Конституционная реформа в Российской Федерации и пределы полномочий конституционного законодателя /

• Конституционная реформа в Российской Федерации и пределы полномочий конституционного законодателя.
  Чурбаков, А. В.
  

  Конституционная реформа в Российской Федерации и пределы полномочий конституционного законодателя

  А. В. ЧУРБАКОВ*

  Проведение конституционной реформы в России должно в обяза­тельном порядке предваряться скрупулезным научным анализом, экспертной проработкой правовых, политико-экономических, социально-культурных предпосылок и последствий изменения Конституции, опираться на широкое обобщение и избирательное использование иностранного опыта конститу­ционного развития.^1. Конституционная реформа не может достичь желаемых положительных результатов, если ее инициаторы и творцы заранее не избавятся от опасного налета политической кампанейщины и конъюнктур­ного популизма. Демократия в контексте конституционного процесса непосредственно ассоциируется с идеей порядка, согласованности процедур, форм и методов проведения общественно необходимых преобразований. Поэтому наиболее важным и актуальным является вопрос о пределах полномочий самого конституционного законодателя и порядке осуще­ствления им своих полномочий.

  В Конституции РФ специально закрепляется презумпция непротиво­речивости в главе 1 «Основы конституционного строя» (ч. 2 ст. 16). Она служит как целям правоустановительного (например, Конституционным Судом РФ), так и целям правоприменительного толкования конституционных норм. Кстати, данная глава, наряду с главой 2 «Права и свободы человека и гражданина» и главой 9 «Конституционные поправки и пересмотр Консти­туции», относится к числу так называемых особо жестких по порядку новации (внесению поправок или пересмотру) конституционных положений. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием (п. 1 ст. 135 Конституции РФ). Пересмотр конституционных положений, закрепленных в вышеуказанных главах, осуществляется в рамках специальной процедуры, предусматривающей созыв Конституционного Собрания и при определенных обстоятельствах — проведение всенародного голосования по проекту новой Конституции РФ (конституционного рефе­рендума). Статья 64 Конституции РФ и ст. 16 (ч. 1) образуют, по сути, системное единство в плане закрепления принципа исключительности конституционного уровня и формы закрепления процедуры изменения положений обеих глав.

  Возникает ряд вопросов. Во-первых, в чем причина того, что в Консти­туции как бы избыточно обеспечивается «особая жесткость» наиболее значимых и ценностных конституционных положений (ч. 1 ст. 16, ст. 64 и 135)? Во-вторых, каков смысл закрепления презумпции непротиворечивости в статье, устанавливающей порядок изменения положений главы 1 (ч. 2 ст. 16) и, напротив, умолчания по данному вопросу в ст. 64 Конституции РФ, функциональное и целевое назначение которой мы ранее условились понимать в системном единстве со ст. 16 Конституции РФ? Является ли это случайным экспромтом законодательной техники или элементом консти­туционной новизны подхода?

  На основе системного и логического анализа данных конституционных положений можно сделать следующие выводы.

  1. Возможность инициирования и разрешения вопроса об одновременном пересмотре положений глав 1, 2 и 9 логически предполагает распространение общей презумпции непротиворечивости (ч. 2 ст. 16), в том числе на консти­туционного законодателя (Конституционное Собрание и др.). Речь идет о том, что норма ч. 2 ст. 16 устанавливает не только общую презумпцию для целей конституционного толкования, но и условие новации конституционных положений, включая (это важно отметить!) и собственно главу 1. Смысл нормы ч. 2 ст. 16 сводится к тому, что никакие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, а значит, и использоваться (включая положения главы 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции») для разрушения, нуллификации общей презумпции, заложенной в ч. 2 ст. 16 Конституции РФ. Таким образом, конституционный законодатель не вправе использовать потенциал главы 9 как для изменения внутренней структуры нормативной организации в части нумерации, общего количества и тематики конституционных глав, так и для изменения фундаментального принципа (корректировка же текстуальной редакции возможна и даже — с учетом вышеизложенных соображений — необходима) ч. 2 ст. 16 Конституции РФ. Дело в том, что в Конституции РФ используется прием «двойной записи» фундаментальных конституционных принципов — сначала на уровне основ конституционного строя, а затем на уровне самостоятельных глав Консти­туции. Так, пониманию человека, его прав и свобод как высшей ценности (ст. 2) соответствует глава 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина». Глава 3 «Федеративное устройство» развивает закрепленный в ст. 1, 5 Конституции принцип федеративного государства, а главы 4—7 — принцип разделения властей (ст. 10—11 Конституции РФ). Глава 8 «Местное самоуправление» служит целям конкретизации установленного в ст. 12 Конституции РФ принципа самостоятельности и гарантированное™ местного самоуправления, причем нумерация и взаимное расположение данных глав воспринимаются на нормативно-ценностном уровне как действие системы приоритетов. Тот факт, что глава, посвященная конституционно-правовому статусу Президента РФ (глава 4), структурно предшествует главам, относящимся к иным органам государственной власти, не может не интерпретироваться как косвенное указание на существование определенной модели правления (сверх­президентской республики) в рамках российской конституционной системы.

  2. Соответственно, конституционный законодатель не может посягать на незыблемость принципа конституционного уровня закрепления порядка изменения положений глав 7, 2 и 9 Конституции РФ. Данный принцип необходимо рассматривать в качестве одной из основ конституционного строя, закрепленных в главе 1 Конституции РФ с целью обеспечения эффективности действия механизма охраны самой Конституции.

  В соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» «если поправкой к Конституции Российской Федерации исключаются главы, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами "исключить (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации" с указанием наименования закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. При этом номера и наименования исключаемых глав, порядок исключаемых статей и их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются».²Вероятно, подобное демонстративно трепетное отношение к структуре Конституции в большей степени продиктовано стремлением законодателя избежать ситуации, при которой внесение поправок к гл. 3—8 Конститу­ции РФ стало бы практически невозможным без первоначального пересмотра Конституции. Ведь глава 9 Конституции РФ закрепляет per se как общее количество конституционных глав, так и общее количество конституционных статей. В мировой практике существует два основных способа инкорпо­рирования поправок в текст Конституции. Первый способ используется, в частности, в конституционной практике Германии и Италии и предполагает текстуальную новацию Основного Закона посредством изменения, добавления или исключения отдельных его положений. Второй способ распространен в Югославии, США и Венесуэле. Он заключается в том, что поправки следуют в приложении к основному оригинальному тексту конституции, образуют обособленную упорядоченность и связаны с основным текстом отсылочными нормами.³ Российский вариант явно претендует на то, чтобы занимать промежуточное положение между двумя вышеописанными способами. По сути же, данная норма Закона, дозволяющая Федеральному Собранию выхолостить нормативное содержание глав 3—8, не соответствует как конституционно-правовой логике, так и ст. 136 Конституции РФ, поскольку представляет собой вариант расширительного толкования понятия «поправка», используемого конституционным законодателем в Конституции РФ. Использо­вание конституционным законодателем приема «двойной записи» подразу­меваемым образом исключает возможность использования механизма внесения поправок для фактического «обезглавливания» Конституции РФ.

  Участие Российской Федерации в новом Союзном государстве России и Белоруси должно осуществляться с учетом принципа верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ, которая имеет Приоритет над между­народными договорами в национальной системе права РФ. Поэтому процесс развития Союзного государства в целом должен быть синхронизирован (а поэтапно предваряться) процессом конституционной реформы в РФ. Конституционная реформа в Российской Федерации может осуществляться в двух основных (помимо деятельности Конституционного Суда РФ) формах, процедурно установленных в самой Конституции РФ (глава 9): в порядке внесения поправок и пересмотра Конституции РФ. Здесь возникает вопрос о соотношении воли первоначального и последующего конституционного законодателя. Предполагается, что установление более жесткого порядка новации Конституции по сравнению с актами текущего законодательства связано с необходимостью конструирования механизма охраны Конституции. Но в соответствии с Конституцией РФ применяется разный по степени усложненности порядок изменения отдельных конституционных глав. Так, если положения глав 3—8 изменяются в порядке, установленном для принятия Федерального Конституционного закона при надлежащей форме реализации конституционной инициативы — специальном законе о конституционной поправке,⁴ то для пересмотра положений глав 1, 2 и 9 требуется созыв Конституционного Собрания с возможным последующим вынесением вопроса о пересмотре Конституции на всенародное голосование (конститу­ционный референдум). Причем отдельные элементы Конституции не могут быть изменены вообще даже в порядке пересмотра Конституции РФ.⁵ Поскольку создание Союзного государства предполагает принятие новой Конституции Союзного государства, настоятельно необходимо определить конституционно-правовые основания для пересмотра воли первоначального конституционного законодателя, выраженной в Конституции РФ 1993 г.

  Невозможность пересмотра отдельных конституционных положений закреплена в конституциях различных стран: в Конституции Бельгии 1831 г. (ст. 131); в Конституции Греции (ч. 1 ст. 100), в которой запрещается внесение поправок в положения, устанавливающие основу и форму правления страны как парламентской республики; в Конституции Франции 1958 г. (ст. 89 закрепляет положение, в целом аналогичное установлению в греческой Конституции); в Конституции Италии (ст. 139); в Конституции ФРГ (ст. 20 и 79); в Конституции Португалии (ст. 290 ) и др. В этом находит проявление принцип приоритетности воли носителя первоначальной учредительной власти над волей носителя последующей учредительной власти. Здесь, вероятно, можно усмотреть специфическое проявление общеправового принципа «никто не может передать больше полномочий, чем он обладает».

  Однако зададимся вопросом: возможно ли инверсивное прочтение данной формулы — обладание последующим правообладателем большим (по сравнению с первоначальным) объемом полномочий в порядке обратной связи исключает делегационную схему, модель отношений между ними? Ведь реализация учредительной власти есть необходимое условие и одновременно основополагающая форма реализации государственного суверенитета. Поэтому можно допустить ситуацию, при которой носитель последующей учредительной власти окажется не связанным какими-либо явным образом установленными или молчаливо предполагаемыми ограничениями и запретами. Для этого необходимо, чтобы развитие самого государства опосредовалось развитием, приращением составляющих его элементов: публичной власти, народа и территории. Историко-правовой иллюстрацией того, как развитие внешней стороны государственного суверенитета, его публично-властной оболочки явилось предпосылкой для легитимации последующей учредительной власти, может служить процесс конституционного развития Канады в период с 1867 г. (принятие Акта о Британской Северной Америке) по 1981 г. (принятие Конституционного акта). Согласно п. 3 ст. 2 Договора «О создании Союзного государства России и Беларуси» от 8 декабря 1999 г. «по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции». Причем стороны четко различают понятия «конституция» и «конститу­ционный акт». Так, в соответствии со ст. 62 Договора после вступления в силу настоящего Договора по предложению Высшего Государственного Совета Парламент Союзного государства должен рассмотреть проект Конституцион­ного акта, определяющего на основе настоящего Договора государственное устройство Союзного государства и его правовую систему. После одобрения Парламентом Союзного государства проект Конституционного акта пере­дается президентами государств-участников на рассмотрение парламентов государств-участников, а затем в соответствии с их законодательством выносится на референдумы в государствах-участниках. После одобрения Конституционного акта на референдумах государства-участники вносят необходимые дополнения и изменения в свои конституции. Следует обратить особое внимание на положение, согласно которому изменение конституций государств — участников Договора возможно лишь на основе взаимности после одобрения Конституционного акта на референдумах в обоих государствах-участниках. Представляется все же, что до принятия Конституции Союзного государства или до пересмотра соответствующей нормы Конституции РФ (п. 3 ст. 135) вне связи с принятием Конституционного акта ограничительное толкование полномочий органа учредительной власти — Конституционного Собрания, которое вправе и без проведения референдума решить вопрос о пересмотре Конституции РФ, — является недопустимым.

  Очевидно, что инициирование вопроса о принятии союзной Консти­туции должно быть связано с достижением всех целей создания Союзного государства, провозглашенных в ст. 2 Договора. Конкретизация сроков производится в Программе действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора «О создании Союзного госу­дарства», подписанной 8 декабря 1999 г. Максимально продолжительные сроки (вплоть до 2005 г.) предусмотрены для введения единой денежной единицы (п. 3.2); формирования органов управления Союзного государства в области торговой и таможенной политики (п. 6.3); унификации нормативно-правовой базы; реализации политических, экономических, военных, материально-технических реформ в области пограничной политики государств -участников (п. 16) и др.

  Такие составляющие государства в качестве универсальной политико-территориальной организации, как территория и публичная власть, соответ­ственно, должны получить конституционно-правовое закрепление и развитие первоначально в Конституционном акте.

  Наиболее сложным в процессе становления Союзного государства представляется вопрос об исходном носителе учредительной власти — народе. Народ в конституционно-правовом смысле состоит из лиц, являющихся гражданами данного государства.

  В соответствии со ст. 39 Договора «О создании Союзного государства» от 8 декабря предполагается формирование Союзного Парламента, имеющего двухпалатную структуру и состоящего из Палаты Представителей и Палаты Союза. В состав Палаты Представителей избираются 75 представителей от Российской Федерации и 28 от Республики Беларусь на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. В настоящее время принят в первом чтении Федеральный закон «О выборах депутатов Палаты Предста­вителей Союзного государства первого созыва от Российской Федерации». Аналогичный закон должен быть принят и Парламентом Республики Беларусь. Верхняя палата Союзного Парламента формируется из числа представителей от Федерального Собрания РФ и Национального собрания (парламента) Республики Беларусь по 36 членов от высшего законодательного (представительного) органа власти каждого государства-участника. Союзный Парламент наряду с Высшим Госсоветом, Судом Союзного государства, Советом министров и Счетной палатой образует систему высших органов Союзного государства. Возникает вопрос: не нарушает ли порядок форми­рования Палаты Представителей принцип равного избирательного права? Данный принцип является общепризнанным принципом международного права и закреплен в ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. , п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 5 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. , ст. 29 Конвенции СНГ «О правах и основных свободах человека» 1995 г. и других международно-правовых актах. Кстати, в самом Договоре «О создании Союзного государства» в п. 2 ст. 14 указано: «В Союзном государстве признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам между­народного права». Однако в п. 5 ст. 14 устанавливается, что «граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязан­ности на территории других государств-участников, если иное не пред­усмотрено законодательными актами государств-участников, договорами между ними». В связи с действием принципа равного избирательного права возникают два вопроса: во-первых, вправе ли граждане Республики Беларусь принимать участие в выборах Палаты Представителей на территории РФ, а граждане РФ — на территории Республики Беларусь; во-вторых, не нарушает ли принцип равного избирательного права установление разной нормы представительства для РФ (78 депутатов от около 150 млн. чел. населения) и для Республики Беларусь (25 депутатов от около 10,2 млн. населения).

  В вышеупомянутом Федеральном законе «О выборах депутатов Палаты Представителей первого созыва от Российской Федерации» устанавливается, что иностранные граждане не вправе принимать участие в выборах. А граждане Союзного государства одновременно являются гражданами государств-участников, т. е. сохраняют свое национальное гражданство. Однако в данном случае следует руководствоваться положениями международного договора, которые имеют приоритет по сравнению с актами законодательства в российской национальной системе права в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 1 Договора между Россией и Беларусью «О равных правах граждан» от 25 декабря 1998 г. (ратифицирован ФЗ РФ от 1 мая 1999 г.) «граждане России и Беларуси обладают равными правами избирать и быть избранными в выборные органы Союза». Тот факт, что в преамбуле данного Договора говорится о том, что его положения основаны на положениях Договора «О Союзе Беларуси и России» от 2 апреля 1997 г., который признан прекратившим действие с момента вступления в силу Договора «О создании Союзного государства» от 8 декабря 1999 г. (п. 1 ст. 70 указанного Договора), не оказывает никакого влияния на анализ правовой ситуации, так как преамбула по общему правилу не имеет юридического значения. Достаточно сказать, что в преамбуле Договора от 8 декабря 1999 г. также делается ссылка на прекратившие действие в соответствии с этим же правовым актом договоры, заключенные ранее в рамках Сообщества и Союза.

  Рассмотрим теперь вопрос о диспропорциональных нормах предста­вительства от Российской Федерации и Республики Беларусь при выборах депутатов Палаты Представителей. Соответствует ли данное положение Договора от 8 декабря 1999 г. общепризнанным принципам международного права? Дело в том, что в силу Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 1990 г. (ст. 24) государства вправе вводить ограничения, которые должны облекаться в форму закона и соответствовать их обязательствам по международному праву (в частности Международному Пакту о гражданских и политических правах) и их между­народным обязательствам (в частности Всеобщей декларации прав человека). Причем любое ограничение прав и свобод в демократическом обществе должно быть увязано с одной из целей применяемого закона и строго соразмерно предназначению этого закона. Является ли международный договор правомерным способом ограничения прав и свобод? Часть 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливает безусловный приоритет такого источника конституционного права России, как международный договор, по отношению к закону. А согласно ст. 15 Закона «О международных договорах Российской Федерации»⁶ международные договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, и договоры, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина, подлежат ратификации в форме принятия федерального закона. Единственным, но устранимым дефектом конституционного законодательства, ослабляющим действие правовых и организационных гарантий прав и свобод, является ограничение компетенции Конституционного Суда РФ только не вступившими в силу международными договорами РФ (ст. 125 п. 2 «г» Конституции РФ). Поэтому форма установления данного ограничения (Договор) должна быть признана правомерной. Для окончательной оценки правомерности введения ограничения в отношении принципа равного избирательного права следует теперь перейти к телеологическому анализу содержательной стороны, т. е. вопроса о соответствии данного ограничения целям Договора от 8 декабря 1 999 г. В ст. 2 указанного Договора определяются цели создания Союзного государства, в частности: создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития, повышение благосостояния и уровня жизни и т. д. В п. 2 ст. 2 закрепляется, что «достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно с учетом приоритета решения экономи­ческих и социальных задач». Следует сказать, что именно Парламент Союзного государства обладает обширными и важнейшими полномочиями по решению социально-экономических задач Союзного государства. Так, Парламент принимает бюджет Союзного государства и заслушивает годовые и полугодовые отчеты о его исполнении (ст. 40 Договора), принимает законы, направленные на регулирование денежно-кредитных, налоговых, валютных отношений, устанавливающих правила конкуренции и защиты прав потре­бителей, а также по другим вопросам, относящимся к предметам исклю­чительного ведения Союзного государства (ст. 17 Договора). Кстати, среди исключительных предметов ведения Союзного государства подавляющее большинство (как минимум 10 из 15) составляют предметы ведения, осуще­ствляемые в социально-экономической сфере. Именно поэтому формирование Парламента способствует достижению, приоритетному решению социально-экономических целей и задач Союзного государства. Исходя из выше­изложенного, можно сделать вывод о том, что положения Договора от 8 декабря 1999 г. в части установления разной нормы представительства от Российской Федерации и Республики Беларусь при выборах депутатов Палаты Представителей не противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права. Однако по мере становления Союзного государства и его органов достижение одной из целей, указанных в п. 1 ст. 2 Договора, а именно «неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права», должно также обеспечиваться введением соответствующих правовых и организационно-институциональных гарантий.

  Особую роль в унификации и гармонизации национальных конституционно-правовых систем России и Беларуси должны сыграть Конституционный Суд РФ и Конституционный Суд Республики Беларусь. Представляется, что в концептуальном плане новый судебный орган конституционного контроля — Суд Союзного государства необходимо создавать на основе процессуального и организационно-кадрового правопреемства существующих и эффективно действующих органов конституционного правосудия государств-участников. Для этого также необходимо на переходный период инкорпорировать в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ» и в актах союзного законодательства процедуру пересмотра решений Конститу­ционного Суда РФ и Конституционного Суда Республики Беларусь, а также процедуру предварительного контроля в отношении проектов законов, принимаемых в обоих государствах-участниках в рамках Союзного государства, закрепив полномочие по проверке конституционности данных законо­проектов за специальной палатой (в составе 3—4 судей), выделяемой из состава Конституционного Суда РФ и Конституционного Суда Республики Беларусь для совместного рассмотрения дел.

  В заключение хотелось бы выразить надежду, что создание Союзного государства будет служить интересам и станет государственно-правовым оформлением духовного и культурного единства двух братских народов.

   

  * Кандидат юрид. наук, ассистент СПбГУ.

   © А.В. Чурбаков, 2001

  ¹ Проблемы конституционного развития России, основные направления консти­туционной реформы рассматриваются, в частности, в следующих работах: Ескина Л. Б. Два юбилея российской Конституции// Правоведение. 1999. № 1; Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок к Конституции России // Там же. 2000. № 4; и др.

  ² СЗ РФ. 1998. № 33. № 5776.

  ³ Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть. Т. 1 -2 / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 1996. С. 62-68.

  ⁴ Постановление КС РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции РФ // ВКС РФ. 1995. № 12; Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» // СЗ РФ. 1998. Ст. 5776.

  ⁵ Чурбаков А. В. Кодификация и конституционное право России // Кодекс-Инфо. 2000. №4. С. 13.

  ⁶СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 3778.