Современная конституция и местное самоуправление

· Современная конституция и местное самоуправление (Т.Я. Хабриева, "Журнал российского права", N 4, апрель 2005 г.)

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Но ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению, граждане имеют возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития: ЖКХ, образование, медицинская помощь, благоустройство и т.д. Тем самым происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, то есть местное самоуправление выступает в качестве формы оптимизации управленческих процессов. В этом смысле местное самоуправление является важнейшей формой самодеятельности граждан.

Мировой практикой накоплен многолетний опыт организации и функционирования местного самоуправления, сложилось несколько моделей этого института. Местное самоуправление рассматривается как один из элементов конституционного строя.

Сегодня процесс конституционных преобразований в мире имеет общую направленность. Новые конституции отражают лучшие достижения конституционного строительства. У авторов текстов конституций, у принимающих конституцию органов и, конечно, у общества в целом, его различных слоев возникло понимание того, что главное для человека состоит не в том, каковы органы государства, сроки рассмотрения законов или порядок отношений главы государства с правительством, а в закреплении в конституции жизненных вопросов, касающихся каждого человека: места человека в обществе, его прав и обязанностей, экономических и социальных, аспектов повседневной жизни человека, создаваемых людьми объединений, их отношений с государством. И в таком предмете конституционного регулирования не может не найтись места для местного самоуправления.

Нынешний этап конституционного развития России, безусловно, подчиняется общемировым закономерностям. Но в мире нет конституций, которые бы полностью реализовали такой подход в своих текстах.

Известно, что нет ничего практичнее, чем хорошая теория. И сегодня мы наблюдаем процесс формирования теоретических основ современной конституции*(1). А потому представляется актуальным рассмотрение некоторых теоретических положений о местном самоуправлении с позиции современного конституционного регулирования, отвечающего требованиям прогресса, общечеловеческим ценностям и демократическому правопорядку.

Согласно ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления, принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции страны.

Местное самоуправление почти всегда упоминается в новых конституциях унитарных государств. Иногда есть даже специальные главы (например, "Местное самоуправление и местная администрация" в Конституции Болгарии; в Основном законе Монголии содержится глава "Административно-территориальные единицы Монголии и их управление", где говорится и о местном самоуправлении, и так далее). Почти во всех унитарных государствах действует обширное законодательство, посвященное местному самоуправлению (Закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, Коммунальный закон 1977 г. в Швеции). На конституционно-правовом уровне урегулированы система органов местного самоуправления, принципы их формирования и т.п. Закрепление такой системы в конституциях некоторые польские авторы характеризуют как "создание муниципального государства"*(2).

Вопросы местного самоуправления в англосаксонских унитарных странах регулируется и другими актами. В Великобритании, например, по конкретному муниципалитету по его инициативе может быть принят "частный" парламентский акт. Кроме того, принимаются так называемые адаптивные законы, действие которых распространяется на соответствующие муниципалитеты только по их решению.

Местное самоуправление, разумеется, существует и в федеративных государствах. Но только в редких случаях в конституциях федераций есть главы о местном самоуправлении. Однако вопрос об отношениях его органов с государством, о конституционном регулировании местного самоуправления в федеративных государствах решается иначе, чем в унитарных. В тех странах, где применяются принципы англосаксонского права, вопросы местного самоуправления, как правило, относят, во-первых, не к конституционному, а к административному праву, во-вторых, считается, что это сфера полномочий субъектов федерации и федеральная конституция не должна такие вопросы регулировать. В США действует "правило Диллона" (главного судьи штата Айова), согласно которому местные органы самоуправления получают свои полномочия от штатов, и федеральное законодательство не имеет к ним отношения*(3). Конституции отдельных штатов (например, Алабама, Миссисипи) содержат небольшое число норм, касающихся местного самоуправления, другие - более подробно регулируют данные вопросы.

Попытка, предпринятая в 1988 году в Австралии с целью придать местному самоуправлению конституционный статус на уровне Федерации путем включения соответствующих положений в федеральную Конституцию, не удалась. Она была отвергнута на референдуме во многом из-за боязни, что это приведет к усилению федерального вмешательства в дела субъектов Федерации (штатов), которые рассматривают правовое регулирование местного самоуправления как свою исключительную прерогативу. Правда, и в федерациях, воспринимающих подходы англосаксонской правовой системы, пробивают себе дорогу новые веяния. Несмотря на сопротивление местных элит в Индии в 1992 году, были приняты 73-я и 74-я поправки к Конституции 1949 г., придавшие конституционный статус панчаятам (в селах, административно-территориальных единицах) и муниципалитетам (в городах).

В федерациях, где действуют иные правовые системы, о местном самоуправлении говорится в федеральных конституциях (например, Бразилии 1988 г., Мексики 1917 г.), причем в бразильской Конституции говорится даже об особого рода совместных полномочиях: федерации, штатов (субъектов федерации) и муниципий. Такой подход к совместным полномочиям отражает не стремление к полному разделению полномочий органов государства и местного самоуправления (правда, скорее это имеет место в формулировках некоторых конституций, но не практике), а к констатации их определенного единства при осуществлении власти народа.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. имеется особая глава о местном самоуправлении, в которой сформулированы основные принципы местного самоуправления, закреплены права и обязанности, возможности и формы ответственности органов местного самоуправления. Из Конституции также следует, что Федерация отдельным законом устанавливает общие принципы местного самоуправления. На наш взгляд, такой подход отвечает сложившимся российским условиям и может быть принят современным конституционно-правовым регулированием. Однако в российской практике есть свои проблемы.

Как было отмечено, при выстраивании организационных механизмов местного самоуправления различные страны (речь идет о федеративных государствах) избирают различные модели, склоняясь либо к концентрации регулирования основ функционирования местного самоуправления, в основном на федеральном уровне, либо оставляя за субъектами федерации преимущественное право в решении данных вопросов. Анализ положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(4) (далее - Закон 2003 г. о местном самоуправлении) свидетельствует о том, что законодатель избрал первый вариант и, по сути, вышел за пределы "общих принципов", обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление. Так как субъектами Федерации, чьей прерогативой было решение основной части вопросов по организации местного самоуправления, в силу разных причин, в том числе из-за различного толкования важнейших конституционных положений, не только не предпринимались необходимые меры для своевременного регулирования этого института, но и искажалось его предназначение*(5).

При этом нельзя не отметить, что само по себе отнесение к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов установления общих принципов организации местного самоуправления еще не обязательно означает, что детальная регламентация организации местного самоуправления осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Имеет право на существование и точка зрения, что вся законодательная регламентация организации местного самоуправления должна находиться в рамках общих принципов его организации, а все более подробное регулирование организации местного самоуправления является прерогативой самого местного самоуправления. Более того, с точки зрения этого подхода именно и только федеральный законодатель мог несколько выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправления в интересах установления его гарантий, так как согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации именно федеральный закон может ограничивать права, в том числе по определению местным сообществом организации местного самоуправления, для его защиты как основы конституционного строя.

Таким образом, роль законодательного регулирования местного самоуправления требует осмысления. Необходимо найти баланс в процессах саморегуляции и государственной регуляции местного самоуправления, оптимальное решение задачи разграничения компетенции по установлению правовых основ местного самоуправления. Главная задача здесь - добиться эффективности местного самоуправления с точки зрения интересов граждан*(6). Это предполагает предварительное решение некоторых принципиальных вопросов конституционного уровня: о характере власти местного самоуправления, об отношениях его органов с органами государства, о пределах и формах государственного регулирования местного самоуправления и ряда других.

Местное самоуправление - часть единой публичной власти народа, это самостоятельное и под свою ответственность (в том числе материальную) решение вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, являясь органами публичной власти территориального коллектива, хотя государственные органы могут оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий.

В ст. 12 Конституции Российской Федерации содержится формулировка, относящаяся к основам конституционного строя, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это конституционное положение, верное само по себе, сформулировано так, что оно говорит только о разделенности, но не упоминает о сотрудничестве, общих задачах органов государства и местного самоуправления, о единых целях и направлениях деятельности органов государства и местного самоуправления как разных формах единого целого - власти народа (ст. 3 Конституции Российской Федерации предусматривает, что власть народа осуществляется им как непосредственно, так и через органы: государственной власти и местного самоуправления).

Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления, как справедливо замечено, привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления*(7).

В конституционной норме о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти отразились идеи общественной, отличной от государственной, природы самоуправления. Вместе с тем признание возможности органов самоуправления выполнять государственные полномочия, обязательность решений этих органов, регулирование статуса местного самоуправления законом дает основание говорить о весьма относительном характере его "отделения" от государства.

В этой связи, в рамках концепции современной конституции необходимо предварительно решить сложный вопрос о характере власти местного самоуправления. В зарубежной науке стран Запада принята либо государственная теория местного самоуправления, рассматривающая его как нечто производное от государства (оно создавалось в соответствии с законами государства), а его органы как "агентов государственной власти", либо общественная теория местного самоуправления, трактующая местное самоуправление как нечто отделенное от государства, результат инициативы населения на местах. Правда, в настоящее время обе теории подверглись существенным корректировкам, "обросли" вариациями, а иногда они обе даже соединены в общей концепции.

В советской литературе местные органы (советы и избираемые ими исполнительные комитеты) рассматривались как органы государственной власти. Такой подход был связан с тем, что со времен К. Маркса и Ф. Энгельса считалось: публичная власть - это только государственная власть.

В современной отечественной литературе пробивает себе дорогу иной подход: публичная власть имеет различные организационные формы. Публичная власть - это не только государственная власть. Своя публичная власть (в пределах соответствующих предметов ведения - вопросов местного значения) существует в муниципальном образовании, ее осуществляет народ (население) муниципального образования, его органы от имени этого населения. Такая власть не является государственной властью. Это публичная власть территориального коллектива муниципального образования в соответствии с конституциями и законами. Органы такой публичной власти не входят в систему органов государства, но они могут осуществлять передаваемые им отдельные полномочия некоторых органов государства, сотрудничают с органами государства в решении "смежных" вопросов - на стыке вопросов местного значения и государственной компетенции, выступают с инициативами по вопросам государственного значения. Муниципальная власть отличается от власти государственной не только приближенностью к интересам населения конкретной территории, но и, как правило, большей степенью участия самого населения в осуществлении этой власти. Такой подход, на наш взгляд, соответствует концепции современной конституции. Он отражает сложившиеся реалии и дает возможность решить в конституциях сложную проблему соотношения государственной власти и публичной власти местного самоуправления.

Позиция о том, что публичная власть может быть и муниципальной, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в п. 4 и 7 мотивировочной части постановления от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", а также в п. 2 мотивировочной части постановления от 15 января 1998 г. N 3-П о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".

Конституционные положения о том, что органы местного самоуправления не являются частью системы органов государственной власти, нашли свое отражение в Законе 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления. В то же время Закон дозволяет в определенных случаях и ограниченных пределах участие государственных органов и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. Это, например, касается их участия в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатуры на замещение должности главы местной администрации, где треть ее членов назначается парламентом субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ст. 37). В настоящее время дискутируется вопрос об увеличении числа представителей субъекта Российской Федерации (половина членов конкурсной комиссии). И в таком случае, на наш взгляд, не нарушается самостоятельность муниципального представительного органа, так как окончательное решение в любом случае за муниципальным представительным органом. В то же время такая норма нацеливает участников конкурсной процедуры на сотрудничество государственной и муниципальной власти.

Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законами отдельными полномочиями государственных органов с передачей необходимых для этого финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти. В Законе 2003 г. отражены вопросы наделения органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями. Соответственно Закон возлагает на федеральный или региональные бюджеты бремя финансового обеспечения осуществляемых органами местного самоуправления государственных полномочий. Кроме того, Закон создает ощутимые преграды возможному произволу федеральных и региональных органов государственной власти в обременении органов местного самоуправления государственными полномочиями, устанавливая, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения (ст. 20).

По сути дела, должностные лица муниципальных образований, ответственные за осуществление полномочий государства, встраиваются в систему государственного управления.

В связи с этим встает вопрос о соотношении административно-территориальных единиц (создаваемых специально для осуществления отдельных государственных полномочий) и муниципальных образований.

В настоящее время в мире сложились разные системы управления на местах*(8). Что касается России, то проблема организации публичной власти на местах сложна и нередко запутанна, поскольку часто определенная территория в ее границах одновременно является и административно-территориальной единицей, и муниципальным образованием. На наш взгляд, она могла бы быть решена на конституционном уровне или по крайней мере на уровне федерального законодательного регулирования. Особенно важно четко отграничить понятия административно-территориальной единицы и муниципального образования как единицы разного характера, хотя территориально они могут совпадать. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации в значительной степени предопределяла проблемы функционирования местного самоуправления.

Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" исходил из сложившегося административно-территориального деления. В соответствии с Федеральным законом 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территории муниципальных образований определяли органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Но ввиду отсутствия в Федеральном законе четких критериев территориальной организации местного самоуправления сложились различные ее модели. В одних субъектах муниципальные образования были созданы только на уровне населенных пунктов (городов, поселков и так далее). В других - муниципальная власть создавалась только на районном уровне. В третьих присутствовали обе модели, однако полномочия между муниципальными образованиями не были четко разграничены. Ни один из выбранных подходов не позволял решать вопросы местного значения: в поселениях, небольших по площади и численности населения, не хватало ресурсов; в районе муниципальная власть оказывалась слишком отдаленной от населения для решения, например, таких вопросов, как благоустройство территории, коммунальное хозяйство; третья модель не позволяла разграничить вопросы местного значения между различными типами муниципальных образований, поскольку перечень таких вопросов был единый. Соответственно, были трудности и с передачей на местный уровень отдельных государственных полномочий.

Закон 2003 г. о местном самоуправлении унифицировал территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации, установив требования и критерии создания муниципальных образований. Предусматривается двухтиповая модель местного самоуправления (поселение - муниципальный район (городской округ)), при этом на каждом уровне местного самоуправления решается свой комплекс вопросов.

Сущностное (а не по территории) различие административно-территориальных единиц и муниципальных образований связано с особенностями структуры их органов, их полномочиями, их ролью в управлении на местах. Там, где органами управления местными делами являются только назначенные государственные органы или должностные лица, такое территориальное образование остается только административно-территориальной единицей, как оно и было еще по своему происхождению (обычно еще при феодализме). Такие органы и должностные лица решают вопросы и государственного, и местного значения (в российских условиях это, безусловно, противоречило бы конституционному принципу решения вопросов местного значения только органами местного самоуправления и должно быть исключено, то есть за административно-территориальными единицами, если будет предусмотрено их создание при наличии возможности наделить соответствующими государственными полномочиями органы местного самоуправления, остается только осуществление государственных полномочий). Выборных населением органов и выборных должностных лиц общей компетенции в собственно административно-территориальной единице нет. Ее население не образует территориального публичного коллектива. У него нет собственных полномочий по вопросам местного значения и нет, следовательно, органов и должностных лиц местного самоуправления, нет самого местного самоуправления.

Закон 2003 г. устанавливает четкую структуру органов местного самоуправления. Он определяет обязательное наличие в этой структуре представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Также Законом предусматривается возможность наличия контрольного органа. Прежде законодательство не содержало столь жестких норм: обязательным было лишь наличие выборных органов местного самоуправления, уставом муниципального образования могли быть предусмотрены должности выборных должностных лиц местного самоуправления (например, главы муниципального образования), а также иные органы и должностные лица местного самоуправления. Это дает основания для дискуссии о соответствии Закона Конституции Российской Федерации. Согласно Основному закону Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. И на это неоднократно указывал Конституционный Суд России*(9). В то же время, как отмечалось выше, самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления, как представляется, может ограничиваться для обеспечения демократичности муниципальных институтов.

Анализ положений Закона 2003 г. показывает, что в настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации. Во главу угла поставлены стабильность и единообразие базовых организационных основ построения местного самоуправления, с сохранением возможности определения конкретных элементов взаимосвязей органов местного самоуправления между собой по решению самого местного сообщества - уставом муниципального образования. Наработанная практика со всей очевидностью демонстрирует необходимость установления организационных механизмов осуществления публичной власти местного самоуправления. Хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, тем не менее, оно отражает все признаки, характерные для публичной власти, и должно базироваться в своем функционировании на принципах, установленных законом, в том числе на принципе обеспечения системы сдержек и противовесов в деятельности органов местного самоуправления.

Определенным достижением Закона можно считать и расширение форм самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Так, в частности, в Тюменской области в апреле 2005 г. в сотнях сел и поселков пройдут референдумы по вопросам организации местного самоуправления (одобрение уставов поселений, согласование структуры органов местного самоуправления, делегирование части полномочий органов местного самоуправления поселений муниципальному району), хотя определенные правовые проблемы при проведении указанных референдумов имеются.

Таким образом:

1. Местное самоуправление имеет серьезные конституционные основы и магистральным путем его становления и развития в настоящее время является установление достаточно подробных гарантий местного самоуправления федеральным законодательством.

2. Местное самоуправление в России, вопреки почти устоявшимся в печати характеристикам, находится в настоящее время, скорее, в стадии не реформирования, а формирования. Наличие конституционных положений о местном самоуправлении, законодательства о местном самоуправлении, соответствующего букве Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления, еще не создает действительно эффективно работающей системы местного самоуправления, не предусматривает действенного механизма его "самозащиты".

3. Закон не безупречен, не все его положения однозначно воспринимаются с точки зрения классических подходов к регулированию местного самоуправления. Но сама проблема в том, что реформа местного самоуправления идет "сверху". Традиции самоуправления во многом отсутствуют. Местные органы в течение нескольких десятилетий рассматриваются населением как органы государства.

Представляется преждевременным анализировать эффективность реализации предусмотренных новым Законом 2003 г. норм, хотя очевидно, что задачу приближения местного самоуправления к населению, усовершенствования территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления он в основном решает и в целом соответствует концепции современной конституции. Нормы Закона должны быть опробованы на практике, которая покажет их действенность и возможные пути их совершенствования в целях обеспечения максимальной эффективности местного самоуправления. Но нет сомнений, что принятие данного закона было обусловлено объективными потребностями правового регулирования.

4. Местное самоуправление выступает как важный инструмент проведения широкомасштабных реформ различных сторон общественной и государственной жизни. Смысл и задача преобразований - осуществить их в комплексе. Здесь недопустимы "сбои" на "низовых" уровнях власти. Важно только, чтобы в этом процессе не потерялась суть местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения в своих интересах.

Т.Я. Хабриева,

директор Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

"Журнал российского права", N 4, апрель 2005 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См. подробнее: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005.

*(2) Ten Years of Democratic Constitutionalism in Central and Eastern Europe. Dublin, 2001. P. 51. Впрочем, это утверждение оспаривается их же коллегами (Ibidem. P. 23).

*(3) См.: Сравнительное конституционное право. М., 2002. С. 241.

*(4) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(5) См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

*(6) См. подробнее: Сергеев А.А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления // Муниципальная власть. 2000. N 6.

*(7) См.: Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 3. С. 11.

*(8) См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление. Теория и практика. М., 1998; Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. М., 2001.

*(9) См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. N 105-О по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" // СЗ РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.