Законодательство об уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации :
Сунгуров, А. Ю. Законодательство об уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации :Сравнительный анализ /А. Ю. Сунгуров. //Правоведение. -2002. - № 4 (243). - С. 115 - 130 //Комиссии и уполномоченные по правам человека. - СПб. : Норма, 2002. -С. 181 - 201
СОДЕРЖ.: Место уполномоченного в структуре власти в регионе -- Задачи Уполномоченного по правам человека -- Требования к кандидатуре Уполномоченного -- Выдвижение и избрание Уполномоченного -- Компетенция и ее возможные ограничения -- Рассмотрение дела.
Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ВЛАСТЬ - ВОЗРАСТНЫЕ ГРУППЫ - ВЫБОРЫ - КОММЕНТАРИИ - КОМПЕТЕНЦИЯ - ОБРАЗОВАНИЕ - ОМБУДСМЕН - ПОЛНОМОЧИЯ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ - РЕГИОНЫ - РФ [С 1991] - СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ - СУБЪЕКТЫ РФ - УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА Материал(ы): Законодательство об уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации. Сунгуров, А. Ю.
А. Ю. СУНГУРОВ*
Законодательство об уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации : Сравнительный анализ
Развитие современной России в направлении от унитарного государства к реальной федерации приводит к постепенному появлению определенных различий в законодательных актах субъектов Российской Федерации, что делает актуальной задачу анализа сходства и различий законодательства российских регионов как между собой, так и с соответствующими федеральными законами.1 В правовой системе Российской Федерации все отчетливее формируется крупный массив юридических норм — региональное право.2 Проведенный в настоящем исследовании сравнительный анализ ряда региональных законов с соответствующим федеральным законом, посвященных одной конкретной теме — уполномоченному по правам человека, или омбудсману, может служить определенным вкладом в формирование регионального права.
Омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.3 Существование данного института в России закреплено Конституцией РФ. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронов был избран на этот пост в мае 1998 г.4
Понятие «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» было введено в ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон): «1. В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. 2. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации».5
Процесс развития этого института в российских регионах идет непросто. К концу 2001 г. уполномоченные по правам человека избраны в 15 субъектах Российской Федерации,6 примерно столько же регионов уже имеют соответствующие законы, но омбудсманы пока не избраны. Обстоятельства развития данного института, его сторонники и противники достаточно подробно проанализированы в ряде работ, в том числе и в работах Санкт-Петербургского центра «Стратегия».7 Основным противником введения этого института выступает, как правило, региональная исполнительная власть, руководители которой вовсе не горят желанием получить нового независимого контролера. Главные аргументы, выдвигаемые при обосновании подобных отказов, наряду с нехваткой бюджетных средств — отсутствие наработанного положительного опыта деятельности этого института, несовершенство предлагаемых законопроектов об уполномоченном по правам человека. В этой ситуации актуальным становится сравнительный анализ действующих законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, который может послужить основой для выработки модельного закона.
Для такого анализа выбраны законы 15 субъектов Российской Федерации, включая Федеральный конституционный закон РФ, где на конец 2001 г. уже были избраны уполномоченные по правам человека (по порядку принятия): Республика Башкортостан;8 Свердловская область;9 Российская Федерация;10 Красноярский край;11 Смоленская;12 Саратовская;13 Астраханская14 и Амурская15 области; Республика Татарстан;16 Волгоградская17 и Калининградская18 области; Республика Калмыкия;19 Самарская;20 Пермская;21 Кемеровская22 и Московская23 области.
1. Место Уполномоченного в структуре власти в регионе
Почти во всех рассматриваемых законах (за исключением Республики Башкортостан) институт уполномоченного является отдельной структурой, имеющей свой аппарат сотрудников, счет и печать и финансируемой за счет специальной строки в бюджете. В Федеральном конституционном законе особо оговаривается «независимость и неподотчетность» Уполномоченного «каким-либо государственным органам и должностным лицам» (ч. 1 ст. 2). Аналогичная норма присутствует в актах республик Башкортостан, Калмыкия и Татарстан, Калининградской, Кемеровской, Самарской и Смоленской областей. В законах Красноярского края, Амурской, Астраханской и Волгоградской областей также отмечается независимость уполномоченного от органов местного самоуправления. В принятом до Федерального конституционного закона Законе Свердловской области говорится лишь о независимости Уполномоченного.24 В Законе Московской области сказано о независимости и неподотчетности Уполномоченного только «органам и должностным лицам Московской области». Специальная ст. 3 «Независимость Уполномоченного» выделена в Законе Пермской области:
«Уполномоченный осуществляет свою деятельность самостоятельно и неподотчетен каким-либо государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам.
Вмешательство в деятельность Уполномоченного, которую он осуществляет в пределах своей компетенции, не допускается».
В Законе Саратовской области понятие «независимость Уполномоченного» вообще не используется, зато присутствует специальная ст. 31:
«Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных настоящим Законом, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации».
С учетом вполне вероятного желания многих государственных структур повлиять на решения уполномоченного четко оговоренная в законе независимость и неподотчетность последнего является, на наш взгляд, положительным фактором. Важным представляется также четкое отнесение должности уполномоченного к государственным должностям категории «А», как это имеет место в законах Самарской, Саратовской и Пермской областей. Такая зафиксированная в законе позиция позволяет уберечь Уполномоченного и сотрудников его аппарата от ряда ненужных проблем и закрепить их высокий статус. В Законе Республики Башкортостан ничего не упоминается о порядке финансирования Уполномоченного, но судя по тому, что «для обеспечения деятельности Уполномоченного назначаются помощники (референты) из числа работников аппарата Секретариата Государственного Собрания» (ст. 38), структура Уполномоченного является практически частью структуры представительного органа власти.
2. Задачи Уполномоченного по правам человека
В Федеральном конституционном законе определены следующие задачи Уполномоченного (п. 3 ст. 1): «Средствами, указанными в настоящем Федеральном конституционном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты». Практически также определены задачи обсуждаемого института в законах Республики Башкортостан, Красноярского края, Амурской, Волгоградской, Московской и Саратовской областей. В Законе Республики Калмыкия слова «международное сотрудничество» заменены понятием «межнациональное сотрудничество»; в Законе Московской области к «международному сотрудничеству» добавлено «межрегиональное», а в Кемеровской области говорится просто о «развитии сотрудничества».
В Законе Астраханской области вместо норм международного права говорится о нормах права российского, в законах Республики Татарстан и Калининградской области среди списка задач отсутствуют такие, как приведение законодательства в соответствие с международным и развитие международного сотрудничества. Последняя задача не внесена также в законы Астраханской, Пермской и Самарской областей. Правовое просвещение, как одно из направлений работы уполномоченных, опущено в законах Астраханской и Калининградской областей.
В ряде законов сформулированы новые, по сравнению с приведенными в Федеральном законе, задачи. Так, в законах Волгоградской, Свердловской и Смоленской областей указаны следующие позиции: усиление гарантий государственной защиты прав и свобод человека; содействие беспрепятственной реализации прав и свобод человека; обеспечение соблюдения и уважения прав, свобод и достоинства человека государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
В законах республик Башкортостан и Калмыкия указывается также, что уполномоченный по правам человека «информирует органы государственной власти Республики и общественность о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Республике». Это положение в несколько иной формулировке, существенно меняющей его смысл, приведено в Законе Калининградской области. Здесь Уполномоченный должен информировать о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина уже не «органы государственной власти и общественность», а население области. В этом же Законе (ст. 2) указываются следующие задачи Уполномоченного:
«...организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти Калининградской области, органами местного самоуправления в Калининградской области, их должностными лицами...
- содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
- содействие в координации деятельности органов государственной власти Калининградской области и органов местного самоуправления Калининградской области в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина».
Первая из этих задач присутствует также в Законе Пермской области.
Анализируя вышеприведенные задачи института регионального уполномоченного, легко увидеть, что в одних случаях создаваемый институт более направлен на обслуживание «органов государственной власти», а в других — населения соответствующих регионов.
3. Требования к кандидатуре Уполномоченного
3.1 Возрастной ценз. Во всех законах, за исключением Закона Саратовской области, существует возрастное ограничение для кандидатуры на пост Уполномоченного. В пяти случаях (Красноярский край, Волгоградская, Калининградская, Пермская и Свердловская области) требуется, чтобы кандидат был не моложе 30 лет. В то же время во всех трех рассматриваемых республиках, в Амурской, Астраханской, Кемеровской, Московской, Самарской и Смоленской областях, т. е. в девяти из пятнадцати субъектов Федерации, возрастная планка поднята до 35 лет. Отметим, что Уполномоченный по правам человека в Пермской области С. Матвеев, которому на момент избрания было 32 года, не смог бы даже баллотироваться на пост Уполномоченного в этих республиках и областях.
3.2 Ценз оседлости. В шести из пятнадцати рассматриваемых региональных законов отсутствует какое-либо требование к кандидату, связанное с его проживанием на территории субъекта Российской Федерации. Еще в шести случаях требование проживания в соответствующей республике или области имеет место, правда без указания требуемого срока проживания (Республика Калмыкия, Амурская, Волгоградская, Кемеровская, Свердловская и Смоленская области). В Законе Астраханской области установлен и срок проживания на территории области, дающий кандидату право претендовать на должность Уполномоченного — пять лет. Наконец, в законах Башкортостана и Татарстана от кандидата на пост Уполномоченного требуется наличие гражданства этих республик. И если требование гражданстваРоссийской Федерации от Федерального Уполномоченного представляется вполне естественным, то для регионального законодательства такое требование, на наш взгляд, сомнительно, не говоря уже о проблематичности самого статуса гражданства республики в составе Российской Федерации.
3.3 Образование. В большинстве из субъектов Федерации — в девяти из шестнадцати (включая Федерального Уполномоченного) — отсутствуют какие-либо требования к уровню образования кандидата. В законах Амурской и Волгоградской областей требуется наличие высшего юридического образования, однако с формулировкой «как правило». Еще более строгое требование, впрочем, также с добавкой «как правило», содержится в Законе Свердловской области: кандидат на эту должность должен иметь ученую степень в области права либо высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет. Отметим здесь, что сама жизнь показала сомнительность таких жестких требований: во всех трех областях (а в Свердловской уже дважды) на должность Уполномоченного избирались люди без высшего юридического образования.
Требование наличия у кандидата высшего юридического образования содержится и в Законе Московской области, причем единственной альтернативой здесь является высшее образование и стаж государственной службы на высших или главных государственных должностях государственной службы не менее четырех лет. В Закон Астраханской области включено требование наличия у кандидата на должность Уполномоченного высшего образования. Это последнее требование, хотя и не оговорено в большинстве законов, выполняется во всех случаях, причем многие омбудсманы имеют и по два высших образования.
3.4. Иные требования. Наличие у кандидата необходимых познаний в области прав и свобод человека и опыта их защиты является необходимым условием практически во всех рассматриваемых случаях. В ряде законов (Амурская, Свердловская области) указывается на необходимость того, чтобы кандидат обладал «высокими моральными качествами, пользовался доверием общественности», а в Законе Волгоградской области требуется даже «обладание безупречными моральными качествами». Требование обладания кандидатом избирательным правом содержится в законах Астраханской и Свердловской областей, в первом из этих случаев упоминается также и «отсутствие судимости». В Федеральном конституционном законе от кандидата требуются «познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты» (ст. 6).
В наиболее лаконичной форме сформулированы требования (точнее, пожелания) к кандидатуре на пост Уполномоченного в Законе Саратовской области: «На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, имеющее познания в сфере прав и свобод человека и гражданина» (ст. 4). Как видим, в последнем случае репутация кандидата или опыт правозащитной деятельности даже не упоминаются. На наш взгляд, здесь, так же как и в других описанных выше случаях, вряд ли целесообразно увеличивать список требований к кандидатуре уполномоченного, тем более что понятия вроде «доверие общественности» являются очень субъективными.
4. Выдвижение и избрание Уполномоченного
4.1. Выдвижение кандидатуры. Как показывает российский, да и международный опыт, вроде бы чисто техническая процедура выдвижения кандидата имеет очень важное значение для исхода всего процесса. Более того, величина круга акторов, которым законодатель позволяет полноценно участвовать в процессе выдвижения кандидатур, может, на наш взгляд, служить показателем уровня демократичности политического режима в данном регионе.
Итак, предельный — скажем, авторитарный — край распределения представляют два субъекта Российской Федерации, в которых право выдвижения кандидатуры уполномоченного дано только главе исполнительной власти — президенту (Республика Калмыкия) или губернатору (Кемеровская область). Точно так же в Республике Башкортостан этим правом пользуется один человек, — но не президент, а спикер парламента — председатель Государственного Совета. В Республике Татарстан этим правом обладают уже два лица — президент и председатель Госсовета, а в Законе Свердловской области приведена наиболее оригинальная формула — кандидатуру Уполномоченного предлагают совместно губернатор и председатель областного суда.
В большинстве случаев правом выдвижения обладают как губернатор, так и депутаты областного или краевого органа представительной власти (Красноярский край, Астраханская, Волгоградская и Смоленская области), либо к ним в качестве самостоятельного актора добавляются также и депутатские объединения (Амурская, Московская, Самарская и Саратовская области).
В Законе Пермской области круг субъектов выдвижения еще шире: наряду с губернатором и депутатами областной думы в этот круг входят и представительные органы местного самоуправления. В Законе Смоленской области, кроме того, специально указано, что «любое лицо или общественное объединение вправе обратиться через депутата с предложением по кандидатуре уполномоченного» (ч. 1 ст. 5). Аналогичная возможность обращения со своими предложениями к губернатору или председателю областного суда оговаривается для «любого лица или общественного объединения» в Законе Свердловской области (ч. 3 ст. 6).
Эта тенденция привлечения к процедуре выдвижения более широкого круга граждан получила свое дальнейшее развитие в Законе Калининградской области, где правом выдвижения обладают также и депутаты Государственной Думы от области, и зарегистрированные в установленном порядке общественные объединения области.
4.2. Избрание уполномоченного. Избрание уполномоченного в рассматриваемых регионах производится законодательным органом субъекта Российской Федерации. Почти во всех этих регионах выборы производятся «простым большинством голосов от общего числа депутатов при тайном голосовании». Были и попытки проводить выборы квалифицированным большинством голосов. Так, заложенная первоначально в Закон Красноярского края норма о необходимости получить не простое, а квалифицированное (две трети голосов) большинство показала свою низкую функциональность — после нескольких безрезультатных попыток избрания Уполномоченного в Закон были внесены соответствующие изменения. В итоге Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае был успешно избран в феврале 2001 г.
В настоящее время только в Свердловской области сохраняется норма, в соответствии с которой Уполномоченный по правам человека избирается «большинством голосов не менее двух третей от установленного численного состава Палаты представителей Законодательного Собрания Свердловской области при тайном голосовании». В этом случае требование квалифицированного большинства не явилось препятствием для избрания уже двух региональных омбудсманов.
Стоит отметить наличие в Федеральном конституционном законе такой оригинальной нормы, как требование квалифицированного большинства при внесении в список и обычного — при избрании (ст. 6). Столь парадоксальное требование явилось результатом чисто политических причин — попытки либерального меньшинства Государственной Думы 1995—1999 гг. не допустить избрания на пост Уполномоченного кандидата от КПРФ О. О. Миронова.25 Заимствование же этой нормы на региональном уровне представляется неоправданным.26
4.3. Срок полномочий. За исключением Республики Башкортостан и Астраханской области, где Уполномоченный избирается на четыре года, во всех остальных рассматриваемых регионах срок его полномочий установлен в пять лет. Из этих двух вариантов (четыре и пять лет) более предпочтительным и соответствующим международным стандартам является второй, так как пятилетний срок обеспечивает разрыв цикла деятельности уполномоченного с четырехлетним циклом деятельности регионального законодательного органа, что обеспечивает большую независимость уполномоченного. Эта же норма — пятилетний срок — записана и в Федеральном законе.
5. Компетенция и ее возможные ограничения
5.1. Федеральные структуры и чиновники. Принципиальным является вопрос о компетенции регионального уполномоченного по правам человека и ее возможных ограничениях. Дело в том, что непрописанность фигуры уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (как, впрочем, и фигуры Федерального Уполномоченного) в большинстве действующих правовых актов, как, например, УПК РФ и АПК РФ, может приводить, а зачастую и приводит к сомнениям относительно правомочности тех или иных его действий. А если и в самом законе об уполномоченном в конкретном субъекте Российской Федерации круг его полномочий ограничивается, то эффективность его деятельности может быть существенно снижена.
Наиболее широко компетенция Уполномоченного зафиксирована в Законе Волгоградской области: «Уполномоченный принимает к рассмотрению... жалобы... лиц... находящихся на территории Волгоградской области, на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, руководителей предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, если заявитель уже исчерпал возможные способы защиты своих прав в административном и в судебном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе». Как видим, здесь круг полномочий даже шире круга полномочий государственных и муниципальных чиновников, а охватывает руководителей практически всех существующих организаций — и бизнес-структур, и общественных организаций.
В остальных анализируемых законах компетенция уполномоченного все же ограничена государственной и муниципальной сферой. Так, в Законе Астраханской области говорится: «Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие), но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе». Сходные формулировки приведены в законах республик Калмыкии и Татарстана, Кемеровской, Пермской, Саратовской, Свердловской и Смоленской областей.
В ряде законов, однако, оговаривается компетенция уполномоченного принимать жалобы только на действия государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Так, в Законе Самарской области приведена следующая формулировка: «Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов Самарской области (курсив наш. — А. С.), органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе». Аналогичные формулировки приведены в законах Калининградской и Московской областей.
В Законе Амурской области ограничение касается только «решений федеральных органов государственной власти», т. е. действия отдельных федеральных чиновников включены в компетенцию Уполномоченного. Эта же по сути мысль, но в иной формулировке приведена в Законе Красноярского края: «Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения федеральных государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, осуществляющих свою деятельность за пределами Красноярского края».
В большинстве случаев в анализируемых законах не делается каких-либо специальных оговорок относительно взаимоотношений региональных уполномоченных с судебной системой. Исключение составляют законы Амурской и Свердловской областей, в которых указывается, что жалобы на решения или действия (бездействие) судей могут быть приняты к рассмотрению только в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина в процессе судопроизводства либо отказа судом в приеме жалобы на действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
5.2. Субъекты РФ и органы МСУ. В ряде законов из компетенции Уполномоченного изъято право рассмотрения жалоб на действия и решения региональных органов представительной власти. Такое положение прописано в законах республик Башкортостан, Калмыкия, Амурской, Волгоградской, Саратовской и Смоленской областей. В остальных анализируемых законах такое ограничение отсутствует. Следует отметить, что такое изъятие достаточно широко практикуется в мировом опыте. Достаточно оригинальная формулировка, также ограничивающая компетенцию Уполномоченного, содержится в Законе Калининградской области: «Заключения Уполномоченного не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами государственной власти Калининградской области по вопросам их ведения». В законах республик Башкортостан и Калмыкия из сферы полномочий республиканского омбудсмана изъяты также и «действия и решения представительных органов местного самоуправления». Во всех других рассматриваемых субъектах Российской Федерации решения представительных органов МСУ входят в компетенцию уполномоченных.
6. Рассмотрение дела.
6.1. Порядок инициирования. Наиболее общим способом инициирования рассмотрения дела является его начало на основе жалобы или заявления граждан. Уполномоченный ведет прием граждан и рассматривает жалобы, обращения и заявления лиц, права и свободы которых были нарушены. Жалобы могут быть поданы любым лицом, независимо от гражданства, права которого были нарушены на территории данного субъекта Российской Федерации, в срок не позднее одного года с момента нарушения прав либо с момента, когда заявителю стало об этом известно. В случае особой общественной значимости жалобы она может быть принята и в случае нарушения этих требований (в Федеральном конституционном законе Красноярского края и Саратовской области последняя возможность не предусмотрена). В законах ряда регионов особо оговаривается порядок подачи жалоб из мест заключения. В ст. 17 Закона Республики Башкортостан, например, записано: «Заявления, жалобы и письма, направляемые Уполномоченному лицами, находящимися в местах лишения свободы, цензуре и перлюстрации не подлежат».
Наряду с рассмотрением дела на основе поданной жалобы или заявления во всех рассматриваемых законах и законопроектах предусмотрено инициирование рассмотрения дела по собственной инициативе Уполномоченного. Приведенная ниже формулировка Закона Свердловской области по этому вопросу повторяется в других законодательных актах с очень небольшими изменениями: «При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав человека либо в случаях, имеющих особое общественное значение, Уполномоченный вправе возбудить производство по этим делам по собственной инициативе, известив о возбуждении производства по делу соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо» (ч. 5 ст. 10).
6.2. Полномочия при рассмотрении дела. Во всех рассматриваемых актах правам Уполномоченного при проведении проверки посвящены специальные статьи. Приведем здесь соответствующую статью из Закона Республики Татарстан (ст. 19), в которой наиболее полно представлены возможности омбудсмана при рассмотрении дела: «В целях реализации своих основных задач Уполномоченный имеет право:
1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, общественные объединения и воинские части;
2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
3) получать объяснения от должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, относительно которых Уполномоченный располагает информацией о нарушениях прав человека;
5) поручать государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания».
Этот перечень возможностей полностью совпадает с аналогичным списком для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В законах других субъектов Российской Федерации возможности региональных уполномоченных прописаны несколько уже. Так, право «получать объяснения от должностных лиц и государственных служащих» отсутствует у уполномоченных по правам человека в Республике Башкортостан, Калининградской и Московской областях (в Законе Пермской области это право, наоборот, усилено — здесь Уполномоченный имеет право получать письменные объяснения должностных лиц).
Не имеют законодательно закрепленного права «присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственной власти, управления и МСУ» уполномоченные по правам человека в Республике Башкортостан, Амурской, Волгоградской, Пермской, Свердловской и Смоленской областях.
Очень важным для эффективной работы правом «проводить самостоятельно или совместно... проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц» обладают, наряду с Уполномоченным по правам человека в Республике Татарстан, уполномоченные в Республике Калмыкия, Красноярском крае, Амурской, Астраханской, Волгоградской, Московской, Самарской, Свердловской и Смоленской областях, а уполномоченные по правам человека в Республике Башкортостан и Пермской области могут делать такую проверку только «совместно».
Отсутствует закрепленная возможность «поручать государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений» у омбудсманов в Республике Калмыкия, Кемеровской, Московской, Свердловской и Смоленской областях, а в Астраханской области Уполномоченный обладает правом лишь рекомендовать провести подобную экспертизу. Аналогичным образом, отсутствует право «безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и управления» для уполномоченных по правам человека в республиках Башкортостан и Калмыкия, в Амурской, Калининградской, Свердловской и Смоленской областях.
К сожалению, правом «знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу», наряду с Уполномоченным по правам человека в Республике Татарстан, обладают только уполномоченные из Республики Башкортостан, Волгоградской и Смоленской областей.
Следует особо подчеркнуть указанное в Законе Пермской области (ст. 14) право посещения «органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных организаций... на территории Пермской области» не только для самого Уполномоченного, но и для сотрудников его аппарата на основании письменного поручения Уполномоченного.
Во всех анализируемых документах присутствует упоминание о том, что «при рассмотрении обращения (жалобы) Уполномоченный обязан предоставить возможность органу государственной власти, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, дать объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки».
7. Возможные действия по результатам рассмотрения
Основной мерой воздействия, предусмотренной во всех анализируемых документах, является решение, принимаемое уполномоченным по результатам рассмотрения дела и направляемое соответствующему органу или лицу вместе с рекомендациями о мерах по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных действий в дальнейшем (с направлением копии вышестоящему органу или лицу). Кроме того, во всех рассмотренных законах предусмотрена возможность внести в компетентные органы представление о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении конкретных лиц.
Определенные различия в законах и законопроектах наблюдаются по отношению к возбуждению уголовного производства и иных действий, связанных с судом. Так, в законах Республики Башкортостан, Самарской и Свердловской областей имеется специальное указание, что «в случае, когда в процессе производства по жалобе обнаруживаются признаки уголовно наказуемого деяния, Уполномоченный передает имеющиеся в его распоряжении материалы органам, к ведению которых отнесено возбуждение уголовного преследования, и прекращает дальнейшее производство по делу, известив об этом заявителя» (ч. 4 ст. 12 Закона Свердловской области). Соответственно, в актах этих регионов не упоминается возможность представления о возбуждении уголовного дела. Отсутствует такая возможность также и у омбудсманов Амурской, Калининградской, Кемеровской и Смоленской областей.
В Законе Красноярского края сформулировано право уполномоченного «обратиться в суд с заявлением в защиту лица, права и свободы которого нарушены действиями, бездействиями или решениями органов государственной и местной власти или их должностных лиц, а также участвовать в процессе в установленной законом форме». Аналогичное право закреплено также в законах республик Башкортостан и Татарстан, Астраханской, Волгоградской и Саратовской областей. Уполномоченные Московской и Пермской областей обладают лишь правом обращения в суд с заявлением, права же участвовать в процессе в установленной законом форме они не имеют.
Согласно большинству рассматриваемых законов Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации обладают правом «обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи с приложением соответствующего заявления стороны». Отсутствует такое право лишь в законах Калининградской, Кемеровской, Пермской, Свердловской и Смоленской областей.
В соответствии с Законом Уполномоченный по правам человека в Амурской области по результатам проверки имеет право «изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора». Аналогичным правом обладают также уполномоченные в Республике Татарстан, Красноярском крае, Самарской и Саратовской областях. По Закону Волгоградской области Уполномоченный имеет право присутствовать в суде при рассмотрении дела в порядке надзора; о праве же «изложить свои доводы» в этом Законе не упоминается.
Важная форма действий уполномоченного в случае выявленных им нарушений прав человека, которые носят грубый или массовый характер, — активное сотрудничество с региональным парламентом. Так, в ст. 29 Закона Астраханской области говорится:
«1. В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Астраханского областного Представительного Собрания.
2. Уполномоченный вправе обратиться в Астраханское областное Представительное Собрание с предложением о создании комиссии Астраханского областного Представительного Собрания по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении специальных слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаний».
Аналогичным правом обладают уполномоченные в Республике Татарстан, Красноярском крае, Амурской, Волгоградской, Кемеровской, Московской и Саратовской областях. Уполномоченные в Республике Калмыкия, Свердловской и Смоленской областях обладают лишь второй частью обсуждаемой возможности — правом предложить создать депутатскую комиссию для расследования, а Уполномоченный в Калининградской области — только первой: правом выступления на ближайшем заседании Областной думы.
Обратимся теперь к анализу возможностей уполномоченных действовать не в связи с конкретными случаями нарушения прав человека, а на основании анализа и выявленных тенденций и закономерностей. Все региональные омбудсманы обладают возможностью издавать и публиковать ежегодные и специальные доклады по ситуации с соблюдением прав человека, что является своеобразным стандартом. Далее, во многих законах говорится о такой возможности, как направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам своих предложений и рекомендаций общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур (см., напр., Закон Республики Калмыкия, п. 2 ст. 21). Эта возможность, которая, впрочем, реально мало что дает и является скорее «общим местом», прописана во всех анализируемых региональных законах, кроме случаев Республики Башкортостан, Астраханской и Свердловской областей.
В отношении Татарстана такое упоминание, по сути, и не требуется, потому что в руках Уполномоченного по правам человека в этой Республике есть очень важные инструменты — право обращения в Конституционный Суд и право законодательной инициативы. Первой из этих возможностей обладают и уполномоченные в Республике Башкортостан, а также в Кемеровской и Пермской областях (в последних случаях речь идет, конечно, об уставных судах соответствующих областей), а второй, т. е. правом законодательной инициативы, — уполномоченные в Московской, Пермской и Самарской областях.
О важности права обращения в конституционный или уставной суды можно привести пример Польши, где институт омбудсмана хорошо развит. В этом государстве введен петиционный канал обращения Уполномоченного по гражданским правам в Конституционный суд. Причем долгие годы Уполномоченный лидировал по частоте обращения в данный Суд.
Федеральный Уполномоченный обладает всеми перечисленными выше возможностями действовать по результатам проверок и расследований, за исключением права законодательной инициативы.
Ряд возможных действий уполномоченных встречается только в единичных законах. Так, в Калининградской области Уполномоченный наделяется правом внесения на рассмотрение главы администрации (губернатора) области проектов нормативных актов по вопросам, касающимся соблюдения прав и свобод граждан; в Свердловской области Уполномоченный наделен правом, свидетельствующим о понимании нашими законодателями важной роли международного правозащитного движения, обращаться с заявлением в международные правозащитные организации; в Пермской области Уполномоченный по правам человека обладает правом обращения в Уставной суд в случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина в законодательстве. Эта норма отличается от используемых как в остальных региональных законах, так и в Федеральном законе, в котором говорится, что Федеральный Уполномоченный вправе «обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле». Формулировка закона Пермской области дает больше возможностей для инициирования отмены законов, ущемляющих права человека.
Подводя итоги, можно сделать заключение о наличии как значительной общей базы в анализируемых региональных законах об уполномоченном по правам человека, так и определенных различий. Общим является утверждение кандидатуры уполномоченного на заседании регионального представительного органа, возможность инициирования его расследования как на основании жалобы, так и по собственной инициативе, широкие возможности при проведении расследования, рекомендательный характер его решений, а также гласность работы (обязательная публикация его докладов).
Существенно различается степень открытости процедуры выдвижения кандидатов на должность Уполномоченного — на одном полюсе здесь находятся законы Республики Калмыкия и Кемеровской области, где таким правом наделены только Президент или губернатор, на другом — закон Калининградской области, где этим правом обладают не только депутаты, но и региональные общественные организации, а также закон Пермской области, в котором это право распространяется на представительные органы местного самоуправления.
Различаются законодатели различных регионов и в подходе к компетенции уполномоченного с точки зрения включения в нее решений органов представительной власти региона и органов местного самоуправления, а также в подходе к возможности получать объяснения в ходе расследования от судей. В одних регионах предусмотрено обращение уполномоченного в суд с заявлением о возможном нарушении прав человека, а также его ходатайство о пересмотре вступившего в силу решения суда, в других такая возможность опускается. Это различие связано, возможно, с принятием или непринятием региональным законодателем тезиса о необходимости передачи дела в «компетентные органы» при обнаружении в нем состава уголовной ответственности.
Сравнивая между собой положения Федерального конституционного закона с аналогичными положениями региональных законов и законопроектов, можно отметить наличие существенных вариаций, обусловленных как спецификой регионального уровня, так и особенностями конкретных регионов. Федеральный закон действительно служит как бы модельным законом, положения которого широко используются в региональном законодательстве. Наибольшими новациями по сравнению с федеральным прототипом обладает, по-видимому, закон Калининградской области. И по правам уполномоченного в процессе рассмотрения дела, и по его возможностям реагировать на нарушения прав человека, по праву законодательной инициативы лидирует Закон Республики Татарстан, опережая даже Федеральный закон. Близок к нему по набору инструментов влияния уполномоченного и Закон Пермской области.
Налицо вполне естественные различия в подходе регионального законодателя к деятельности уполномоченного по правам человека. Полученные данные также обеспечивают хорошую основу для подготовки модельного закона об уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации.
* Доктор биолог, наук, кандидат политол. наук, профессор СПбГУ, президент Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия».
1 См., напр.: Болтенкова Л. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов: основные противоречия// Федерация. 1996. № 1. С. 73—92; Игнатенко В. А. Региональное законотворчество и законодательство. Иркутск, 1996.
2 Толстошеее В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития //Государство и право. 1998. № 11. С. 8—14.
3 Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С. 408; Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М.; Marginem, 1997; Stacey A. Ombudsman compared. Oxford, 1978.
4 Беседа главного редактора журнала «Государство и право» А. И. Ковлера с Уполномоченным по правам человека РФ, доктором юридических наук, профессором О. О. Мироновым // Государство и право. 2000. № 2. С. 5-9; Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 1997; Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9. С. 21-31.
5 Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. // Российская газета. 1997. 4 марта.
6 Вагизов Р. Г., Курдюков Г. И., Князькин С. А. Комментарий к закону Республики Татарстан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан» (международный и региональный аспекты). Казань, 2000; Ландо А. С. В центре внимания — человек// Вестник прав человека. 2001. № 1. С. 50-52; Региональный уполномоченный по правам человека: опыт, проблемы, перспективы: Материалы международной конференции 27-29 октября 1998г. Екатеринбург, 1998.
7 См., напр.: На пути к региональному уполномоченному по правам человека/ Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 2000. Участие власти в защите прав человека: Комиссии и уполномоченные. СПб., 2001. — См. также: Государственные правозащитные организации и структуры в России: состояние и перспективы развития // Вестник прав человека. 2001. № 1. С. 62-65.
8 Закон Республики Башкортостан «Об Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека» от 29 апреля 1996 г. № 31-з // Ведомости Государственного Собрания, Президента и КМ РБ 1996. № 6 (48). Июнь. С. 508.
9 Закон Свердловской области «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области» от 14 июня 1996 г. № 22-ОЗ // Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 1997. № 1.
10Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г.
11Закон Красноярского края «Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае» от 21 октября 1997 г. № 15-585 (с дополнениями, внесенными Законом Красноярского края от 26 марта 2001 г. № 14-1237) // Красноярский рабочий. 1997. № 216; 2001. № 70.
12 Закон Смоленской области «Об Уполномоченном по правам человека в Смоленской области» от 10 апреля 1998 г. № 7-з (в ред. законов Смоленской области от 11 февраля 1999г. № 10-з, от 4 июня 1999 г. № Зб-з и от 17 июля 2000 г. № 34-з) // Вестник Смоленской областной думы. 1998. № 2. С. 67; 1999. № 2. С. 89; № 4. С. 95; [WWW-документ]// URL: http://adrain.smolensk.ru/duma/law/34-00.htm
13 Закон Саратовской области «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области» от 12 октября 1998 г. № 50-ЗСО //Саратовские вести. 1998. 12 ноября. № 221 (1992).
14 Закон Астраханской области «Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области» от 22 января 1999г. № 1/99-ОЗ (в ред. Закона от 16 апреля 1999г. № 18/99-ОЗ)// Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах: Сборник документов. М., 2000. С. 327-336.
15 Закон Амурской области «Об Уполномоченном по правам человека в Амурской области» от 29 ноября 1999 г. № 198-ОЗ // Там же. С. 705-716.
16 Закон Республики Татарстан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан» от 3 марта 2000 г. № 95 // Там же. С. 616-626.
17 Закон Волгоградской области «Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области» от 31 марта 2000 г. № 388-ОД // Там же. С. 605-615.
18 Закон Калининградской области «Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области» от 19 мая 2000 г. № 203 (в ред. Закона Калининградской области от 3 ноября 2000 г. № 272) // Там же. С. 694-704.
19 Закон Республики Калмыкия «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Калмыкия» от 13 ноября 2000 г. № 85-II-3 // Известия Калмыкии. 2000. 30 ноября. № 246.
20 Закон Самарской области «Об Уполномоченном по правам человека в Самарской области» от 24 ноября 2000 г. № 45-ГД [WWW-документ] // URL: http://adm.samara.ru/law Iaws/v0010134.asp
21 Закон Пермской области «Об Уполномоченном по правам человека в Пермской области» от 9 декабря 2000 года № 1241-188 [WWW-документ] // URL: http://www.prcp.ru/ law/1 upoln.html
22 Закон Кемеровской области «Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области» от 28 декабря 2000 г. № 2 108-ОЗ // Кузбасс. № 014. 2001.
23 Закон Московской области «Об Уполномоченном по правам человека в Московской области» от 12 января 2001 г. № 4/2001-ОЗ [WWW-документ] // URL: http://moscow.hrights.ru/ ombudsman/data/mosoblduma.htm
24 В соответствии с этим Законом Уполномоченный по правам человека в Свердловской области представляет региональному парламенту не доклады, а отчеты. О коллизиях, возникающих в связи с этой процедурой, подробнее см.: Сунгуров Л. Ю. Институт Уполномоченного по правам человека: первые шаги в Свердловской области // Правозащитник. 1999. №3. С 23-29.
25 Как известно, О. О. Миронов был все же избран на пост Уполномоченного в мае 1998 г. опять-таки в результате политического компромисса — коммунисты согласились поддержать отставку с поста председателя комитета по обороне Л. Рохлина, а фракция НДР поддержала кандидатуру О. О. Миронова.
26 Такая норма предполагалась, например, в одном из законопроектов в Республике Татарстан, а также содержится в принятом в первом чтении законопроекте Омской области.
| 
