Проблемы законотворчества в новых условиях [Журнал "Правоведение"/1994/№ 5-6]
Дреишев Б.В.
Становление правового государства порождает множество проблем, требующих решения. Одной из основополагающих является проблема создания нового законодательства, которое бы в большей степени соответствовало задачам функционирования и развития общества и государства. В свою очередь, решение данной проблемы связано с необходимостью совершенствования самой законотворческой деятельности представительных органов.
Конституционные установления в области законодательной деятельности значительно расширили систему органов, полномочных издавать законодательные акты. В соответствии со ст. 76 (п. 4) Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В настоящее время в Российской Федерации 90 представительных органов обладают указанными полномочиями.
Расширение прав региональных представительных органов в данной области с учетом различий в сфере экономики, культуры, национальных особенностей, быта, экологии и другого является прогрессивным шагом в развитии правового регулирования, направленным в первую очередь на развитие регионов. Это создает новые условия для осуществления законотворческой деятельности. В то же время переход к осуществлению регионального законотворчества не имеет необходимых предпосылок, субъективных и объективных условий его реализации. По своему составу региональные представительные органы, за редким исключением, не подготовлены в настоящее время к осуществлению законодательной деятельности с учетом всей ее сложности и многогранности. Это хорошо видно при исследовании законодательного процесса, опосредующего реализацию потребностей и интересов граждан, в ходе которого формируется государственная воля, составляющая содержание правовых установлений. Анализ законодательной деятельности Государственной Думы свидетельствует, что даже у представительного органа федерального уровня существуют проблемы, требующие решения.
Интересы избирателей, отражающие их потребности и общества в целом, в Государственной Думе представляют депутаты. Но их непосредственное представление осуществляется по-разному. Например, независимые депутаты в большей степени, по сравнению с другими, проявляют заботу об избирателях. Депутаты же, входящие в те или иные фракции, группы, реализуют интересы избирателей через призму идей, взглядов, интересов фракции или группы. Это придает формам и методам осуществления интересов избирателей определенный ракурс (окрас), который оказывает влияние на их реализацию в области законотворчества. Так, при обсуждении того или иного законопроекта, отражающего интересы всех избирателей, депутаты фракции, группы по чисто фракционным мотивам не считают возможным голосовать в его поддержку, что исключает его принятие. Другими словами, фракционные различия в позициях, оценках имеют негативные последствия для реализации интересов избирателей. И вряд ли убедительно единственное по этому вопросу возражение: дескать, избиратели голосовали за кандидатов в депутаты по партийным спискам и были ознакомлены с программами этих партий. К тому же совершенно очевидно, что подавляющее большинство избирателей, впервые столкнувшись с незнакомой системой выборов по партийным спискам, не учитывали данной специфики и формально отнеслись к их особенностям. Партии же, которые еще не сформировались в полной мере, не сумели достаточно полно пропагандировать свои идеи, выдвигать исключительно достойных кандидатов. Списки кандидатов практически характеризовали первые три, четыре фамилии. Остальные были неизвестны. В силу всех этих причин интересы избирателей не могли быть полностью состыкованы с интересами фракций и групп депутатов. Теоретическая доктрина избирательной кампании не нашла своей полной практической реализации. Поведение избранных депутатов, их «деятельность» в первые месяцы по самообеспечению, противоречащая интересам избирателей, забота о собственном благополучии и привилегиях, неоправданная «раскачка» свидетельствуют об асоциальном эгоизме, который не могла предотвратить избирательная система, ее критерии отбора кандидатов. Как известно, предмет потребности, отраженный в интересе, трансформируется в мотив. Данная трансформация у депутата, члена фракции, группы подвергается воздействию интересов фракции, группы. Мотивационный процесс в известной степени содержит борьбу мотивов, связанных с интересами избирателей и интересами фракции или группы. Нередко, как уже было сказано, верх берет партийный, фракционный, групповой интерес. Учитывая наличие в Государственной Думе оппозиционных фракций, прохождение законопроектов, отражающих интересы большинства избирателей, возможно лишь при их обсуждении в конструктивном духе.
Структура Федерального Собрания в определенной мере обусловлена законодательным процессом, его структурным построением, и входящий в него, помимо Государственной Думы, Совет Федерации в своей деятельности связан с интересами избирателей. В соответствии с теми функциями, которые определены в ст. 105, 106 Конституции Российской Федерации, предусматривающими участие Совета Федерации в законотворческом процессе, его воздействие на содержание закона, а следовательно, на реализацию интересов избирателей зависит от региональных интересов, представляемых членами Совета Федерации. Эти интересы (регионов), разнообразные по своему характеру (экономические, экологические, национальные и др.), могут не полностью совпадать с интересами всей Российской Федерации. Следовательно, интересы избирателей, «проходя» через законодательный процесс, могут различно интерпретироваться в зависимости от интересов фракций, групп. Государственной Думы и Совета Федерации. При этом следует учитывать различные подходы к их реализации со стороны разработчиков законопроектов и непосредственно депутатов, если последние не принимали участие в их подготовке. В первую очередь, это касается субъективного восприятия, понимания потребностей и интересов избирателей каждым отдельным депутатом в зависимости от его интеллектуальных способностей, образования, опыта, уровня культуры, характера и т. п.
Одной из проблем законотворчества, и тем более с учетом масштабов его расширения вплоть до регионов, является неподготовленность значительной части депутатов, если не большинства, к данному виду деятельности. Нередко, вступая в предвыборную борьбу, тот или иной кандидат не имеет хотя бы самого общего представления о содержании законодательной деятельности, ее формах и методах, правилах и традициях, сложности и трудоемкости. На территории России это всегда был нерекламируемый вид деятельности из-за неполной его реализации как законотворческого процесса, фактически осуществляемого формально, сводимого к механическому голосованию, очень отдаленно напоминающего парламентскую деятельность в общепринятом смысле, Лишь в последние годы произошли существенные изменения, что, в свою очередь, повлияло на качество издаваемых актов.
По существу, законотворческий процесс представляет особый вид деятельности, носящий сугубо интеллектуальный характер, сложный по своему содержанию, осуществляемый в присущих ему формах с использованием специального юридического «инструментария» (методов), регламентированный несколькими видами правил, определяющих порядок подготовки, обсуждения и принятия законопроекта. Сущность законодательного процесса составляет, как отмечалось, формирование государственной воли, выступающей содержанием правовых норм.
Деятельность депутатов на стадии обсуждения предложенного законопроекта (если они не принимали участия в разработке проекта) представляет сложнейший процесс создания правовых регуляторов (норм), их изменения, уточнения, исключения, дополнения и т. д. Однако вновь избранные депутаты, как правило, не в состоянии квалифицированно решать эти сложнейшие проблемы и одновременно учитывать интересы избирателей. Возникает вопрос: как, каким образом уменьшить неквалифицированность, парламентский непрофессионализм?
Прежде всего необходимо изменить избирательную систему и обратиться к опыту других стран, где, как правило, избирают часть той или иной палаты парламента, а не полный состав депутатов.
В составе Государственной Думы Российской Федерации в соответствии с данными Бюллетеня Центральной избирательной комиссии, включающими сведения о должности депутата, занимаемой до выборов, депутатов-юристов числится около 50 человек.1 Для представительного органа федерального уровня этого явно недостаточно. Кроме того, подбор кандидатов в депутаты не должен быть случайным. §0 многих парламентах мира депутаты-юристы составляют 40—60%, остальные депутаты — специалисты различного профиля. И хотя при наличии большего числа юристов парламент действует эффективнее, это вовсе не означает, что в каждом представительном органе, особенно региональном, подавляющее число депутатов должны быть юристами.
Очень важно, чтобы для избранных депутатов была организована юридическая подготовка в целях ознакомления с основами правовых знаний. Разработка тематики по вопросам правовой подготовки депутатов может иметь различную направленность. Ее границами могут стать основы государства и права с учетом специфики законодательной деятельности. В процессе обучения депутаты обязательно должны быть ознакомлены с понятием механизма правового регулирования, с содержанием и структурой правовых норм, правоотношений, правилами законотворческой техники и т. п.2 Депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации должны ориентироваться в вопросах, связанных с технологией составления текста проекта, внесения в него изменений и т. д. Предлагая внести то или иное изменение в проект, его автор должен представлять, хотя бы в общих чертах, как эти изменения могут повлиять на действие иных правовых норм, на законодательные акты, ранее изданные. Законотворческая деятельность на практике представляет сложную по содержанию, трудоемкую, рутинную работу, требующую определенной подготовки и заинтересованности в получении позитивных результатов.
Для обеспечения качественного состава парламента (федерального, регионального) должен быть создан новый закон об отзыве депутата, исключающий деятельность парламентариев, не соответствующую по тем или иным причинам установленному статусу. В их число следует включить и такие, как неспособность выполнять депутатские обязанности, безынициативность и т. п. -
Наряду с проблемой недостаточной правовой подготовки большинства депутатов к профессиональной законотворческой деятельности существует проблема организации работы самой Государственной Думы. Регламент Государственной Думы не обеспечивает в полной мере реализацию технологии издания закона. В нем предусмотрены различные полномочия депутата, но отсутствует его ответственность за их неисполнение. Как известно, деятельность Верховного Совета Российской Федерации была прекращена в соответствии с Указом Президента «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993г., в котором, в частности, отмечалось, что «в текущей работе Верховного Совета систематически нарушаются его регламент, порядок подготовки и принятия решений. Обычной практикой на сессиях стало голосование за отсутствующих депутатов, что фактически ликвидирует народное представительство».3
Эта практика в работе Парламента продолжается. При этом нарушается не только Регламент Государственной Думы, но и непосредственно ст. 105 Конституции Российской Федерации, предусматривающая, что федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или 2/3 голосов депутатов также от их общего числа. Отсутствие депутатов в зале заседаний и их неучастие в обсуждении того или иного законопроекта стало, скорее, правилом, чем исключением. Увлечение контрольной деятельностью, поездки в командировки за границу и по стране, стремление представительствовать по любому возможному поводу и без него (отсутствие надлежащего контроля за результатами депутатской деятельности) и т. п. стали типичными формами работы парламентариев.
На вопросы корреспондента «Российской газеты» В. Климова, заданные Председателю Комитета по организации работы Государственной Думы В. А. Бауэру: как оборудовано сейчас рабочее место депутата в зале? может ли депутат в Верховном Совете голосовать не только за себя, но и за других? все ли осталось по-прежнему, или что-то изменилось? — был получен подробный ответ: «К сожалению, регламент до сих пор не запрещает голосовать за отсутствующего коллегу. Мы думаем сейчас над тем, как исключить такую возможность. Решение вопроса не только во введении наказаний. Есть силы (курсив мой. — Б. Д.), которыеподталкивают депутата к такого рода действиям. Что имеется в виду? Прежде всего „кворум". Чтобы Дума работала, в зале должно быть 50% плюс один депутат. Высокие нормы заложены для конституционных законов, там надо голосовать двумя третями».4 Подобные откровения Председателя Комитета по организации работы Государственной Думы позволяют увидеть подлинную «технологию» прохождения законопроекта в Думе!
Обратим внимание в этом ответе на то, что «регламент до сих пор не запрещает голосовать за отсутствующего коллегу. Мы думаем сейчас над тем, как исключить такую возможность». Регламент и не должен запрещать подобного беспрецедентного действия, так как оно настолько по своей политической логике противоречит принципам представительной демократии, является предательством интересов избирателей, что не может рассматриваться вообще в качестве какого-либо правонарушения. Депутату парламента любой страны покажется по крайней мере странным включение в регламент запрета голосовать за отсутствующего коллегу как абсолютно абсурдное, невозможное действие. В подобных случаях «коллега» тут же был бы лишен своего депутатского мандата избирателями за передоверие защиты их интересов другому депутату. Это — выражение крайнего процессуально-правового нигилизма. Установление наказания — по сути предположение возможности совершения самого нарушения.
Вместо перечисления принятых советом Думы, ее председателем конкретных мер, направленных на немедленное прекращение подобных действий депутатов вплоть до отзыва и прекращения заседаний палаты, проведения ревизии предшествующих голосований по принятию законопроектов, наконец, замене состава Комитета по организации работы Думы, в ответе прозвучало: «Мы думаем»!
Мало того, в голосовании за отсутствующих коллег просматривается определенная цель, связанная с обеспечением «кворума». Оказывается, кворум представляет «силу», которая «подталкивает» депутатов к таким действиям! И виноваты — высокие нормы для голосования. Из этого следует, что заседания Государственной Думы проходят в отсутствие необходимого числа депутатов, без которого любые принимаемые решения не приобретают юридической силы и не подлежат исполнению. Общий вывод: в указанных случаях Государственная Дума издает незаконные законы! Они незаконны в силу нарушения процессуального порядка их принятия при отсутствии кворума.
Понятие «кворум» выработано теорией и практикой и определяет статус-кво для работы коллегиального, в частности представительного, органа. Кворум — это основа деятельности органа, определяющая присутствие минимального числа представителей общества (региона) в законодательном собрании, призванных представлять потребности и интересы своих избирателей. Без кворума практически нет и самого представительного органа, так как он не полномочен проводить свои заседания. С позиций технологии законотворческого процесса кворум — это не просто процент присутствующих депутатов, а минимальная возможность для представления потребностей и интересов избирателей в процессе обсуждения возможностей их удовлетворения при помощи издания законодательного акта. Именно кворум обеспечивает минимальный объем информации, имеющейся у данного состава депутатов (50+1), а также опыта, на основании которого и благодаря которому проблемы, подлежащие обсуждению при рассмотрении законопроекта, могут быть решены. Кворум — это не придуманное теоретическое, формальное понятие, а мера коллегиальности, обеспечивающая предельную оптимальную информации как достаточную и необходимую для законотворческого процесса.
В связи с вопросом о кворуме следует сказать об известном увлечении депутатов зарубежными поездками. В. А. Бауэр, например, отмечает, что «зарубежная поездка — не прогулка, а учеба, утверждение российского парламентария в глазах того, с кем он встречается».5 К сожалению, В. А. Бауэр не отметил, что каждый день этой «учебы» депутата обходится налогоплательщикам в виде суточных в 70 долларов США. В пересчете на рубли 10-дневная учеба стоит миллионы. Обмен опытом между парламентами безусловно необходим, но при условии его предварительного изучения по юридическим источникам внутри страны, что делается, к сожалению, очень редко. Возникает вопрос: не выше ли материальная заинтересованность депутата, удовлетворяемая подобной «учебой», интереса к осуществлению своих прямых обязанностей в области законотворчества?
Известно, что выработан даже механизм «замещения» отсутствующего депутата. Уезжающий (уходящий) просит коллегу проголосовать по тем или иным проектам «за» или «против». При этом игнорируются интересы избирателей, необходимое личное участие в голосовании, реагирование на вновь внесенные поправки, дополнения, изменения в законопроект, которые по существу могут менять его содержание и противоречить интересам избирателей, представляемых отсутствующим депутатом. Многие примеры подобного содержания зафиксированы в телепередачах «Парламентский час», «Час пик» и многих других. В качестве конкретного примера может служить голосование по законопроекту «О нефти и газе», который был принят в первом чтении с грубым нарушением регламента: некоторые депутаты были уличены в том, что голосовали дважды: один раз магнитной карточкой, второй раз — устно (обычно такая процедура предусмотрена для забывчивых депутатов — тех, кто оставляет свои карточки дома). Интересно, что голоса не совсем честных депутатов оказались решающими. Тем не менее переголосование назначено не было.6
Что же конкретно означает отсутствие депутата на заседании Государственной Думы при обсуждении законопроекта? Прежде всего исключение возможности участия в дискуссии, внесения предложений по изменению текста проекта в виде поправок, дополнений и т. д. Отсутствие лишает возможности дать оценку проекту, основанную на компетентном знании проблемы (нередко компетентности, присущей именно данному отсутствующему депутату). Оно исключает возможность выступить в случае необходимости против только что внесенного предложения, поправки или дополнить их при недостаточной обоснованности автором. При этом речь идет о необходимости вступления в дискуссию по обсуждению данного законопроекта, в данный момент, в связи со сложившейся ситуацией в процессе его рассмотрения.
Каковы же итоги работы депутатов Государственной Думы на протяжении первой сессии? «Каркас правового государства формируется достаточно настойчиво», — заявил 26 июля 1994г. председатель Государственной Думы И. Рыбкин на пресс-конференции, посвященной итогам ее первой сессии. Такое утверждение он сделал после того, как перечислил основные вехи работы Думы за 193 дня. Наряду с иными результатами он назвал точное количество принятых Думой законов — их 46, и 11 из них уже подписаны Президентом. А в целом за 193 дня первой сессии рассмотрено 220 законопроектов, большая часть из которых (145) была написана в комитетах Думы.
Представляется, что в условиях политического и экономического кризиса, объективной необходимости развития законодательства в целях обеспечения динамики реформ отмеченные результаты более, чем скромны. У Государственной Думы все это время практически отсутствовала всесторонне обоснованная стратегия законотворческой деятельности, воплощенная в программе законодательной деятельности. Лишь в сентябре 1994г. председатель Государственной Думы заявил, что согласован план законодательных работ с Советом Федерации, Правительством и Администрацией Президента. Разве это не надлежало сделать в январе? Кто должен нести ответственность и кто привлечен к ответственности зa это неоправданное промедление? Возможно ли вообще строить правовое государство, если органы, призванные решать эти проблемы, не выполняют возложенных на них функций с необходимой результативностью. К сожалению, эти вопросы не имеют ответов.
Заместитель председателя комитета по законодательству Государственной Думы В. Г. Вишняков на вопрос корреспондента газеты «Невское время»: «Насколько конструктивной будет деятельность Государственной Думы на новом этапе?», — ответил: «Мне кажется, что противостояние между фракциями усилится, поскольку фракции, входящие в совет Госдумы, занимают господствующее положение и, по сути, определяют всю законотворческую политику Парламента».7 Из этого следует, что вряд ли вообще можно говорить о какой-либо стратегии законодательной деятельности, так как она может строиться исключительно на объективной основе, в обстановке независимости от каких бы то ни было влияний, тем более от борьбы фракций.
Случайный характер законотворчества приводит к положению, когда те или иные статьи Конституции Российской Федерации не обеспечиваются в своем действии в текущем законодательстве. Так, например, предполагается разработка законопроекта, определяющего механизм разделения властей. На практике данный конституционный принцип в известной мере еще не нашел своего практического воплощения. В прессе этот принцип рассматривается по-разному. Так, например, М. Золотоносов пишет, что разделение властей (указывая причины) сменяется разделением элит и перестает быть актуальным. Причины: неэффективность дифференциации властей в период резкого усложнения задач исполнительной власти и необходимость более оперативных решений. Разделение властей понимается иначе — как дифференциация функций в общей деятельности на благо России, как разделение труда и сфер деятельности, причем ведущую роль играет именно исполнительная власть. В интерпретации Ельцина и его команды, (в первую очередь С, Филатова), пишет автор, разделение властей должно сочетаться с отсутствием противоречий и даже разных решений по одному и тому же вопросу. Стабильность именуется отсутствием несовпадающих решений Парламента и Президента, Парламента и Правительства, что обеспечивается тщательным разделением труда: то, что не хочет принимать Дума, Президент проводит своими указами. Не менее любопытно, что Дума (и Федеральное Собрание в целом) относится к превращению принципа разделения властей в принцип разделения труда очень терпимо.8
Если согласиться с приведенными положениями, то следует признать, что принцип разделения властей практически бездействует, являясь конституционным. Если практика его игнорирует, то трудно представить в этих условиях возможности осуществления закона о механизме разделения властей, который следовало издать на второй день после принятия Основного Закона.
Принцип разделения властей может быть рассмотрен и в ином ракурсе. Его действие должно обеспечиваться в процессе деятельности всех трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной посредством системы сдержек и противовесов. Однако имеют место факты, которые оказывают отрицательное влияние на действие этого принципа. Речь, в частности, идет о неоправданном совмещении должностными лицами органов исполнительной власти своих обязанностей с обязанностями депутатов как Государственной Думы, так и Совета Федерации. Так, например, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Положение "О федеральных органах власти на переходный период"» в него были внесены изменения, в частности в п. «д» ч. 3 ст. 4, который был изложен в такой редакции: «. . .депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, за исключением депутатов, являющихся членами Совета Министров — Правительства Российской Федерации».9 На этой «основе» в Государственную Думу были избраны члены Правительства.
Таким образом, заранее «закладывалось» неисполнение ими в полной мере как должностных обязанностей, так и депутатских в области законотворчества, игнорировалось представление интересов избирателей, а это противоречит ст. 97 Конституции Российской Федерации, в частности, устанавливающей, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Эти нарушения были устранены в связи с выходом из состава Правительства Е. Гайдара, Б. Федорова и Э. Памфиловой лишь частично.
В связи с рассмотрением проблем законотворчества в современных условиях представляет интерес вопрос о составе депутатов Совета Федерации и его соответствии конституционным установлениям. Совет Федерации призван в качестве одной из палат Федерального Собрания решать вопросы установленной компетенции, в частности принимать участие в законотворческой деятельности, представляя интересы регионов. В соответствии со ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят, точнее — должны входить, по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти. Анализ состава депутатов Совета Федерации свидетельствует, что конституционные требования данной статьи выполнены далеко не полностью. Ознакомление с составом депутатов, опубликованным в постановлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «Об установлении общих итогов выборов депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 1993 г. № 142,10 избранных по двухмандатным округам, показывает, что в результате выборов далеко не все регионы имеют своих представителей, отвечающих требованиям ст. 95 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с этими требованиями избрано около половины представителей регионов: например, от республики Башкортостан — председатель Верховного Совета и председатель Совета Министров; республики Коми, Карелии и других регионов — те же должностные лица. В то же время от республики Дагестан вместо представителя органа исполнительной власти был избран Р. Г. Абдулатипов, первый заместитель председателя Госкомитета Российской Федерации по делам Федерации и национальностей; от Ингушской республики — И. М. Костоев, начальник отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации; от Карачаево-Черкесской республики — В. П. Стригин, председатель Зеленчукского районного народного суда; от Удмуртской республики — В. Н. Подопригора, руководитель аппарата Федерального Собрания Российской Федерации. В известной степени «особое» место среди депутатов Совета Федерации занимают представители: Усть-Ордынского автономного округа — министр сельского хозяйства Российской Федерации В. Н. Хлыстун и Ханты-Мансийского автономного округа — министр топлива и энергетики Российской Федерации Ю. К. Шафраник.
Подмена представителей региональных органов представителями федеральных сводит на нет действие самого принципа, заложенного в содержание ст. 95 Конституции — принципа представительства регионов. При этом принимается Конституция и в тот же день совершается нарушение, носящее грубый характер, игнорирующее принципы представительной демократии, — и никто за это не несет ответственности! Несомненно, следует учитывать, что именно в этот период прекратили свою деятельность многие Советы народных депутатов, а их руководители проходили на выборах как временно не работающие, хотя с принципиальных позиций они уже не были их руководителями и не могли представлять регионы в Совете Федерации.
Обращают внимание случаи избрания депутатами от регионов представителей Президента. Они избраны: от Ставропольского края, от Астраханской области, от Владимирской области, от Корякского автономного округа. Совмещение служебных обязанностей представителя Президента, круг которых достаточно широк и включает контроль за выполнением указов и распоряжений, в частности с представлением региональных интересов в Совете Федерации, должностным лицом из Администрации Президента по меньшей мере нецелесообразно, не говоря о нарушении принципа разделения властей. Но такие совмещения, к сожалению, являются фактами.
Наконец, от Калининградской области был избран В. Ф. Шумейко, исполняющий в то время обязанности первого заместителя Председателя Совета Министров Российской Федерации, что также было связано с подменой представителя региона федеральным должностным лицом.
Таким образом, в Совет Федерации входят представители непосредственно исполнительных органов власти 56 регионов, являющиеся должностными лицами (президенты, председатели советов министров и глав администраций). 22 региона представлены руководителями соответственно верховных и областных советов народных депутатов. Следовательно, остальные 93 депутата представителями непосредственно представительных и исполнительных органов государственной власти регионов не являются. В связи с проведением выборов в Татарстане и других регионах в состав Совета Федерации вошли еще 5 депутатов.
В этой связи возникают вопросы:
1. Правомерна ли деятельность данного состава Совета Федерации, если более 50% депутатов не соответствуют требованиям ст. 95 Конституции Российской Федерации в качестве верхней палаты Федерального Собрания?
2. В связи с данной ситуацией, в чем состоят различия составов депутатов Государственной Думы и Совета Федерации?
3. Каким образом могут представлять свои регионы вновь избранные руководители представительных органов, места которых заняты в Совете Федерации?
4. Возможно ли при этом продление срока полномочий Совета Федерации в данном составе депутатов?
Избрание в состав Совета Федерации (палата, которая создавалась именно как Совет представителей регионов, обладающих определенным опытом, в частности в области издания решений) лиц, не имеющих подобных полномочий, опыта, ставит под сомнение законотворческие возможности и потенциал Совета Федерации в целом.
В Совете Федерации так же, как и в Государственной Думе, существуют проблемы с кворумом. Об этом в газете «Аргументы и факты» была напечатана статья Т. Цыбы «Сенаторы-прогульщики».11 Учитывая, что в соответствии со ст. 108 (п. 2) Конституции Российской Федерации Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации, то на заседаниях необходимо присутствие 131 депутата. Из 176 депутатов, пишет автор, в зале заседаний редко собирается более 120 человек, а обычно и того меньше. В результате исследований журналистов, фиксировавших посещаемость депутатов, оказалось, что из прошедших до 1 ноября 1994г. 42 дней заседаний депутаты-руководители «прогуляли» в общей сложности 896 человеко-дней. При этом 14 из них отсутствовали на заседаниях 21 день и более, т. е. более половины времени заседаний. Так, например, глава администрации Владимирской области Ю. Власов отсутствовал 35 дней из 42 — и это не единственный пример. Автор отмечает, что такая грустная статистика является убедительным доказательством того, что нормальное законотворчество возможно только на постоянной профессиональной основе.
От состава палаты зависит результативность деятельности Совета Федерации. Включение в него представителей исполнительной власти противоречит принципу разделения властей. Совмещение обязанностей руководителя региона с депутатскими исключает возможность их исполнения в полном объеме. Кроме того, отсутствие кворума ставит Совет Федерации в положение органа, принимающего незаконные акты.
Предоставление региональным представительным органам законодательных полномочий также требует решения ряда проблем. Первая из них — подбор самих законодателей, подготовленных к практическому осуществлению данной функции. Вторая проблема заключается в обеспечении конституционного единства правового статуса гражданина Российской Федерации. А это зависит от соответствия законодательных установлений региональных органов федеральному законодательству, и прежде всего Конституции Российской Федерации, с учетом местных условий и особенностей, иной региональной специфики. Третья проблема состоит в обеспечении необходимости общего подхода к организации и осуществлению законотворческих работ в регионах (создание модельных законов, типовых положений и т. п.). Существуют и другие проблемы, поставленные практикой.
Местные правовые акты, отмечалось на Совещании по вопросам обеспечения соответствия законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции России и федеральным законам,12 довольно часто противоречат федеральному законодательству, и потому для выработки «единообразия» участникам Совещания предложили «универсальный» проект устава области, который не был принят, так как требовал доработки. Открывая это Совещание, руководитель Администрации Президента С. А. Филатов, в частности, отметил, что новая Конституция Российской Федерации дала право всем субъектам Федерации иметь свое законодательство. Однако, изучая документы, которые появились в краях и областях, видишь большую разношерстность в подходах, разницу в понимании тех процессов, которые должны быть изложены и этих документах.13
Сегодня на местах зачастую принимаются конституции и уставы, которые вступают в вопиющее противоречие с федеральным законодательством. В то же время механизм контроля за таким «законотворчеством» пока не выработан.14 Известно, что при несоответствии того или иного акта Конституции должен действовать Основной Закон Российской Федерации, но это нередко не реализуется на практике (Татарстан, Чечня и др.). Все это свидетельствует о том, что предоставление законодательных полномочий региональным представительным органам осуществлено без предварительной подготовки. Оно преждевременно в силу того, что многие регионы практически не имеют возможности создать на выборной основе представительные органы, готовые выполнять законотворческую функцию. Первый опыт издания уставов и иных актов подтверждает это. В законодательном плане федерация, при усилении противоречий, может превратиться в конфедерацию, что недопустимо в данных условиях.
Отсутствие надлежащих критериев в законодательстве о выборах, которые бы определяли возможности участия потенциальных депутатов в законотворческой деятельности, исключает необходимый уровень последней. Отсутствие установленной ответственности депутатов, практически не реализуемый на практике их отзыв за бездеятельность или неспособность выполнять депутатские обязанности, прежде всего связанные с осуществлением законодательной функции, — все это свидетельствует о несвоевременности предоставления рассматриваемых полномочий, которые, однако, предоставлены Конституцией, и надо искать пути и возможности их практического осуществления.
Прежде всего целесообразно разработать типовой регламент, который бы определял общие положения работы региональных представительных органов, и тот процессуальный порядок, процедуру, требования законности и т. п., на основании которого, его рекомендательных норм, для регионов могли бы быть приняты соответствующие акты. В течение какого-то периода целесообразно издавать модельные законы. Следует создать эффективно действующую систему конституционного контроля за деятельностью региональных представительных органов, связанных с изданием законов. Кроме того, становится необходимостью открытие вузов и отдельных факультетов по политическим наукам, расширение преподавания правовых дисциплин во всех высших и средних специальных учебных заведениях страны.
* Доктор юридических наук, профессор С.-Петербургского государственного университета.
