозными и иными факторами. Поэтому в пункте «м» ст.72 Конституции РФ говорится о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни указанных общностей.
В земельном законодательстве, в том числе в Земельном кодексе, имеется ряд положений, определяющих особый статус соответствующих территорий. В свою очередь субъекты федерации принимают свои нормативные правовые акты, устанавливающие, например, статус родовых угодий, расположенных в пределах таких территорий.
Несколько необычным является то, что в ст.72 Конституции РФ имеется ряд пунктов, которые затрагивают с разных сторон по существу одну и ту же проблему. Речь идет, в частности, о правовом режиме земель и других природных ресурсов, охране окружающей среды. Указанная статья относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п.«в»); разграничение государственной собственности (следовательно и земельной) (п. «г»); природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории (п.«д). Кроме того, п. «к» ст.72 относит к предметам совместного ведения земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
В Российской Федерации действуют в этой области несколько федеральных законов: Земельный и Водный кодексы. Основы лесного законодательства Российской Федерации, Закон Российской Федерации в редакции от 8 февраля 1995 г. «О недрах». В них содержатся правовые нормы о пользовании соответствующими природными ресурсами и об охране окружающей среды в процессе природопользования. Наряду с этим действуют специальные природоохранительные законы — о животном мире, принятый в 1995 г., и об охране атмосферного воздуха, принятый в 1982 г. 19 декабря 1991 г. принят комплексный Закон «Об охране окружающей природной среды». Законом определены экономические и административные методы ее охраны, экологическая подготовка кадров, юридическая ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды. Вместе с тем перечисленные законы далеко не обеспечивают конкретное разграничение полномочий в области использования и охраны природных ресурсов между федерацией и ее субъектами. Поэтому некоторые субъекты федерации начали принимать свои законы и другие нормативные правовые акты в области регулирования соответствующих отношений, не очень заботясь о соответствии их федеральным законам. Например, республика Саха (Якутия) все вопросы, связанные с использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды на своей территории, решила урегулировать самостоятельно.
Наличие в ст.72 Конституции РФ нескольких пунктов по упомянутым проблемам не облегчает задачу разграничения полномочий федерации и ее субъектов по указанным предметам совместного ведения. Более того, если сопоставить пункты «в», «г» и «д» с пунктом «к», то вроде бы можно прийти к выводу, что вопросы, содержащиеся в пунктах «в», «г», «д», решаются вне рамок правового регулирования, обозначенных в пункте «к».
Хотя п.«в» ст.72 Конституции называет в числе предметов совместного ведения вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а п.«д» добавляет сюда еще и природопользование, ст.36 Конституции РФ относит только к предмету федерального закона определение условий и порядка пользования землей. При этом термин «пользование» Конституция (как, впрочем, и законодательство в целом) использует для обозначения различных понятий. В п. «в» ст.72 Конституции термин «пользование» скорее всего употреблен как одно из правомочий собственника (наряду с владением и распоряжением). Как известно, в земельном законодательстве бессрочное (постоянное) пользование — это наиболее распространенный самостоятельный титул владения и хозяйственной эксплуатации земли. По смыслу ст.36 Конституции РФ «пользование» — это осуществление правомерной хозяйственной деятельности, эксплуатация земли как природного ресурса, извлечение из земли ее полезных естественных свойств. При этом подразумевается, что земля за соответствующим субъектом закреплена надлежащим законным образом.
Именно в указанном значении к термину «пользование» могут, как нам представляется, применяться такие понятия, как «условия» и «порядок» (имеются в виду правовые условия и порядок). В таком случае под условиями логично понимать вещные права на землю, правовые титулы, основания, на которых осуществляется использование земли — собственность, пользование, владение, а также способы получения земельных участков на соответствующих основаниях (титулах). При этом Конституция РФ (ст.9, 36) напрямую решает вопрос о формах собственности на землю (частная, государственная, муниципальная). Под «порядком» пользования, видимо, следует понимать совокупность прав и обязанностей по эксплуатации земли как объекта хозяйствования и природного ресурса всеми субъектами, использующими земельные участки.
Право пользования, рассматриваемое как одно из правомочий собственника, следует толковать, как его право осуществлять хозяйственную эксплуатацию земли, которое в действующем земельном законодательстве охватывает совокупность определенных действий по отношению к земельному участку. В таком понимании функции по использованию земельного участка также подпадают под понятие «порядок» пользования. Если исходить из этих позиций, то можно прийти к выводу, что в полномочия федерации по регулированию условий и порядка пользования землей входит установление вещных прав на землю, правовых титулов - права собственности, права пожизненного наследуемого владения, права бессрочного пользования, а также аренды.
Что касается права пожизненного наследуемого владения, то Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» этот титул из Земельного кодекса исключен. Правда, он остался в действующем Законе РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства», а также в новом Гражданском кодексе РФ (часть первая).
В широком смысле к числу условий пользования можно отнести даже приватизацию земли, т.е. передачу из государственных и муниципальных земель земельных участков в собственность граждан и юридических лиц (за плату или бесплатно).
Рассматривая полномочия федерации в области регулирования отношений по распоряжению землей, следует иметь в виду, что оно связано с вовлечением земли в гражданский оборот, т.е. в земельный рынок. Пунктом «ж» ст.71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка отнесено к ведению федерации. Если иметь в виду, что земельный рынок есть часть единого рынка, то регулирование отношений по распоряжению землей, т.е. регулирование земельного рынка, — это также исключительная компетенция федерации. И, видимо, это правильно, ибо только при централизованном подходе появляется гарантия, что в процессе гражданского оборота земельных участков условия и порядок пользования, установленные на федеральном уровне, не будут изменены на уровне субъектов федерации.
Что касается владения земельными участками, то ни Конституция, -ни другие законы не разграничивают полномочия федерации и ее субъектов в этом вопросе. Установление предельных размеров земельных участков, находящихся во владении (собственности), Земельный кодекс относит к компетенции субъектов федерации. Представляется, что это соответствует ст.73 Конституции РФ.
Анализ положений Конституции РФ позволяет сделать вывод, что такие важные вопросы, как условия и порядок пользования землей, распоряжение землей, функционирование земельного рынка, государственное управление земельными ресурсами и некоторые другие, должны решаться на федеральном уровне, т.е. в федеральном земельном законодательстве. При этом совершенно очевидно, что федеральное земельное законодательство не может ограничиться только Земельным кодексом. В нем неизбежны отсылки к другим федеральным законам. Например, в Земельном кодексе вряд ли возможно и целесообразно урегулировать все вопросы, связанные с ведением земельного кадастра. Но с другой стороны, нет оснований полагать, что федеральный закон о земельном кадастре непременно отнесет какие-то вопросы к ведению субъектов федерации, хотя в принципе такой подход не исключается.
Таким образом, предметы совместного ведения, перечисленные в ст.72 Конституции РФ, конкретизируются в других статьях Конституции и в федеральных законах. Некоторые депутаты Государственной Думы и научные работники-юристы предлагали принять в развитие ст.72 и 73 Конституции РФ Федеральный Закон о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения. В настоящее время разработаны два конкурирующих проекта Федерального чакона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, в которых предпринята попытка решить в определенной мере и указанный вопрос. Анализ законопроектов приводит к однозначному выводу, что эта попытка оказалась неудачной. Такой путь решения данной проблемы в принципе представляется неоптимальным. Ее целесообразнее решать не в каком-то одном обобщающем Законе, а в каждом федеральном законе, относящемся к предметам совместного ведения, детально очерчивать полномочия федерации, предполагая, что все остальные полномочия в данной отрасли или сфере будут входить в силу ст.73 Конституции РФ в компетенцию субъектов федерации.
Наряду с основным, т.е. конституционно-законодательным способом разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами, в том числе по предметам совместного ведения. Конституцией РФ допускается договорный метод. Согласно Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов «осуществляется настоящей Конституцией. Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий» (п.«3» ст. 11). На практике стали заключаться договоры прежде всего между Россией и ее субъектами, а не между их органами. Вместе с тем Конституция РФ (ст.78) разрешает федеральным органам исполнительной власти передавать «вниз», а органам исполнительной власти субъектов федерации — передавать «вверх» осуществление части своих полномочий (здесь имеет место не передача самих полномочий, предоставление права осуществлять чужие полномочия). Все это позволяет обеспечивать необходимую ясность в разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами с учетом их возможностей. Хотя в приведенных выше случаях речь идет о компетенции соответственно органов власти федерации и ее субъектов, но через компетенцию органов просматривается разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, так как последняя реализуется преимущественно их органами.
* Доктор юридических наук, профессор Исследовательского центра частного права при Президенте Российской Федерации.
|
