При изучении нормативно-правовых систем субъектов РФ, по нашему мнению, необходимо учитывать следующие моменты:
- отечественная доктрина не редко отрицает деление права в рамках федерации на федеральное право и право субъектов[1]. Взамен имеет место признание двухуровневого строения законодательства РФ. Статья 5 Конституции РФ гласит, что республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Другие субъекты РФ имеют свои уставы и законодательство.
- Является неопределенным и сам термин «законодательство». Это касается как доктринального, так и его легального толкования.
- В отечественной юридической науке нередко ставится под сомнение системность нормативных правовых комплексов субъектов РФ на основании противоречивости имеющихся правовых предписаний.
- Решающим мотивом при изучении вопросов формирования и функционирования нормативных правовых комплексов субъектов РФ является вопрос о единстве правового пространства РФ.
Развивая изложенные доводы, необходимо указать следующее.
Полагаю возможным согласиться с утверждениями о том, что «в федеративном государстве право представляет собой более сложную систему, поскольку формируется как федеральной властью, так и властями субъектов федерации. В результате в федерации переплетаются несколько правовых уровней, условно именуемых федеральным правом и правом субъектов федерации»[2]. Однако, в сложившемся в отечественной теории права представлении о системе права нет указаний на иное структурное деление права, кроме как деление на отрасли и институты. Исследования этого вопроса на сегодняшний момент не достаточны.
Признание зависимости структуры законодательства от федеративного устройства государства (выделение федеративной структуры законодательства) является еще одним аргументом в пользу выделения двух уровней права в федеративном государстве. Несмотря на аксиоматичное утверждение о несовпадении системы права и системы законодательства, а так же о субъективном характере формирования системы законодательства и определяющей роли системы права в отношении системы законодательства, мы не можем отрицать определенной обратной связи между существующей системой законодательства и системой права. Так же, как мы не можем игнорировать существующие объективные внешние предпосылки (в первую очередь, структура власти в федеративном государстве и распределение полномочий, в т.ч. правотворческих) формирования системных связей нового уровня в существующей структуре права.
В дополнение следует отметить, что понятие «система права» не ограничивается только внутренним разделением норм права на институты и отрасли. Системность права, как одно из его основных черт, не исчерпывается группировкой норм по предмету и методу в отрасли права. Общепризнанным является положение «…о наличии многих системообразующих факторов, действующих по разному… как самостоятельно, так и в совокупности, в комплексе»[3]. «Для права каждой страны… характерны внутренняя расчлененность, дифференциация на относительно автономные, устойчивые и в тоже время связанные между собой части – институты, отрасли, которые образуют, в свою очередь ассоциации, группы, объединения и, кроме того, могут проявляться во вторичных структурах»[4].
Именно поэтому являются элементами системы права такие образования как публичное и частное право, материальное и процессуальное право, в консолидации, которых главную роль играют отнюдь не «предмет и метод».
Кроме того, как уже сказано, система законодательства есть во многом отражение системы права. Да, говорить о полном совпадении системы права и системы законодательства нельзя. В то же время, нельзя отрицать и тесную связь между формой и содержанием права, выраженные в системе законодательства и системе права. Кроме того, существует и обратная связь, когда посредством системы законодательства, формируя и совершенствуя её, законодатель влияет и на систему права, способствуя формированию новых подразделений в системе права. В этом свете, выделение в системе законодательства субъектов и федерального законодательства неизбежно влечет за собой необходимость выявления и анализа объективных предпосылок и последствий такой систематизации.
Отдельным вопросом является вопрос о толковании термина «законодательство». Общей тенденцией, как в теории, так и на практике является сужение содержания законодательства до системной совокупности законов как нормативных правовых актов высшей юридической силы. Такая трактовка законодательства является на сегодняшний момент приоритетной и объясняется необходимостью последовательной реализации принципов правового государства. Вместе с тем, при изучении нормативных правовых систем субъектов РФ такое понимание законодательства нередко бывает недостаточным, поскольку законодательство (в этом смысле) не охватывает всей совокупности норм, действующих на территории субъекта РФ. И речь идет не только о совокупности законов, но и о совокупности всех нормативных правовых актов. Поскольку и в этом случае законодательство может не охватить всей совокупности норм, действующих на территории субъекта РФ, так как нормативный правовой акт хотя и основной источник права в российской правовой системе, но он не является единственным.
Таким образом, налицо две тенденции. С одной стороны, усиливающаяся роль закона, как ядра нормативного регулирования и связанная с этим тотальная реализация принципа верховенства закона, как нормативного правового акта высшей юридической силы, необходимость освобождения от «ведомственной» урегулированности, т.е. фактическая необходимость рассматривать термин «законодательство» в узком смысле. С другой стороны необходимость научного обобщения и анализа всей системы источников права (внешнего выражения права), а не только законов и иных нормативных правовых актов, т.е. фактическая необходимость рассмотрения термина «законодательство» в самом широком смысле.
На первый взгляд эти тенденции носят совершенно противоположный характер. На самом деле это не так. Два изложенных видения проблемы определения термина «законодательство» находятся в разных плоскостях. Первое видение носит во многом сугубо прагматичный характер, связано с конкретной правотворческой и правоприменительной деятельностью и нацелено на повсеместное практическое внедрение принципов правового государства. Второе же является явным теоретическим продуктом, не носит такого яркого принципиального характера и выполняет в основном категориальную функцию.
Другими словами, вероятно, необходимо разделять два существующих подхода к определению термина «законодательство». В первом случае, назовем его условно нормативный подход, речь идет о специальном юридическом термине, который имеет огромное практическое значение и посредством которого устанавливается баланс законов и подзаконных нормативных правовых актов. Именно в рамках нормативного подхода идет дискуссия об объеме и юридической силе нормативных правовых актов. Во втором же случае, назовем его условно формальный подход, речь идет о термине, обозначающем совокупность всех источников права, внешнюю форму выражения правовых норм. И в рамках этого подхода дискуссия об объеме законодательства вестись не может, т.к. задачей этого подхода является максимально возможный охват всех существующих источников права.
Еще один вопрос, который мы затронули — это вопрос о системности нормативных правовых комплексов субъектов РФ.
Неразрывная связь с правом предопределяет системный характер законодательства. Однако в отличие от системы права в юридической литературе нет устоявшихся взглядов на структуру законодательства. Как уже сказано некоторые авторы ставят под сомнение системный характер законодательства субъектов РФ, в связи с противоречивостью содержащихся в нем правовых предписаний[5].
В современной юридической литературе уделяется достаточно много внимания методологии системного подхода. Система рассматривается как абстрактная конструкция, являющаяся в первую очередь результатом изучения объекта посредством системного подхода.
«Системный подход, — отмечает Л.Б. Тиунова, — это аспект, ракурс исследования, предполагающий рассмотрения объекта как сложного многогранного, многокачественного явления, состоящего из элементов, связи между которыми образуют его относительно неизменную структуру и обеспечивают его целостность. При этом вся данная система (видовая), находящаяся в непрерывном движении и развитии, обладает определенной автономией по отношению к окружающей среде, которая служит для данного объекта родовой системой, и т.д.»[6].
Еще одним важным моментом, отмеченным Л.Б. Тиуновой, и являющимся принципиальным для нашего исследования, является то обстоятельство, что «… понятие "система" синтезирует в себе все аспекты системности объекта, представляя его как единство элементов, находящихся в определенных связях и отношениях, предопределяющих существование объекта как целого и относительно независимого вовне явления. Иначе говоря, объект, пропущенный через призму системного восприятия, предстает перед нами как система. Любое явление… с точки зрения его целостности может быть рассмотрено в виде системы. …все признаки, характеризующие объект как систему, являются его реальными свойствами и качествами. Тем не менее они не относятся к области конкретной эмпирики, …Системность как всеобщее свойство объектов реального мира выявляется лишь в процессе мыслительной деятельности человека на её абстрактном уровне, в результате его субъективного восприятия объективных связей,[7] а сам термин "система" отражает сугубо общие, основные, сущностные типические черты явлений и предметов, абстрагируясь от тысячи частностей с целью проникновения в суть законов их внутреннего и внешнего развития»[8].
С этих позиций любые утверждения о том, что противоречивость нормативных предписаний, содержащихся в различных нормативных правовых актах и иных источниках права, ставит под сомнение системность законодательства, являются, своего рода, методологической ошибкой. Необходимо четко представлять, что система законодательства, рассматриваемого как объективация права, есть в первую очередь система источников права в их общей массе, а не самих норм. Мы далеки от того, чтобы отрицать значение содержательного момента в данном случае, бесспорным является утверждение о
взаимозависимости формы и содержания права, однако с методологической точки зрения утверждения о несоблюдении принципа системности по отношения к системе законодательства субъектов РФ, да и к любым другим комплексам нормативных правовых актов и иных источников права, противоречит очевидному.
Изложенное еще раз подчеркивает значимость скорейшего признания существования федерального права и права субъектов, поскольку именно такая трактовка системных взаимоотношений нормативных правовых комплексов в рамках федеративного государства во многом поможет избежать указанных противоречий.
