Два юбилея российской Конституции [Журнал "Правоведение"/1999/№ 1]
Ескина Л.Б.
10 июля 1918 г. Всероссийский Съезд Советов как высший орган новой власти, установившейся в результате государственного переворота, принял Основной Закон, закрепивший принципы организации Советской власти, форму правления, территориальное устройство, отношения власти и народа, государственные символы. Это была по существу первая в истории Российского государства формальная конституция, представленная в едином нормативном акте.
Оценка данного события, на наш взгляд, не должна быть однозначной. С одной стороны, можно считать, что с этого момента начался процесс конституционного развития в России, что, безусловно, следует признать фактом прогрессивного порядка. С другой стороны, Конституция РСФСР 1918 г. «узаконила курс» на формирование социально-экономического и политического строя, основанного на идеологии марксизма, социальном равенстве, навязываемом обществу государством. Одновременно это оказалось началом гигантского эксперимента, т. е. попытки построить общественные связи на принципиально иных началах. Уроки такого эксперимента с позиции 80-летней ретроспективы в основном негативно расцениваются современными учеными и политиками. Автор данных строк не стремится разделить либо опровергнуть такую позицию, считая, что объективным судьей может быть только время. Задача статьи скромнее — определить значение первой российской Конституции в становлении отечественного конституционализма.
Актуальность такого анализа усиливается тем обстоятельством, что прошедший год оказался дважды юбилейным: 12 декабря юридическая общественность страны отметила пятилетие действующей Конституции РФ, задача которой в целом аналогична той, что была поставлена перед первой российской Конституцией в 1918 г., — закрепить принципиально новые отношения власти и общества, привести его к позитивным изменениям демократического характера.
Сравнительный анализ двух конституционных законов, принятых в одной и той же стране в разные исторические эпохи, и прежде всего социальных последствий, ими порожденных, позволяет увидеть в последних очертания социальных закономерностей, тенденций развития, найти подтверждение или опровержение тем или иным теоретическим выводам и гипотезам и на этой основе попытаться ответить на вопросы, поставленные современным российским обществом перед общественной наукой.
Появление конституции — всемирно-исторический феномен, отражающий определенный этап движения отношений власти в обществе, представленный в многообразии форм, содержания и единстве своей сущности. Процесс «обретения» человечеством конституции длится уже более двух веков (если вести отсчет от Конституции США 1787 г.) и дает богатый материал для теоретических обобщений, которые концентрируются в современном конституционализме — общем учении о конституции. Приведем некоторые из них.
Идея конституции в обществе созревает как идея ограничения государственной власти правом1 (в иных правовых системах — законом) в целях ее упорядочения, связанности с интересами как индивида, так больших и малых социальных общностей, т. е. плюрализма власти. Суть конституционного механизма в том, чтобы поставить систему властных субъектов на службу личности, общественным потребностям, социальной безопасности. Собственно правовым средством достижения этой цели служит такая форма права, как закон. Именно через закон особой, самой высокой юридической силы общество добивается официального признания публичного договора (компромисса) о том, что самая сильная и влиятельная система социального регулирования — государственная власть — должна быть не хаотичной, а предсказуемой, не безграничной и произвольной, а упорядоченной. Границы и характер последней устанавливаются как законодательные нормы и принципы о том, что государственная власть: а) осуществляется только определенными, а не иными субъектами (граждане, обладающие избирательным правом; представительные и иные органы, название, структура и порядок образования которых описаны в Основном Законе); б) осуществляется только определенными, а не иными методами и средствами (демократизм, правовой характер власти; суверенитет народа; политический плюрализм и др.); в) распространяется только в пределах определенного территориального, воздушного и водного пространства (государственный суверенитет), внутри которого определяется территориальная и предметная юрисдикция субъектов власти (федерализм или унитаризм); г) не вправе вторгаться туда, где начинается рожденная и признанная обществом свобода индивида, выраженная в его правах и обязанностях. Права человека, провозглашаемые конституционным законом и являющиеся неотъемлемым элементом его содержания, очерчивают ту область социальных отношений, где заканчивается власть государства и начинается суверенитет личности, в пределы которого государственная власть вправе вмешиваться лишь по воле (просьбе) самого индивида.
Этим конституционным принципам были приданы фундаментальный характер, значение источника права на длительную историческую перспективу. Упорядочивая отношения власти и придавая им стабильный характер, конституция давала возможность решать властные проблемы предсказуемым образом правовыми методами, без насилия, хотя и с использованием законного принуждения, заставляла государство не только повернуться лицом к человеку, но и стать механизмом защиты личности от любого насилия.
Такой механизм одновременно предотвращает узурпацию, незаконный захват самой конституционной власти, обеспечивает ее преемственность. В целом же конституционная идея в обществе призвана «работать» на социальную стабильность и безопасность, обеспечивая одновременно единство и целостность системы права, направляя «эшелон власти» на правовые рельсы.
В юридической науке признано, что, исходя из общесоциального предназначения, конституция выполняет ряд функций: политическую, правовую, учредительную и др.2 Так, политическая функция отражает тот эффект, который вносит конституция в сферу властных отношений. Именно в Основном Законе изначально фиксируются правовые установления, так или иначе характеризующие устройство государственной власти, порядок и методы ее деятельности, взаимоотношения с другими социальными субъектами, в том числе и с теми, которые также претендуют на власть (отдельные индивиды, политические партии, профсоюзы, церковь и др.).
Правовая, или юридическая, функция состоит в том, что именно Основной Закон выполняет роль первоисточника и эталона официального права, ставя в единые рамки всех субъектов правовых отношений, сосредоточивая в себе «правила игры», обязательные для всех, — правооснову жизни всего общества. Одновременно эти правила возведены в закон, а следовательно, обладают общеобязательностью, формализованностью, высшей юридической силой, обеспечиваются в случае надобности принудительным механизмом.
Учредительная функция конституции заключается в том, что именно закону такого порядка отведена роль вводить новые институты власти, призванные привести к позитивным переменам в обществе. Именно конституционная форма придает проводимым реформам легитимный характер.
Весьма сомнительным представляется мнение об идеологической функции конституции, высказываемое еще с советских времен. На наш взгляд, любая конституция выполняет определенную мировоззренческую, воспитательную функцию, отражая общий подход к проблеме «общество—человек—государство». Сугубо иделогической обычно бывает конституция тоталитарного государства (например, многие основные законы так называемых социалистических стран), отрицающая идеологическое многообразие и навязывающая населению страны одну государственную идею.
Одновременно определенные требования предъявляются и к содержанию конституции. С одной стороны, его формирует конкретная ситуация, сложившаяся в данной стране на момент принятия закона. С другой — содержание конституции должно отражать ее сущность и обеспечивать выполнение вышеназванных функций. Зачастую властные сферы из бюрократических соображений включают в Основной Закон только те элементы его содержания, которые «работают» на охрану и поддержание могущества и стабильности лишь самого властного аппарата, лишая конституцию таких содержательных элементов, как перечень прав человека и гарантии их обеспечения, механизм охраны конституционного строя. Такая конституция заведомо не может выполнить ни правовой, ни социальной функций. Исходя именно из этого обстоятельства, французские законодатели еще в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. записали: «Всякое общество, в котором не установлены средства для обеспечения прав... лишено конституции».3
Не только содержательный, но и формальный аспекты в конституционном механизме важны для его развития. И как ни парадоксально, именно законодательная форма может отрываться от сущности конституции в такой степени, что начинает выполнять роль ее антипода. Это явление отражено в парных понятиях «формальная и реальная», «фактическая и юридическая» конституция. Нередко в истории России и зарубежных государств (например, Германии, Чили) основной формальный юридический закон, называемый конституцией, служил удобной ширмой для прикрытия тоталитарной власти, творящей произвол и насилие, проводящей политику массовых репрессий.
Однако формальная конституция, даже в те периоды, когда она расходится со своей сущностью, имеет значение как символ гражданской свободы, как идея, которая уже не может быть «вытравлена» из сознания масс. Расхождение между формальной конституцией и реальной жизнью стимулирует движение за установление реального механизма ограничения власти правом, приводит к реформам либо революционной ситуации. Формальная конституция — лишь нормативный акт, выражающий на бумаге ожидания народа и обещания власти. Сущностное же предназначение конституции заключается в реально действующем механизме ограничения власти государства, причем легитимным, правовым способом. Именно поэтому любая форма права — прецедент, обычай, договор, религиозное правило, принятое светской властью к защите, — может стать основой конституции реальной. Наличие единого законодательного акта при этом не является обязательным условием — суть в том, чтобы был установлен такой строй общественных отношений, при которых государственная власть соблюдает правовые установления общества, не выходит за их рамки. Отсюда типичной проблемой конституционного развития является проблема декларативности конституции, которая никогда не потеряет своей актуальности.
С этой точки зрения не любой закон, названный основным и наделенный высшей юридической силой, может рассматриваться как конституция в собственном смысле этого слова. Одно и то же социальное явление может принимать различные формы, однако наличие одной лишь формы отнюдь не обеспечивает формирование и существование явления как такового.
Последний вывод имеет непосредственное отношение к конституционному развитию России начиная с 1920-х годов. Так, Основной Закон РСФСР 1918 г. вряд ли выполнял роль социального компромисса между различными политическими силами в обществе, интересами сословий — дворянства, купечества, зарождающейся буржуазии, рабочих, крупного, среднего и мелкого крестьянства. Им устанавливалась не демократическая, плюралистическая и легитимная власть, а, напротив, диктатура беднейшего населения, которая вызвала по отношению к себе вооруженное противостояние, гражданскую войну. Официально провозглашалось право государства на неправовые методы воздействия по отношению к любой оппозиции. Так, п. 3 главы 2 раздела I закреплял основные задачи Советской власти, а именно «уничтожение всякой эксплуатации человека человеком... беспощадное подавление эксплуататоров», и более конкретные: «...вооружение трудящихся ...и полное разоружение имущих классов».
Сама по себе цель ликвидации эксплуатации вполне гуманна, однако социальной сущности этой цели противоречит другая цель, выступающая в качестве средства достижения первой, — беспощадное подавление целого социального слоя. В данном противоречии кроется антисоциальная сущность такой власти, что еще раз подтверждается в п. 9 главы 5 раздела II: «Основная задача рассчитанной на... переходный момент Конституции... заключается в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной... Советской власти в целях полного подавления буржуазии и водворения социализма, при котором небудет... государственной власти» (выделено нами. — Л.Е.). Итак, диктатура, получившая законное право полностью подавить буржуазию и другие сословия, не относившиеся к трудящимся, конечной целью, оказывается, имела водворение социализма и его победу во всех странах (п. 3 главы 2 раздела I).
Такие цели, достаточно откровенно сформулированные в Основном Законе Советской России 1918 г., носили явно неправовой характер, а последняя отражала идею мирового господства, которая, как известно, является элементом фашистской теории.
Кроме узаконения прямого насилия первая Конституция РСФСР провозгласила прямое неравенство среди населения страны. Например, лица, не относящиеся к беднейшим слоям населения, не обладали политическими правами, в частности избирательным. Таким правам, как свобода слова, печати, собраний и союзов придавался сугубо политический характер, они закреплялись только за трудящимися (п. 14, 15, 16 главы 5 раздела I). Но и эти немногочисленные свободы, предоставленные отдельной части населения, были отнюдь не безусловны. Пункт 23 главы 5 раздела II гласил: «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб социалистической революции».
Сама идея уничтожения эксплуатации человека человеком тут же заменялась идеей эксплуатации человека государством: вводилась всеобщая трудовая повинность (п. «е» главы 2 раздела II). Полностью отрицался принцип разделения властей (п. 31 главы 7, п. 62 главы 12 раздела III), признанный в правовой теории неотъемлемым элементом конституции.
Приведенных примеров достаточно, чтобы убедиться, что первая конституция России оказалась законом, закрепляющим тоталитаризм, бесконтрольность государственной власти, т. е. антиконституционным по сути. Однако с точки зрения формальной Конституционный закон 1918 г. безусловно имел все признаки Основного: он был утвержден выборным органом власти; провозгласил республиканскую форму правления, федеративное государственное устройство (п. 1 главы 1 раздела I); установил порядок формирования представительных органов власти через избирательную систему (раздел IV). За трудящимися впервые были закреплены некоторые политические и социально-экономические права (глава 5), равенство в правах независимо от расы и национальности. Этот Закон, несомненно, выполнял учредительную функцию, ибо вводил или санкционировал новые институты власти: систему Советов, структуру и компетенцию правительства, государственные символы и др. В нем были зафиксированы принципиально иная, чем прежде, система власти и новые основания ее отношений с оппозиционными силами. С этой точки зрения можно считать, что Конституция РСФСР 1918 г. выполняла и свою политическую функцию.
Правовой функции «повезло» меньше: многие положения этого Закона были изначально сформулированы не в виде правовых норм, а в виде декларативных установлений, задач, констатации факта проведенных преобразований. Так, первый из шести разделов представляла «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», которая по сути своей и содержанию была скорее политическим, чем правовым документом. Что касается тех положений Конституции, которые были сформулированы именно как правовые нормы, то наиболее важные из них имели неправовое содержание, т. е. выражали антиправо. Это — нормы, которые устанавливали политическое неравноправие граждан, вводили принудительный труд, узаконивали фактическое насилие, репрессии в отношении целых сословий, выводили власть из правовых рамок, оправдывая любые средства в достижении поставленных политических целей: экспроприация, вторжение в право частной собственности, прямое подавление, лишение прав.
В основу данного документа, как и режима, который ему соответствовал, была положена теория насилия, диктатуры, в сущности отрицающая идею права.
Социальная функция оказалась искореженной в не меньшей мере. С одной стороны, новая власть во главу угла ставила именно трудящегося человека, привлекая его к политической жизни, ставя задачу ликвидировать безграмотность, стремясь изжить социальный паразитизм. Эти нормы, несомненно, имели социальную ценность. С другой стороны, общесоциальный потенциал Советской власти оказался с «минусовой» отметкой. Конституция не обезопасила от насилия отдельную личность и отрицала возможность представить во власти различные социальные интересы; напротив, она узаконила тоталитарную власть, которая навязывала обществу единственно возможный путь развития. Оправдывая прямые репрессии, классовую вражду, Конституция выполняла антисоциальную функцию, разделяя население на «своих» и «врагов».
В области международной политики новая власть согласно Конституции 1918 г. вела себя не менее противоречиво. С одной стороны, ставились, казалось бы, весьма разумные задачи — достижение «демократического мира трудящихся без аннексий и контрибуций на основе свободного самоопределения наций», провозглашение полной независимости Финляндии и свободы самоопределения Армении (п. 4, 6 главы 3 раздела I). С другой — оправдывались явно неправовые действия в области международного общения: аннулирование займов, разрыв тайных договоров, разрыв «с варварской политикой буржуазной цивилизации» (п. «г» главы 2, п. 4, 6 главы 3 раздела I), т. е. отказ от преемственности не только во внутренней, но и во внешней политике. Здесь уместно заметить, что именно развитие отечественного конституционного законодательства в XX в. показало важность разработки и использования института преемственности в целях сохранения правового пространства в условиях перехода общества от одной социально-политической системы к другой.
Марксизм, использующий тезис о сломе буржуазного государственного аппарата, который известен каждому советскому человеку по крылатой фразе «...до основания, а затем...», не признавал преемственности с буржуазной властью и поэтому обосновал революционный путь захвата государственной власти и ее упрочения. Однако истоки конституционного права предлагают иной вариант решения проблемы, альтернативный лозунгу Ж.-Ж. Руссо о праве народа на революцию. Так, в Декларации прав штата Виргиния (п. III), датируемой 1776 г., записано: «...большинство членов общения имеют неоспоримое неотчуждаемое и неотъемлемое право произвести реформу, изменить или отменить его (неугодное правительство. — Л.Е.) таким способом, какой будет признан наиболее соответствующим общественному благу».4
Вряд ли общественному благу могут соответствовать междоусобная резня, гражданская война или вооруженный переворот. Вряд ли у цивилизованного общества общественное благо ассоциируется с жертвоприношением в виде человеческих жизней. Использование механизма преемственности власти в периоды подготовки, принятия и введения новых конституционных моделей позволяет провести социальные преобразования с наименьшими потерями. Это обстоятельство зачастую игнорировалось и при проведении в России реформ 1980—1990-х годов, особенно в экономической сфере. В то же время Советское государство довольно последовательно соблюдало преемственность в развитии своего конституционного законодательства.
Основной Закон РСФСР от 10 июля 1918 г. «вживил» в сознание российского народа феномен под названием «конституция», однако его сущностная порочность обусловила аномальное уродливое развитие реальных конституционных отношений. Конституция не была задумана и не явилась поэтому механизмом ограничения власти в Российском государстве. Напротив, она закрепила полновластие Советов как сугубо централизованной системы (вышестоящий мог отменить любое решение нижестоящего), а Всероссийский съезд Советов и ВЦИК имели право брать к своему ведению все вопросы по своему усмотрению.
Целый ряд задач, которые были поставлены в Конституции перед Советской властью, оказались выполненными (национализация собственности, ликвидация эксплуататоров, безграмотности и др.), поэтому вряд ли правильно рассматривать эту Конституцию как излишне декларативную. Хотя некоторые ее лозунги так и остались на бумаге прежде всего из-за своей изначальной нереальности. Так, тоталитаризм не может существовать без эксплуатации, поэтому Советская власть продолжала пользоваться дешевым человеческим трудом, реализуя посредством этого прежде всего интересы государства. Аналогичная участь постигла и идею диктатуры пролетариата, которой также не суждено было стать реальностью. На самом деле с середины 20-х годов в России установилась диктатура государственно-партийного аппарата, которая с успехом «подмяла» под себя рабочий класс, крестьянство (достаточно вспомнить расправы с рабочими, продразверстку, принудительную коллективизацию, потери в гражданской войне, в период голода).
Чистым безумством сегодня выглядит идея «мирового господства Советской власти», «мирового социализма». Как раз именно опыт Советского государства практически доказал, что в СССР не удалось создать даже искомого социалистического общества, не говоря уже о «коммунизме во всем мире». Очередной химерой оказался прогноз об отмирании государства.
Тем не менее как позитивные, так и негативные тенденции, заложенные в первой Конституции России, развивались в последующих Основных Законах Советского государства. Так, Конституция СССР 1924 г. решала проблему федерализма именно в «духе» Конституции РСФСР 1918 г., где подчеркивалось, что «стремясь создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских Республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном... съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и остальных федеральных советских учреждениях» (п. 8 главы 4 раздела I). Кроме того, к ведению Съезда и ВЦИК относилось «принятие в состав федерации новых сочленов Советской Республики и признание выхода... отдельных частей ее» (пп. «д» п. 49 главы 9 раздела III). Одновременно подтверждалась приверженность идее геополитики, т. е. создания мировой социалистической Республики (абз. 11 раздела I), усиливался национальный характер советской федерации (ст. 15).
Конституция СССР от 5 декабря 1936 г. усилила противоречие между формальной и реальной властью. Возвестив о переходе от диктатуры к социалистической демократии, она действительно расширила социальную основу власти, предоставив всем трудящимся избирательные права; значительно демократизировала избирательную систему. Впервые отдельная глава X Основного Закона была посвящена правам и обязанностям граждан, которые объявлялись равноправными в своем конституционном статусе. Одновременно конституционное законодательство конца 30—40-х годов последовательно упрочивало тоталитарный характер власти по отношению к личности. По-прежнему был узаконен режим подавления политических оппонентов; на конституционном уровне этому соответствовал институт «врага народа» (ч. 2 ст. 131 главы X), использовались лишение гражданства, лишение прав по суду. Для борьбы с внутриклассовым врагом на уровень Конституции выносился институт измены Родине, которая расценивалась как тягчайшее злодеяние ( это уже не уголовное право и не право вообще, а голая политика).
Наиболее примечательной в русле антидемократических тенденций была ст. 126 Конституции 1936 г., закрепившая монополию КПСС на руководство всеми организациями трудящихся, как общественными, так и государственными. В Конституции СССР 1977 г. данное положение получило уже статус центрального принципа (ст. 6 главы I).
Все советские конституции упрочивали и расширяли социально-экономические права граждан, что напрямую зависело от государства — монополиста-собственника. Одновременно стагнировало развитие личных прав, которые властью практически не соблюдались. Использование политических прав было ограничено Конституцией («в целях развития коммунистического строительства...», «в целях укрепления и развития социалистического строя» и т. п.).
Монополизм власти партии и государственного аппарата в экономике, политике, идеологии, контроль за духовной и личной жизнью людей прямо или косвенно санкционировались конституционным законодательством. В последнем демократические процедуры причудливо сочетались с государственным тоталитаризмом, имперской политикой как внутри государства, так и на международной арене.
Безусловно, первая Конституция Российского государства, 80-летний юбилей которой мы отметили в июле 1998 г., заложила законодательную основу устройства власти в Советском государстве, урегулировала отношения по осуществлению и организации государственной власти в обществе, выступающие по общему признанию предметом конституционного права. Основных направлений развития этой власти достаточно последовательно придерживались советские конституции в течение семи десятилетий. Однако ни первая, ни последующие конституции социалистического типа не привели к созданию правового механизма ограничения государственной власти в интересах общества и человека. главная задача конституционализма в России на этом этапе не была решена.
* * *
Российские реформы последнего десятилетия породили еще одну конституцию. Впервые в России она была утверждена всенародным референдумом. Логика развития отечественного и зарубежного государственного права поставила перед ней задачу — стать прочной законодательной основой для формирования в российском обществе реального конституционного строя. Эта грандиозная по значимости, сложности и масштабам историческая задача потребует совместных усилий всех общественных и государственных структур, а главное — значительного времени. Ее невозможно решить за пять лет. Однако и за этот период сделано немало.
Главное магистральное направление конституционной реформы, зафиксированное Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г., — общая демократизация государственной власти, т. е. переход от тоталитарного государства-монополиста к государству, ограниченному в своей деятельности потребностями современного российского общества. В рамках данного направления прежде всего предполагается значительное сокращение вмешательства государства в сферу экономики на основе плюрализма собственности и принципа свободы экономической деятельности. Однако в ходе экономических реформ, на наш взгляд, не учитывалась преемственность власти, и резкое падение монополии государства на собственность привело к падению производства, развалу целых отраслей экономики, а следовательно, материальной необеспеченности конституционных прав граждан. Тем не менее контроль государства за правомерностью деятельности экономических субъектов, и прежде всего добросовестной конкуренцией, — непреходящая его функция. Кроме того, и в условиях рынка общество нуждается в регулирующем воздействии государства. Решению данной проблемы должно способствовать новое гражданское, налоговое и бюджетное законодательство.
Согласно ст. 13 Конституции РФ государственная власть сегодня работает в условиях существования политической и идеологической оппозиции, теряя и здесь свою монополию. С учетом этого принято законодательство об общественных объединениях, о выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Более эффективному регулированию данных отношений может помочь специальное законодательство о политических партиях, которое готовится в стенах российского парламента.
Значительные изменения произошли и в области взаимоотношений государства и церкви. Советская власть еще в 1917 г. отделила церковь от государства, однако проводила на деле воинствующе-атеистическую политику, полностью контролировала религиозные организации. В соответствии с принципом cветского государства, впервые закрепленным в ст. 28 Конституции РФ 1993 г., государство учится строить отношения с церковью на позициях терпимости, уважения, независимости. Начался процесс возвращения церкви экспроприированных ценностей, в том числе недвижимости, реабилитации репрессированных духовных служителей. Деятельность церковных организаций впервые получила законодательную основу. Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий» от 25 октября 1990 г.5 и пришедший ему на смену Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г.6 свидетельствуют об интенсивной работе по созданию демократической правовой базы деятельности религиозных структур и их взаимодействия с иными правовыми субъектами, в том числе государством. Однако сохраняются и нерешенные проблемы. Так, тревогу вызывает деятельность ряда религиозных сект, грубо нарушающих конституционные права личности. Реакцию государственных структур в этой области пока нельзя признать эффективной. Отнюдь не однозначную оценку общественности получил и вновь принятый Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях», который вызвал острую борьбу на стадиях обсуждения и принятия. В частности, это касается ужесточения официального порядка регистрации религиозных групп, одновременно открывающего простор для бюрократизма органов местного самоуправления.
Демократизация государственной власти осуществляется и через конституционное закрепление, а также проведение в жизнь принципов суверенитета народа (ст. 3), разделения властей (ст. 10), федерализма (ст. 1, 5, 11 и глава 3), правового государства (ст. 1), приоритета международного права (ст. 15). В Конституции определены основные формы осуществления народом своей верховной власти: референдум, свободные выборы, представительные органы. Именно в процессе реформы реальную апробацию получил институт референдума (март 1991 г., апрель 1993 г., декабрь 1993 г.), на этой основе совершенствовалось соответствующее законодательство. 10 октября 1995 г. был принят новый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»,7 Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»8 укрепил и расширил нормативную базу этого института. Изменилась избирательная система России. С 1989 г. выборы стали альтернативными, с 1995 г. — многопартийными. Федеральное законодательство о выборах Президента РФ и выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ апробировано на практике, и в настоящее время идет совершенствование последнего в целях достижения наибольшей представительности итогов выборов, обеспечения действительно равного избирательного права.9
Более широкой и многообразной стала система представительных органов, в рамках которой тесно взаимодействуют: глава государства, обе палаты российского парламента, законодательные представительные органы субъектов Федерации, главы исполнительной власти субъектов Федерации, избираемые населением, суды присяжных и др. Широкая сеть представительных органов формируется на уровне местного самоуправления. Представительная система учится работать в режиме разделения властей, создает нормативную базу деятельности власти в новых условиях, осуществляет реальную политику. С нетерпением ожидают регионы федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Упоминая об этом, следует обратить внимание на вряд ли корректную формулировку ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, где представительные органы власти указаны в одном ряду с исполнительными. По смыслу этой нормы речь в ней идет о законодательных и исполнительных органах, что и следовало бы включить в текст статьи. В конституционной же редакции классификационный ряд нарушен, ибо представительные (выборные) органы имеются и в системе исполнительной власти, например, мэр Москвы, а кроме того, к ним относятся суды присяжных, о которых вряд ли пойдет речь в указанном законодательстве. К сожалению, система судов присяжных вводится медленно. Причины «пробуксовки» реформы судебной системы не только экономические, но и политические.
Многое предстоит сделать и для реализации принципа, зафиксированного в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Россия вступила в Совет Европы 26 января 1996 г., парламент ратифицировал европейскую Конвенцию о правах человека и основных свободах в 1998 г., российские граждане получили право обращаться в межгосударственные органы по защите прав человека, в том числе и в Европейский Суд (ч. 3 ст. 46).10 В соответствии с рекомендациями Парламентской Ассамблеи Совета Европы и Указом Президента РФ от 16 мая 1996 г. новый УК РФ в целом приведен в соответствие со ст. 20 Конституции РФ, однако Протокол № 6 от 22 ноября 1984 г. о запрете смертной казни не ратифицирован. Кроме того, «вживанию» этого принципа в деятельность российского правосудия послужит определение в законе понятий «общепризнанные принципы международного права» и «общепризнанные нормы международного права», а также порядка реализации судами ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Немало трудностей приходится преодолевать и на пути реализации принципа разделения властей, который на первоначальных этапах реформы вступил в противоречие с принципом полновластия Съезда народных депутатов, берущего начало из Конституции России 1918 г. Кризис осени 1993 г., в котором столкнулись позиции Президента, парламента и Конституционного Суда России, имел, увы, трагические последствия. После принятия действующей Конституции это противостояние ослабло, «из игры вышел» Конституционный Суд, все более приобретающий очертания «оплота» демократических реформ. И все же постоянная напряженность в отношениях законодательной палаты, с одной стороны, Президента РФ и Правительства — с другой, присутствует. В объяснение этого обстоятельства можно назвать целый ряд причин — экономических, политических, юридических. главная из них, лежащая на поверхности, — затянувшийся кризис экономики и неспособность власти его локализовать; в этих условиях юридическим поводом к конфликту служат мощные полномочия Президента, зафиксированные в действующей конституционной модели. Однако в создавшихся условиях, может быть, как раз эти полномочия и сдерживают страну от сползания к еще более глубокому политическому и конституционному кризису.
И тем не менее модель разделения властей, установленная Конституцией РФ 1993 г., далека от совершенства. Так, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции органы исполнительной власти субъектов РФ входят в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Одновременно с этим главы исполнительной власти субъектов Федерации оказываются по должности в составе палаты законодательного органа — Федерального Собрания РФ. Получается, что законодательная и исполнительная власти, наделенные Конституцией (ст. 10) некоторой независимостью и самостоятельностью, представлены одними и теми же лицами. Исходя из целей, которые ставятся на практике и в теории перед разделением властей, сложившаяся ситуация весьма сомнительна.
Второе важнейшее направление конституционной реформы, зафиксированное в Основном Законе от 12 декабря 1993 г., — признание и формирование института прав человека в соответствии с международными стандартами. Реализация этой цели, основанной на положениях ст. 2, 7, ч. 3 ст. 15, главы 2, потребует не только широкомасштабной законодательной работы, глубокой реформы судебной системы, но и изменений в национальном мировоззрении. Человек должен стать центром и целью социальных процессов. Общество может считаться благополучным и здоровым, если каждый индивид в нем обладает реальными гарантиями нормального развития и защищенности. Конституция закрепила несколько важнейших принципов, раскрывающих содержание данного направления реформы: человек, его права и свободы являются высшей ценностью; основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.
Итак, российское общество от состояния, когда человек использовался как средство осуществления целей Советской власти, должно перейти к состоянию, при котором механизм государства станет средством защиты человека и его свободы. В последнее десятилетие создается законодательная основа механизма обеспечения и реализации таких ранее не признававшихся в России личных прав, как право на жизнь, национально-культурную автономию, свободу передвижения, свободу совести, информации, объединений. Не обеспечены удовлетворительной нормативной базой право на достоинство, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, определение и указание своей национальной принадлежности. Большинство из названных свобод введено в отечественную систему права лишь в последнее десятилетие, поэтому нуждается в теоретическом осмыслении и обосновании.
Интенсивно развивалось в последние годы законодательство в сфере политических прав граждан России (избирательное право, право на местное самоуправление, институт референдума, основы государственной службы). Тем не менее до сих пор на уровне подзаконных актов регулируется конституционное право на массовые мероприятия (ст. 31), действует устаревший нормативный акт об обращениях граждан. Необходимо исправить ситуацию.
Не меньше проблем возникло в сфере регулирования, а главное обеспечения социально-экономических и социально-культурных прав. До сих пор законодательно не обеспечено право собственности граждан на землю, на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. Экономический и финансовый кризисы поставили под угрозу механизмы обеспечения права на оплату труда, социальное обеспечение, охрану здоровья, защиту семьи и детства и др. Экономическая стабилизация способна выправить ситуацию, однако решение проблемы прав человека в значительной степени зависит от перелома в правосознании людей, и прежде всего государственных чиновников, которые в правовом государстве должны действовать исходя прежде всего из критерия соблюдения прав и свобод человека (ст. 18 Конституции РФ). Реальная защита нарушенных прав возложена главным образом на судебную систему, престиж которой должен быть поднят за счет материальных, правовых, организационных мер, повышения правовой грамотности общества.
Трудно прививается в отечественных условиях и апробированный во многих странах институт народного защитника — уполномоченного по правам человека, суть которого в легитимном, независимом и авторитетном надзоре за деятельностью государственного чиновника в области прав человека. Несмотря на то что конституционное законодательство, принятое в 1997 г., предусмотрело возможность существования целой системы народных защитников, этот правозащитный механизм пока не работает. Невысока эффективность работы органов внутренних дел и прокуратуры в области защиты прав граждан.
Третье важнейшее направление реформирования конституционных отношений в России — децентрализация государственной власти в рамках федеративной модели и системы местного самоуправления.Противоречивость развития территориального устройства России как до, так и после большевистской революции сказалась на той модели федерализма, которую удалось зафиксировать в действующей Конституции. Имперская политика, имевшая прочные традиции в царской России, по существу продолжала осуществляться и в период социалистических федераций России и Союза. На формальном же уровне в государственном устройстве сочетались конструкция федерализма с элементами конфедерации и идея национальной государственности. Однако реальная централизованная политика советского руководства в то же время питала националистические и сепаратистские идеи, которые легализировались в процессе реформ. Децентрализация власти в современном Российском государстве объективно необходима, ибо имперская политика все чаще «пробуксовывает», а центральные власти оказываются неспособными одновременно решать разнообразные многоуровневые проблемы огромного социального конгломерата. Однако диктат Центра, как и ультиматизмнекоторых регионов, которые постоянно проявляются в отношениях: федеральная власть — субъект Федерации, инициируют социальные конфликты, обостряют уже возникшие противоречия, загоняют страну в более глубокую кризисную ситуацию.
Принципы федерализма, установленные в Конституции РФ 1993 г., на наш взгляд, дают возможность построить диалектичную систему многовариантных отношений Центра с регионами, как и регионов между собой. В них одновременно заложен момент развития таких отношений, в том числе и возможность повышения статуса субъектов Федерации. Нужно только использовать эти возможности, одновременно конкретизируя нормативную базу федеративных отношений. Весьма актуальна в данной связи работа по подготовке законов о взаимоотношениях краев, областей и входящих в их состав автономных округов,11 о механизме разграничения полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, о порядке подготовки и заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти.
Основные трудности, возникающие в сфере федеративных отношений после принятия Конституции РФ, связаны не с изъянами Основного Закона, а с нежеланием властных структур обоих уровней действовать в рамках его норм, традиционно российским неумением делить власть, работать в режиме разделения властей, решать вопросы не силовыми, а компромиссно-договорными, т. е. правовыми, методами. Именно в этом причина затянувшегося конфликта с Чечней (Ичкерией).
О пассивном поведении власти в поиске правовых путей решения проблемы свидетельствует тот факт, что важнейшие в этом отношении конституционные законы о порядке образования в составе России нового субъекта Федерации и о порядке изменения статуса субъекта Федерации до сих пор не приняты. Более того, с их подготовкой законодатель явно не торопится. Не исключено с международно-правовой точки зрения и положительное решение вопроса о сецессии, т. е. выходе Чечни из состава федеративного государства. Федеральная российская Конституция, прямо не предусмотревшая возможности выхода, как и не установившая на этот счет конкретного запрета, но закрепившая принципы государственной целостности (ст. 5) и государственного суверенитета (ст. 4), все же признала приверженность общепризнанным нормам международного права, а значит власть не вправе отвергать саму возможность обсуждения этого вопроса.
Кстати, сходные процессы проецируются и на уровне регионов России. В роли центра здесь оказываются госструктуры субъектов Федерации при решении вопроса о разделе власти с местным самоуправлением. Вот тут-то и проявляются имперские устремления свободолюбивых «только для себя» региональных госструктур.12 Рецепт лечения этой болезни известен: соблюдение общепринятых правил игры при разрешении ситуации, т. е. правовое поведение обеих сторон конфликта. Для пропаганды и применения этой универсальной «пилюли» и появилось в правовой реформе современной России еще одно магистральное направление — создание механизма охраны Конституции.
Охрана конституционного строя — заключительный этап в процессе конституционного регулирования, связанный с гарантиями стабильности, безопасности конституционного развития, преемственностью власти.13 Прежде всего в преамбуле российского Основного Закона указано на незыблемость демократической основы государства, а в ст. 3 неконституционный переход власти расценивается как посягательство на суверенитет российского народа. Кроме того, сама формальная Конституция оберегает себя посредством специального механизма вмешательства в ее содержание. В действующем законе выделены два самостоятельных института — институт поправок и пересмотр Конституции. При этом введены автономные процедуры (глава 9 Конституции РФ), преследуются различные цели: в одном случае — создание новой модели власти в рамках комплексных реформ, в другом — совершенствование отдельных деталей или элементов конституционной системы, которая в целом остается стабильной. Конституция России стала «жесткой», что, безусловно, следует признать формальным признаком ее стабильности, а значит, и защищенности. Механизм охраны конституционного строя содержит кроме этого следующие элементы: систему разделения властей, включая федерализм и местное самоуправление, принципы верховенства Конституции и прямого действия ее норм.
Если принцип верховенства Конституции не является новым для России XX века (ибо в советский период таковой признавался и сводился в основном к высшей юридической силе), то институт прямого действия конституционных норм зарождался в процессе действия Конституции СССР 1977 г., который выявил декларативность и нереализуемость ряда ее положений, касающихся прав граждан.
Проблема защиты Конституции имеет два аспекта: охрану власти от захвата и авторитаризма и обеспечение реальности норм конституции, т е. ее соблюдение самой властью. Последний аспект как раз реализуется в том числе посредством принципа прямого действия норм конституции, который введен лишь в 1993 г. В силу «юного возраста» этот правовой институт в российской юридической науке мало исследован. И хотя значительную лепту в решение данного вопроса на практике внес Пленум Верховного Суда РФ своим Постановлением от 31 октября 1995 г.,14 вряд ли его проработка является достаточной. Думается, что необходимы не только научные исследования по указанной проблеме, но и соответствующее законодательство, конкретизирующее, упорядочивающее и расширяющее возможности судов по реализации этого принципа.
И все же главным достижением формальной и реальной Конституции современной России является система конституционного правосудия, которая позволяет уже на деле не только толковать, т. е. пропагандировать и развивать конституционную доктрину, но и обеспечивать конституционную законность. Сегодня по проблеме российской конституционной юстиции проведено уже немало теоретических исследований,15 поэтому, сославшись на этот факт, мы позволим себе не останавливаться на данной весьма серьезной и многоаспектной проблеме. Заметим тем не менее, что важнейшая задача в развитии и становлении конституционных и уставных судов — не допустить скатывания в область политики. Единая правовая доктрина, заложенная в Конституции РФ от 12 декабря 1993 г., должна стать для них своеобразной «Библией», призванной объединить российское общество на естественных и разумных принципах плюрализма, стабильности, безопасности.
* Доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Еллинек Г. Декларация прав человека и гражданина. М., 1906. С. 33.
