Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения.
Хазанов, С. Д.
С. Д. Хазанов [*]
Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения
1.Динамичные процессы общественно-политических преобразований высветили существование в нашей стране различных социальных противоречий: экономических, политических, национальных. Их несвоевременное разрешение приводит к возникновению конфликтных ситуаций, наиболее четко опосредуемых на личностном уровне (массовые беспорядки, крупные аварии и т. п.). В государственно-управленческой плоскости конфликтная ситуация служит предметом правового регулирования, оказывающим влияние на характер юридико-организационного воздействия.
Чрезвычайное положение является одной из разновидностей конфликтных ситуаций, для урегулирования которой необходимо введение особой формы государственного управления.[1] Внезапно меняющаяся социальная среда объективно требует включения новых правовых механизмов, адекватно отражающих сложившуюся ситуацию. Общественные отношения в рамках конфликтной ситуации приобретают качественно иное состояние, что особенно ярко отражается на правовом положении субъектов.
Изменение реального соотношения прав, свобод и обязанностей граждан в результате, например, массовых беспорядков покоится на юридическом основании. Социальная ситуация складывается таким образом, что граждане фактически не могут реализовать многие права и свободы, а также выполнить возложенные на них обязанности. Чтобы подвести под поведение участников общественных взаимосвязей юридическую основу, нормативно закрепляется временное правомерное ограничение прав и свобод. Его цель — «скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка».[2] Правомерное ограничение в данном случае выступает и как элемент юридического механизма управления конфликтной ситуацией.
2. Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан может происходить двумя путями:
А. лишение граждан конкретных прав и свобод за совершение административного проступка (лишение водительских прав, права охоты). Правовое состояние граждан в этом случае характеризуется возложением на них административной ответственности.
Б. приостановление действия прав и свобод в виде ограничения административной дееспособности, то есть способности граждан своими действиями реализовать в сфере управления предоставленные законом права, свободы и обязанности. Невозможность осуществления прав и обязанностей, которыми граждане обладают в соот-
59
ветствии с законодательством, напрямую влияет на объем их административно-правового статуса. Основанием такого приостановления выступает наличие юридически значимых условий (душевная болезнь, возраст, экстремальные ситуации и т. п.).[3] Например, при возникновении угрозы распространения эпидемических заболеваний устанавливается карантинный режим: граждан не лишают права на передвижение, на свободу избрания места жительства, но временно ограничивают их дееспособность.[4]
Приведенные формы ограничения административно-правового статуса граждан находят отражение в различных функциональных аспектах деятельности органов управления. В первом случае имеется в виду юрисдикционная деятельность государственных органов, которая в общем объеме правовых ограничений не оказывает существенного влияния на особенности правового воздействия на чрезвычайную ситуацию. Основную нагрузку по реализации режима административно-правовых ограничений в условиях чрезвычайного положения несет организационно-распорядительная деятельность органов управления. В процессе ее осуществления происходит регулирование порядка приобретения определенных прав и свобод, в результате чего многие из них не могут быть реализованы гражданами собственными действиями.
3. Увеличение полномочий органов управления в условиях чрезвычайного положения происходит именно за счет ограничения прав и свобод граждан. Это два взаимообусловленных процесса, начало которым дает единый правоприменительный акт.[5] Иначе говоря, возникает деполяризация прав граждан и органов государственного управления, в результате которой последние получают возможность, с одной стороны, «блокировать» реализацию прав и свобод гражданами, а с другой — одновременно устанавливать дополнительные обязанности в виде запретов.[6]
А) критерием для выделения первой формы ограничения административной дееспособности служит то, что ее осуществление происходит в виде активных действий государственных органов по применению административного принуждения. В условиях чрезвычайного положения органы управления, используя предоставленные им полномочия, сужают возможность реализации гражданами некоторых прав и свобод. Одним из наиболее характерных способов юридико-организанионного воздействия на этот процесс является применение компетентными органами административно-предупредительных мер.[7]
Например, право граждан на свободное избрание места жительства: п. 2 ст. 4 Закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» предусматривает возможность ограничить его реализацию, предоставляя государственным органам полномочия выселять граждан из районов, опасных для проживания; органам управления предоставляется право изымать у граждан и организаций оружие, звукоусиливающие технические средства и другие предметы, использование которых влияет на состояние общественной безопасности.
Органы управления приостанавливают правомерное осуществление гражданами своих прав и свобод: применение принуждения в данном случае к лицу не связано с конкретно его противоправным поведением.[8]Все дело в той экстремальной среде, которая образовалась на «чрезвычайной» территории. В зависимости от складывающейся ситуации органы управления могут «блокировать» реализацию некоторых прав и свобод, если их осуществление создает угрозу общественной безопасности.
Б) ограничение административной дееспособности происходит и путем установления дополнительных обязанностей. Юридическая обязанность — это правовая необходимость совершения гражданами определенных действий или воздержания от них. Раскрывая понятие юридической обязанности через категорию правовой необходимости, следует учитывать реальные возможности социального поведения личности.[9] В чрезвычайных ситуациях фактическое соотношение между определенными правами и обязанностями нарушено; возникает потребность в правовой коррекции отношений по реализации прав и свобод, закрепленных как в Конституции СССР, так и в дру-
60
гих нормативных актах. Это осуществляется в основном путем установления особого вида обязанностей — административно-правовых запретов.
Возложение на граждан дополнительных обязанностей может происходить как в виде вынесения индивидуальных предписаний на совершение определенных действий (например, запрещение конкретным гражданам покидать на установленный срок свою квартиру — такой запрет скорее всего может быть реализован только с помощью активных действий правоохранительных органов), так и путем установления относительных либо абсолютных запрещающих норм.[10] Последнее зависит от характера действий граждан, которые подлежат запрещению. Предусматривается приостановление действия права на свободу собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (п. 6 ст. 4), права па забастовку (п. 10 ст. 4), права на объединение в общественные организации и т. д.
Установление относительного запрета на проведение собраний означает, что право граждан на свободу собраний «переводится» с общедозволительного типа регулирования на разрешительный; «чрезвычайные» органы могут разрешить проведение собраний какой-либо общественной организации, если, исходя из складывающейся ситуации, это не вызовет нарушения правопорядка. К абсолютным запретам можно отнести запрет на проведение забастовок, так как осуществление этого права в условиях чрезвычайного положения в любом случае вызовет обострение социальной напряженности.[11] Административно-правовые запреты сужают круг вероятного поведения, что отражается на возможности граждан осуществлять своими действиями предоставленные законом права и свободы.
4. Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан, выступая в качестве средства реализации режима чрезвычайного положения, послужило основанием особой формы административно-правового регулирования. Ее специфика — в характере правового воздействия на субъективный состав «чрезвычайных» правоотношений и выражается в создании режима административно-правовых ограничений.
«Чрезвычайная компетенция» органов управления дает им возможность определенным образом изменить характер принудительного воздействия на граждан. Действие индивидуальных предписаний об ограничении прав и свобод в условиях чрезвычайного положения распространяется в основном не на конкретных лиц, а на ту или иную часть населения. Например, во время действия на территории Киргизии чрезвычайного положения (введено 4 июня 1990 года), комендант Ошской области издал приказ, запрещающий гражданам собираться группами более трех человек.[12] Административно-правовой запрет в данном случае касается не конкретных граждан, а всего населения города Оша. В чрезвычайных условиях такой вид регулирования становится преобладающим.[13]
Особенность административно-правового регулирования в условиях чрезвычайного положения проявляется и в распространении его на социальные взаимосвязи, возникающие в рамках других отраслей права. Чрезвычайное законодательство опосредует отношения не только в сфере государственного управления, но и в других областях общественной жизни — гражданский оборот, трудовые отношения, хозяйственные связи. Урегулирование этих отношений осуществляется методом императивно-властных велений, который и присущ административному праву, т. е., если в «нормальных» условиях участники гражданского оборота строят свое поведение на диспозитивных началах, то при чрезвычайном положении возникает необходимость определенным образом упорядочить их свободное усмотрение. Это и достигается с помощью установления административно-правовых ограничений. Аппарату управления предоставляется право:
- временно изымать у граждан, предприятий, учреждений, организаций огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, звукоусиливающие технические средства;
- вносить изменения в планы работы предприятий и организаций по производству и поставкам продукции, устанавливать особый режим их работы;
- запрещать увольнение рабочих и служащих по собственному желанию без уважительных причин и т. п.
Таким образом, данная форма административно-правового регулирования является средством юридико-организационного воздействия органов управления на участников чрезвычайной ситуации. С ее помощью происходит определение конкретных прав, свобод и обязанностей граждан в тот или иной временной отрезок действия «чрезвычайного» режима.
5. Ограничение прав и свобод граждан происходит в рамках административно-правового механизма. Осуществлению прав и свобод всегда противостоит либо обязанность уполномоченных государственных органов (должностных лиц) активно содей-
61
ствовать осуществлению, либо не препятствовать ему. По существу, сам процесс ограничения есть лишь официальная реакция органов управления как на волеизъявление граждан, так и на фактически складывающееся развитие общественных отношений.
Ограничение прав и свобод граждан конструируется, исходя из способов их реализации и характера корреспондирующих им обязанностей.
Во-первых, это права и свободы, для реализации которых в сфере государственного управления требуются активные действия со стороны государственных органов, право на труд (ст. 40 Конституции СССР), некоторые права на пользование достижениями культуры (ст. 46) и т. д. Здесь механизм ограничения состоит в том, что обязанность государственных органов обеспечивать в обычных условиях осуществление прав и свобод при чрезвычайных ситуациях «трансформируется» в их право пресечь начавшуюся по волеизъявлению граждан реализацию субъективного права путем вынесения индивидуальных запретов или не создавать условия для нее.
Во-вторых, права и свободы, реализуемые гражданами собственными действиями: свобода научного, технического и художественного творчества (ст. 47), свобода слова, печати, собраний (ст. 50), право на объединение в общественные организации (ст. 51), право на личную неприкосновенность (ст. 54) и т. д. Чрезвычайное законодательство предоставляет государственным органам полномочия прямого вмешательства в начавшийся либо непосредственно предстоящий процесс осуществления указанных прав и свобод. Наиболее целесообразно установить общий запрет на совершение активных действия. Однако если право осуществляется вопреки общему запрету, то правоохранительные органы имеют полномочия вмешаться в процесс реализации и прекратить его.
В-третьих, это права и свободы, закрепленные в других отраслях права, но приобретаемые гражданами в связи с их деятельностью в государственно-управленческой сфере, в гражданском законодательстве (право на свободное избрание места жительства, рода занятий), в трудовом законодательстве (право на свободный выбор профессии) и т. д. В условиях чрезвычайного положения органы управления, взаимодействуя с гражданами по поводу реализации этих прав и свобод, налагают на осуществление последних административно-правовые ограничения. Например, введение особого режима въезда и выезда граждан (п. 3 ст. 4 Закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения»), временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия (п. 5 ст. 4), запрещение увольнения рабочих и служащих по собственному желанию (п. 8 ст. 4).
Таким образом, механизм ограничения прав и свобод граждан, реализуемых в сфере государственного управления, функционирует в рамках административно-властных отношений. Это дает возможность легализовать процесс ограничения, направить его в правовое русло. Хотя решающая роль в таком правоотношении принадлежит односторонним, юридически-властным волеизъявлениям субъектов государственно-управленческой деятельности, их основу все же составляют корреспондирующие друг другу права и обязанности.[14]
Правда, правовое урегулирование этого процесса еще не гарантирует защиту прав и свобод граждан от неправомерного ограничения. Поэтому возникает вопрос об административно-правовых гарантиях охраны прав граждан в условиях чрезвычайного положения.
6. Действующее административное законодательство предусматривает механизм, обеспечивающий охрану прав граждан от неправомерных действий органов государственного управления.[15] Однако специфика общественных взаимосвязей в чрезвычайных условиях требует изменения данного механизма, приспособления его к «исключительной» среде.
В. А. Юсупов справедливо отмечает, что существуют две основные группы мер, составляющие основу механизма восстановления нарушенных прав граждан — охранительные и процессуальные.[16]
Первые предусматривают ответственность государственных органов за нарушения прав и свобод граждан, вторые обеспечивают сам процесс восстановления нарушенных прав и свобод.
Что касается государственных органов, то в условиях чрезвычайного положения своеобразной мерой их ответственности является право вышестоящих органов государственной власти и управления отменять любое решение нижестоящих органов, действующих в местностях, где такое положение объявлено. Законодательство должно предусмотреть также административную ответственность конкретных должностных лиц за неправомерное ограничение конституционных прав и свобод граждан. Сам факт наличия такой ответственности выступает как элемент административно-правовых средств защиты этих прав.
62
Нормативной основой процессуальных гарантий является административное и дисциплинарное производство по делам о нарушениях субъективных прав граждан. С учетом сложности выявления подобных фактов, особое значение в возникновении данных правоотношений принадлежит волеизъявлению граждан — праву граждан на обжалование неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц. Так как в условиях чрезвычайного положения определенным образом изменяется комплекс процедурно-процессуальных действий по делам об административных правонарушениях граждан (сокращен срок рассмотрения дел, установлена специальная подведомственность), то должна измениться и процедура обжалования. Целесообразно создание специального органа, который бы сосредоточивал в своих руках вопросы рассмотрения жалоб и заявлений граждан.
Рассматривая процессуальные гарантии охраны прав и свобод граждан, необходимо отметить, что Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» не предусматривает конкретный срок действия чрезвычайного положения, предоставляя решение этого вопроса на усмотрение органа, объявляющего его введение. Практика показала нецелесообразность такого регулирования: чрезвычайное положение, объявленное в Баку (20 января 1990 г.), Душанбе (12 февраля 1990 г.) и некоторых других регионах, действует уже около года.[17] Это свидетельствует о неспособности режима чрезвычайного положения обеспечить эффективное урегулирование экстремальной ситуации. Кроме того, тем самым нарушается принцип временного ограничения прав и свобод граждан. Необходимо законодательно закрепить конкретный срок, на который может быть объявлено чрезвычайное положение, и срок, когда в случае крайней необходимости продлевается его действие.
В чрезвычайных условиях существенное значение должна приобрести еще одна группа мер защиты нарушенных прав граждан — административно-восстановительные меры. Необходимо юридически закрепить обязанность органов управления (Советов Министров республик, исполнительных комитетов местных Советов, их отделов и управлений, а также администрации предприятий, учреждений, организаций) обеспечить восстановление тех прав, которых граждане лишились в силу чрезвычайных обстоятельств. Тем самым, с одной стороны, подчеркивается временный характер, ограничения правового статуса граждан, а с другой — граждане наделяются правом требования восстановления нарушенных прав. Возникает потребность в компенсации (денежной или натуральной) за утраченные имущественные права; массовая утрата документов предполагает создание упрощенной процедуры по их восстановлению и т. п.
Таким образом, в специальном правовом статусе нуждаются не только граждане, покинувшие территорию, где возникла чрезвычайная ситуация (перемещенные лица), по и те, кто является непосредственным субъектом «чрезвычайного режима».
[* ]Сергей Дмитриевич Хазанов — студент Свердловского юридического института, отличник учебы, именной стипендиат. Успешно исследует правовой режим чрезвычайного положения. На основе изучения чрезвычайного законодательства Союза ССР и республик и практики его применения автор формулирует интересные предложения и выводы. (Доктор юридических паук, профессор Д. Н. Бахрах).
[1] В этом заключается ее качественное отличие от других видов конфликтных ситуаций: правонарушений, гражданско-правовых споров и т. п.
[2] Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» от 3 апреля 1990 г.//Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 15. Ст. 250.
[3] Н. В. Витрук отмечает, что ограничение дееспособности не ведет к ограничению правового статуса, так как «недостающие права восполняются действиями законных представителей» (см.: Витрук Н. В. Основы правового положения личности М., 1979. С. 91—92). Данный тезис отражает специфику лишь гражданской дееспособности.
[4] Положение о государственном санитарном надзоре в СССР // СП СССР. Отдел первый. 1973. № 16. Ст. 86.
[5] См.: Указ Президиума Верховного Совета Киргизской ССР «О введении чрезвычайного положения в г. Фрунзе Киргизской ССР» от 7 июня 1990 г.//Советская Киргизия. 1990. 8 июня.
[6] Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 122.
[7] Подробно о характеристике этих мер см.: Рябов Ю. С. Административно-предупредительные меры. Пермь, 1974.
[8] Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность, Л., 1975. С. 28.
[9] Витрук Н. В. Указ. соч. С. 142
[10] Бутко А. Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 39—41.
[11] «В период действия чрезвычайного положения в г. Фрунзе запретить... проведение забастовок любого типа и всяких форм производственного саботажа (см.: Приказ № 1 коменданта г. Фрунзе//Вечерний Фрунзе. 1990. 12 июня).
[12] Рябушкин А. Режим стал более строгим//Известия. 1990. 24 июля.
[13] См.: Приказ №1 коменданта особого района города Баку от 20 января 1990 г. //Бакинский рабочий. 1990. 25 янв.
[14] Козлов Ю. М. Административно-правовые гарантии конституционных прав и свобод советских граждан//Юридические гарантии конституционных прав и свобод в социалистическом обществе. М., 1987. С. 79.
[16] Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985, С, 100 и след.
[17] Некоторые решения о введении чрезвычайного положения нарушают требования ст. 3 Закона, так как вообще не предусматривают срока, на который оно объявлено (см., напр.: Указ Президиума Верховного Совета Киргизской ССР «О введении чрезвычайного положения в городе Фрунзе Киргизской ССР»//Советская Киргизия. 1990. 8 июня).
