Деятельность Министерства юстиции России по разработке законодательства об обществах и союзах в начале XX века / 

 Туманова, А. С.

 Деятельность Министерства юстиции России по 

 разработке законодательства об обществах и союзах в 

 начале XX века /А. С. Туманова.

 //Правоведение. -2002. - № 6 (245). - С. 191 - 

 198

 В статье говорится об истории возникновения и развития 

 общественных организаций в России.

 Библиогр. в подстрочных примечаниях.

 ЗАКОНОПРОЕКТЫ - ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ - ИСТОРИЯ 

 ГОСУДАРСТВА - ИСТОРИЯ ПРАВА - МИНИСТЕРСТВА - 

 ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ - ПРАВОВОЕ 

 РЕГУЛИРОВАНИЕ - РОССИЯ[ДО 1917] - ЮСТИЦИЯ 

Материал(ы):

Деятельность Министерства юстиции России по разработке законодательства об обществах и союзах в начале XX века.

Туманова, А. С.

А. С. ТУМАНОВА[1]

Деятельность Министерства юстиции России по разработке законодательства об обществах и союзах в начале XX века

Возникновение в Российской империи общественных организаций — добровольных, самоуправляющихся и надлежащим образом оформленных объединений, избравших предметом своей деятельности образование, науку, медицину, благотворительность, социальную защиту и т. п., — предполагало признание самодержавием права социальных групп на узаконенную сферу свободной деятельности. Но государство, стремившееся к всеобъемлющей регламентации жизни своих подданных, не спешило предоставить им подлинную социальную свободу. Создание и функционирование общественных объединений происходило под жестким контролем бюрократических структур, которые, с одной стороны, сами не могли удовлетворить растущие запросы населения, а с другой — с настороженностью относились к разнообразным проявлениям независимой социально-культурной деятельности.

В России общественные организации как социальный институт начали складываться в конце XVIII столетия и достигли развитой формы в начале XX в., когда в стране наблюдался настоящий бум общественной самодеятельности: регистрировалось множество просветительских и научных обществ, благотворительных организаций, различных творческих союзов.[2] Получив де-факто возможность самостоятельно решать многие вопросы повседневной жизни, общественность требовала тем не менее признания своих прав де-юре.

Недоверчивое отношение царского правительства к частной инициативе и недооценка ее возможностей находили отражение в действующем законодательстве. Вплоть до начала XX в. в России отсутствовал специальный закон об общественных организациях. Отдельные правовые акты и нормы, регулировавшие данные отношения, были разбросаны по разным частям Свода законов. Их основы были заложены еще в Уставе благочиния (полицейском) 1782 г. Екатерины II, установившем разрешительный режим создания обществ. Они характеризовались наличием целого комплекса запретительных норм, тогда как о механизме образования и деятельности обществ упоминали лишь вскользь.

После издания Манифеста 17 октября 1905 г., провозгласившего намерение императора «даровать населению страны незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов»,[3] правительство было вынуждено вплотную заняться выработкой юридических актов, воплощавших в себе новые, более цивилизованные, принципы взаимоотношений государства и общества. Важным фактором реформы стало то, что свобода союзов являлась одним из базисных принципов европейских конституций и получила разработку в отечественных и зарубежных правовых трудах.

Составление закона об обществах и союзах, определявшего содержание декларированной Манифестом «свободы союзов», было возложено на Министерство юстиции, которое имело солидный опыт правового регулирования общественной самодеятельности: с конца XIX в. в нем велась работа по составлению Гражданского уложения, включавшего главу об общеполезных обществах. Проект закона о профессиональных организациях подготавливался в Министерстве торговли и промышленности.

Задача, поставленная перед Министерством юстиции, была не из простых. Время после провозглашения Манифеста 17 октября стало периодом, когда значительная часть общественности исполнилась решимости провести в жизнь его основные положения, наметившие перспективы движения страны к конституционному строю. «Стремление к осуществлению теперь же, впредь до законодательной санкции через Государственную думу, гражданских свобод» провозглашалось первостепенной задачей вновь образованного объединенного правительства в опубликованном одновременно с Манифестом всеподданнейшем докладе С. Ю. Витте.[4]

Перед правительством как никогда остро стояла дилемма, какого типа законотворчества придерживаться России: правовой демократической традиции западных стран, на практике реализующей свободу граждан на объединение и независимое осуществление совместной деятельности, либо бюрократического опыта издания отдельных подзаконных актов, преимущественно репрессивного содержания, не позволявших общественности выйти из-под государственной опеки. Разрешение этой проблемы в том или ином ключе должно было найти выражение в законопроекте.

Немалое воздействие на характер законопроекта о союзах оказала личность министра юстиции С. С. Манухина, осуществлявшего руководство ходом работ. Ученый-юрист, слывший в правительственных кругах неуклонным поборником законности, Манухин, по отзывам своих коллег, являлся человеком «безупречной порядочности и высокой справедливости, обладавшим недюжинными юридическими познаниями и твердо стоявшим на почве лучших принципов судейских традиций».[5] Именно такие отличавшие Манухина качества, как щепетильное уважение к справедливости и строгое соблюдение законов, служили залогом того, что составленный его Министерством законопроект был нацелен на создание действенных правовых гарантий для осуществления обещанной российскому населению свободы союзов. Ее юридические границы устанавливались в законопроекте, исходя в первую очередь из интересов правовой государственности и конституционного строя.

Выработанному Министерством юстиции законопроекту о союзах был придан характер временных правил, издаваемых на срок до принятия общего закона об обществах и союзах при участии Государственной думы. Текст законопроекта включал в себя 31 статью. В первых 28 определялись основные принципы образования, деятельности и закрытия союзов. При этом проводилось различие в характере учреждения и объеме получаемых прав для союзов, образуемых на основании простого заявления (так называемых заявленных, или явочных), и союзов, имевших устав и подлежавших регистрации (уставных). Санкции за несоблюдение правил о союзах формулировались в ст. 28-31.[6]

В объяснительной записке, декларировавшей принципы законопроекта, взятые за основу при его составлении, говорилось: «Обозрение существующего законодательства нашего о союзах показывает, что в этом отношении свобода частных лиц является излишне стесненною». Задачей нового нормативного акта объявлялось приведение действующего законодательства о союзах в соответствие с провозглашенным с высоты престола началом действительной свободы союзов. Под этим составители закона подразумевали, прежде всего, предоставление частным лицам права объединяться в союзы без предварительного разрешения властей.[7]

Положив указанное начало в основание своей работы над законопроектом, они стремились учитывать не только положения современной им правовой науки, но и реальные условия общественной и политической жизни страны. Так, усматривая опасность для государственного и общественного строя от деятельности политических и профессиональных союзов, они предлагали оставить надзор за их образованием в ведении властей. Кроме того, предполагалось восполнить существенный пробел действующего законодательства, не предусматривавшего четкого порядка принудительного закрытия общественных организаций.

При составлении законопроекта принимался во внимание европейский опыт правовой регламентации жизнедеятельности союзов. К проекту были приложены справка об основных принципах законодательства о союзах Австрии, Англии, Германии, США и Франции,[8] выдержки из западного законодательства об ассоциациях,[9] а также записка профессора административного права Петербургского университета В. Ф. Дерюжинского о правовой регламентации союзов и основаниях их ликвидации в законодательствах Германии и Франции.[10]

Из иностранной юридической литературы, освещавшей вопросы правового регулирования деятельности союзов, составители законопроекта использовали сочинения известных европейских юристов — немцев Георга Мейера («Учебник немецкого государственного права», 1905) и Лоренца фон Штейна («Исполнительная власть», 1869), а также швейцарца Иоганна Каспара Блюнчли («Общая часть государственного права», 1885).[11] Составители Временных правил не только были хорошо знакомы с иностранной юридической мыслью, но и стремились использовать ее достижения.

Так, в основу нового законопроекта были положены идеи известного немецкого юриста, одного из видных авторитетов в области государственного права Л. фон Штейна. К числу важнейших принципов реализации свободы союзов он относил то, что учреждение союза не должно было зависеть от воли и усмотрения правительства, зачастую основанного на субъективных соображениях, и запрет на это мог последовать лишь в силу закона. Обеспечить соблюдение этого принципа способна, по его мнению, только судебная регистрация союзов. «Правительственные учреждения, — утверждал Л. фон Штейн, — не касаются вообще образования союзов, но суд ведет регистрацию союзов, обсуждает, насколько удовлетворяют представленные ему уставы требованиям закона, соответственно сему заносит образовавшийся союз на основании его устава в реестр, вследствие чего союз становится юридическим лицом».[12]

Согласно проекту Министерства юстиции образование союзов, не имеющих целью получение прибыли, должно было происходить «без испрошения на то разрешения правительственной власти» (ст. 1). От учредителей союза требовалось предварительное заявление, которое следовало представить начальнику местной полиции — градоначальнику, обер-полицмейстеру, полицмейстеру или же исправнику — не позднее как за две недели до открытия его действий (ст. 5).[13] Вместе с тем союзы, образованные явочным порядком, согласно законопроекту не обладали правами юридического лица.

Создание же союзов, имеющих права юридического лица, происходило лишь путем их судебной регистрации (ст. 15, 18).

Влияние иностранного законодательства можно проследить и на примере ст. 9 законопроекта, определявшей порядок запрещения и закрытия союзов. Данные вопросы должны были рассматриваться окружным судом при открытых дверях. Подобный порядок ликвидации союзов был заимствован из прусского закона 1850 г. и французского закона 1901 г.

Заимствованием из европейской практики стало использование в законопроекте Министерства юстиции самого термина «союз». В предшествующем российском законодательстве для обозначения общественных организаций, как правило, применялось понятие «общество». Термин «союз» воспринимался в правительственных сферах весьма настороженно, особенно в свете событий 1905 г., связанных с деятельностью носивших явную политическую окраску союзов представителей различных профессий, объединенных в Союз союзов.

Важной особенностью законопроекта следует признать стремление его составителей избежать развернутого определения союзов, что не было характерно для нормативных актов и законопроектов по данному вопросу, непосредственно предшествующих его изданию. Так, в проекте Гражданского уложения содержалось определение общества, а в подготовительных материалах к нему имелась весьма подробная классификация существующих добровольных объединений. Законопроект Министерства юстиции круг разрешаемых союзов не оговаривал. Единственным их признаком явилось отсутствие цели получения прибыли. В объяснительной записке к проекту Гражданского уложения под союзами понимались «добровольные и рассчитанные на продолжительное существование соединения известного количества лиц для достижения совместными усилиями какой-либо цели».[14]

Таким образом, прежний принцип «запрещено все, что не разрешено в законе» заменялся новым «разрешено все, что не запрещено». Разрешались все союзы, за исключением имевших коммерческие цели, а также цели, противоречащие уголовным законам или общественной нравственности. Указанный принцип, в частности, отстаивал Л. фон Штейн, полагавший, что закон не должен запрещать союзы, так как союз, цель которого сама по себе противозаконна, и без того запрещен, а союз, не имеющий противозаконной цели, не вызывает поводов к запрещению его силой закона.[15]

Определялись в законопроекте и организационные формы, в которых союзы не могли действовать: запрещались союзы, образуемые из представителей нескольких союзов, состоявшие из отделений, действовавших самостоятельно друг от друга, управляемые учреждениями или лицами, находящимися за границей (ст. 2). Под союзом, объединявшим в себе несколько союзов, подразумевался Союз союзов, оказавший, по убеждению правящей элиты, революционизирующее влияние на общественное движение. Объединение союзов запрещалось также в Англии и Австрии и до 1899 г. — в Пруссии.

В определении категорий членов союзов законопроект, бесспорно, являлся шагом вперед в сравнении с предшествующим законодательством России и ряда европейских стран, к примеру Германии, в которой действовал абсолютный запрет на участие в политических союзах несовершеннолетних, женщин, военных и воспитанников учебных заведений (кроме высших). Теперь право вступать в союзы в России должны были получить учащиеся высших и средних учебных заведений, достигшие совершеннолетия, и женщины, а также нижние воинские чины при условии разрешения своего начальства.

Оценивая процедуру образования союзов, необходимо заметить, что законопроект Министерства юстиции пошел по пути регламентации взаимоотношений государственных органов и общественных организаций. Так, были установлены конкретные порядок и сроки рассмотрения государственными учреждениями вопросов открытия и регистрации союзов. Учредители обязаны были не менее как за две недели до открытия союза подать письменное заявление начальнику местной полиции (ст. 5). До внесения его в суд могло быть произведено расследование обстоятельств образования союза судебным следователем (ст. 10). Слушание дела в суде должно было быть назначено не позднее месячного срока со дня получения заявления учредителей о внесении союза в реестр (ст. 21) и двухнедельного — со дня получения предложения прокурора по данному вопросу (ст. 12).

Новым в законопроекте было деление союзов по порядку их учреждения на зарегистрированные в окружном суде (так называемые уставные) и образовавшиеся путем простого заявления (заявленные). Наличие устава и регистрация наделяли общественную организацию правами юридического лица: она могла распоряжаться недвижимым имуществом, устанавливать членские взносы, заключать договоры и вступать в обязательства, выступать на суде в качестве истца или ответчика. Регистрация производилась посредством внесения союза в реестр окружным судом (ст. 20). Вопрос о регистрации общественных организаций был впервые поднят в проекте Гражданского уложения 1903 г., где говорилось, что общество признается юридическим лицом со времени внесения записи об его учреждении в особую книгу.

Заканчивался законопроект Министерства юстиции блоком карательных мер, которые предусматривались за нарушение правил о союзах. Так, виновный в открытии или продолжении деятельности союза без подачи надлежащего заявления наказывался денежным взысканием в сумме до трехсот рублей (ст. 28). Виновный в открытии или продолжении деятельности союза, уже закрытого либо воспрещенного в установленном порядке, привлекался к уголовной ответственности — тюремному заключению на срок до одного года (ст. 29). Вышеперечисленные проступки подлежали ведению мировых судей, а в ряде местностей — уездных членов окружных судов (ст. 30).

Подводя итог характеристике разработанного Министерством юстиции законопроекта о союзах, отметим, что он, бесспорно, являлся заметным шагом вперед по сравнению с предшествующими российскими законодательными актами по данному вопросу. Законопроект был составлен в русле идей Манифеста 17 октября и с учетом передовых принципов правовой регламентации союзов, заимствованных из трудов европейских правоведов и законодательных актов западных стран. Главным либеральным новшеством законопроекта являлся порядок образования союзов: без предварительного разрешения правительства, лишь с уведомлением властей об образовании союза и оставлением за уполномоченными государственными органами права наблюдать за их последующей деятельностью. Прекращение существования союзов должно было производиться в судебном порядке.

Однако дальнейшая судьба законопроекта была весьма сложной. В общественно-политической ситуации Первой русской революции правительство было озабочено не столько установлением правового режима образования обществ, сколько стремлением не выпустить общественную самодеятельность из-под контроля. Это не могло не сказаться на дальнейших редакциях закона о союзах, носивших все более выраженный полицейско-запретительный характер.

Значительные изменения в первоначальный законопроект о союзах были внесены в период его рассмотрения в Совете министров в ноябре 1905 — начале января 1906 г. по предложению управляющего Министерством внутренних дел П. Н. Дурново, исходившего в первую очередь из интересов охраны общественного порядка и государственной безопасности.

Различие взглядов Министерства юстиции и МВД на правовое содержание «свободы союзов» не в последнюю очередь объяснялось существенно разнившимися взглядами их руководителей на гражданские свободы. Так, если С. С. Манухин слыл в правительственных сферах неуклонным поборником законности и сторонником реализации провозглашенных в Манифесте 17 октября правовых принципов, то П. Н. Дурново был в Совете министров одним из наиболее убежденных приверженцев жесткого курса. Наблюдая за развитием революционных событий после обнародования Манифеста 17 октября, он считал исполнение правительством данных в нем обещаний «опасной авантюрой», поскольку в условиях охватившего общество революционного психоза любые послабления со стороны власти способствовали бы лишь дальнейшему его развитию, а отнюдь не успокоению.[16]

Замечания П. Н. Дурново на законопроект сводились к расширению полномочий администрации в регулировании создания и деятельности общественных организаций. Если в проекте Министерства юстиции все вопросы легализации обществ входили в компетенцию судебной власти, то в проекте МВД посредником между обществом и судом выступала исполнительная власть в лице губернатора. По замыслу Дурново, без участия администрации не могла образоваться ни одна организация вне зависимости от способа ее создания и объема получаемых прав: учредители безуставных обществ подавали губернатору заявления о своем образовании, причем последний наделялся правом сообщать «о встреченных к тому препятствиях»; учредители обществ, претендовавших на права юридического лица, представляли губернатору экземпляр своего устава, и последний направлял суду свои замечания по нему. Губернатор наделялся также правом приостанавливать действия обществ.[17]

Оба существенно различавшихся между собой законопроекта рассматривались на заседании Совета министров 16 декабря 1905 г. От позиции правительства зависело дальнейшее направление законотворчества в области реализации свободы союзов в России. Двоякий подход к законопроекту о союзах правительства С. Ю. Витте проявлялся в стремлении, с одной стороны, разработать закон, соответствующий букве и духу октябрьского Манифеста, а с другой — в желании сохранить традиционные прерогативы административной власти в области контроля над общественной самодеятельностью.

Возникшие в правительстве разногласия по ключевым вопросам законопроекта об обществах и союзах не были окончательно разрешены и в Государственном совете. Между тем поддержку императора получила самая консервативная из высказанных в нем точек зрения, предполагавшая передачу полномочий по регистрации и прекращению обществ местным государственным учреждениям с правами административной юстиции — губернским (городским) по делам об обществах присутствиям, руководимым губернаторами (градоначальниками). Имевшая приверженцев в правых кругах Государственного совета, она легла в основу Временных правил об обществах и союзах 4 марта 1906 г. — первого и единственного в дореволюционной России консолидированного законодательного акта, регламентировавшего учреждение и деятельность общественных организаций. В ведении присутствий были сосредоточены вопросы жизнедеятельности общественных организаций, связанные с их открытием, регистрацией, запрещением и закрытием. Общества, желающие пользоваться правами юридического лица, а также общества с отделениями и союзы подлежали обязательной регистрации присутствий.

Таким образом, после обсуждения в Государственном совете был составлен наиболее консервативный вариант Временных правил, который, в сравнении с другими редакциями законопроекта, существенно расширил полномочия администрации в области контроля над общественной самодеятельностью. Провозглашенная Манифестом 17 октября 1905 г. свобода союзов в правовом отношении была реализована в урезанном виде, что вызвало широкий общественный резонанс в стране. В то же время нельзя не признать, что законопроект об обществах и союзах, разработанный Министерством юстиции в условиях первой русской революции, оказался самым последовательным в отношении реализации провозглашенной свободы союзов. Он воплощал в себе стремление приспособить правовые основы создания и деятельности общественных организаций к принципам правового государства и конституционного строя, на пути к которому находилась Россия.

 

[1] Кандидат истор. наук, доцент Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина.

[2] В одной только Москве к 1912 г. насчитывалось более 600 обществ и клубов.

[3] Российское законодательство X—XX вв.: В 9 т. Т. 9 / Под ред. О. И. Чистякова. М., 1994. С. 41.

[4] Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 3. М., I960. С. 4-7.

[5] Воспоминания министра народного просвещения графа И. И.Толстого. 31 октября 1905 г. — 24 апреля 1906 г. М., 1997. С. 162. — Подобную характеристику находим и у П. Г. Курлова: «С. С. Манухин был выдающийся юрист, безукоризненно порядочный человек... Его считали либералом, но нельзя было не соглашаться с его либерализмом, присущим многим судебным деятелям и выражавшимся в преклонении перед судебными уставами и всеми реформами Императора Александра II, строгом соблюдении законов и искреннем стремлении к добру» (Курлов П. Г. Гибель императорской России. М., 1991. С. 56).

[6] Проект Временных правил о союзах // Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1276. Оп. 1. Д. 79. Л. 39-41 об.

[7] Объяснения к проекту Временных правил о союзах // Там же. Л. 42-42 об.

[8] Справка по западным законодательствам о союзах // Там же. Л. 46—49 об.

[9] Выдержки из западного союзного законодательства // Там же. Л. 19 об.-24.

[10] В. Ф. Дерюжинский утверждал, что Россия настоятельно нуждается в таком законе о союзах, который бы закрепил правовые устои, подобные существующим в Западной Европе, ибо только в законности и уважении к ней у населения состоит единственное надежное средство для обеспечения авторитета власти и вывода России из того острого кризиса, который ей приходится переживать (Записка профессора В. Ф. Дерюжинского, командированного за границу для изучения некоторых вопросов по охранению в западноевропейских государствах порядка и спокойствия // Материалы по пересмотру установленных для охраны государственного порядка исключительных законоположений. СПб., 1905. С. 37-38).

[11] Извлечения из иностранной юридической литературы по вопросу о свободе союзов и обществ (составлено Государственной канцелярией) // РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 79. Л. 145-149 об.

[12] Извлечение из сочинения Лоренца Штейна «Исполнительная власть» (ч. III, 1869 г.) // Там же. Л. 148 об.-149.

[13] Явочный порядок создания союзов был принят во французском Законе об ассоциациях и религиозных конгрегациях от 1 июля 1901 г., в австрийском Законе о союзах и обществах, не имеющих целью получение прибыли, от 15 ноября 1867 г., и в прусском Особом законе о союзах, преследующих общественные дела и интересы, от 11 марта 1850 г. (Справка по вопросу об условиях открытия и закрытия обществ и союзов по законодательству Австрии и Германии // Там же. Ф. 1284. Оп. 187. 1906. Д. 135. Л. 49; Записка профессора В. Ф. Дерюжинского... С. 25, 31).

[14] Объяснения к проекту Временных правил о союзах. Л. 42.

[15] Извлечение из сочинения Лоренца Штейна «Исполнительная власть»... Л. 147.

[16] Воспоминания министра народного просвещения графа И. И. Толстого. С. 162, 179.

[17] Проект Временных правил об обществах и союзах. Л. 65-68 об.