Политические права и свободы граждан в механизме реализации народовластия в Российской Федерации :

• Политические права и свободы граждан в механизме реализации народовластия в Российской Федерации : На примере отдельных законопроектных работ.
  Дмитриев, Ю. А.
  

  Дмитриев Ю. А.

  Политические права и свободы граждан в механизме реализации народовластия в Российской Федерации : (на примере отдельных законопроектных работ)

  Вступление России в период разрушения тоталитарного режима ставит перед юридической наукой задачу правового обеспечения строительства в ней элементов цивилизованного государства. В частности, речь идет о выработке современной концепции народовластия. Одним из недостатков предшествующего периода исторического развития страны было формальное закрепление «полновластия» народа, кото­рое на практике подменялось реальным полновластием партийно-госу­дарственного аппарата и фактическим отстранением народа как субъ­екта государственно-правовых отношений от обладания этой властью.

  Действующая Конституция Российской Федерации (ст. 3) закрепи­ла формулу, принятую в большинстве цивилизованных стран мира: «народ — источник власти». Эта формула означает кардинальное из­менение содержания института народовластия и его законодательного закрепления.

  На практике это означает реальное включение в механизм ре­ализации государственной (политической) власти[1] таких субъектов, как политические партии, иные политические общественные объедине­ния, территориальные и другие постоянные и временные сообщества граждан, а также отдельные граждане. Что касается последнего субъ­екта властеотношений — гражданина, то его участие в осуществлении государственной (политической) власти проявляется в обладании ком­плексом политических прав и свобод, закрепленных Конституцией и иными нормативными актами.

  Одним из существенных недостатков формируемой в Российской Федерации системы правового регулирования политических прав и сво­бод граждан является отсутствие комплексного подхода к совокупно­сти этих правовых институтов. Каждое конституционное право при разработке механизма его правового регулирования рассматривается индивидуально, вне связи с другими политическими правами и свободами. Это порождает пробельность законодательства, отставание в правовом регулировании одних институтов от других, возникновение коллизий и т. д. Между тем все субъективные политические права и свободы образуют единый механизм реализации народовластия. Необ­ходим поэтому системный подход к их нормативному закреплению дей­ствующим и планируемым законодательством. Предложениям по фор­мированию этой системы и посвящена данная статья.

  К политическим правам и свободам граждан отечественная государственно-правовая наука традиционно относит право граждан на уча­стие в управлении государственными и общественными делами; право избирать и быть избранным в представительные и исполнительные органы власти; право на объединение; право вносить в государственные и общественные органы предложения, заявления, жалобы и обраще­ния; свободу печати, собраний, митингов, уличных шествий и демон­страций. Ряд исследователей дополнили этот традиционный перечень, включив в него право обжаловать неправомерные действия должност­ных лиц,[2] право на референдум,[3] свободу совести,[4] а также равнопра­вие граждан.[5]

  Очевидно, не все из перечисленных субъективных прав и свобод можно отнести к числу политических. В частности, сомнения вызывает отнесение к числу индивидуальных политических прав права на уча­стие в управлении государственными и общественными делами. То, что действующая Конституция ограничила его нормативным закреплени­ем только участия граждан в управлении делами государства (ст. 32), не меняет комплексного характера этого правомочия. Включение его в текст Конституции в качестве индивидуального субъективного права не требует закрепления в ней иных политических прав и свобод, по­скольку все они будут охватываться этим комплексным институтом. Приведенные аргументы говорят в пользу отнесения права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами к числу конституционных принципов народовластия, действующих во всех сферах правового регулирования. Если и говорить о нормативном закреплении права на участие граждан в управлении в качестве инди­видуального права, то лишь в отношении права на участие в местном самоуправлении. В поддержку выделения этого права на конституци­онном уровне можно привести ряд аргументов. Во-первых, с точки зрения международного права, «под местным самоуправлением пони­мается право и действительная способность местных сообществ (т. е. совокупности граждан, постоянно проживающих в пределах соответ­ствующей территории. — Ю. Д.) контролировать и управлять под свою ответственность и на благо населения значительной частью обще­ственных дел».[6] Это означает, что местное самоуправление складыва­ется в первую очередь не из действий и решений территориальных ор­ганов самоуправления, а из самостоятельных инициативных действий граждан, проживающих на конкретной территории. Во-вторых, в силу негосударственной природы местного самоуправления вмешательство в его осуществление государственных органов ограничено (ст. 132 Кон­ституции РФ). Полномочия государства в отношении этой деятельности граждан сводятся, преимущественно, к материально-финансовой поддержке, стимулированию и обеспечению ее правовых гарантий. Та­кой гарантией может стать закрепление в Конституции названного субъективного политического права.

  Следующим уровнем правового регулирования этого конституцион­ного правомочия граждан мог бы стать Закон «О праве граждан на местное самоуправление», который закрепил бы механизм осуществления гражданами этого права в формах непосредственной демократии: местном референдуме, собраниях граждан по месту жительства и иных формах, включая механизм реализации конституционной нормы о пра­ве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ).

  Что касается равноправия граждан, то его также следует отнести к числу принципов правового статуса гражданина, хотя бы уже на том основании, что действие указанного принципа выходит далеко за рам­ки политической сферы жизни, проникая и в область социально-экономических и личных (гражданских) прав и свобод.

  Перейдем к закреплению Конституцией Российской Федерации других политических прав и свобод граждан. Действующая Конститу­ция не выделяет, в отличие от парламентского проекта, эту группу субъективных прав и свобод в самостоятельный раздел, а включает их в общий текст, гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина». Од­нако, исходя из научной классификации этих прав, можно определить внутреннюю логику рассматриваемой главы: на первом месте в ней расположены личные (гражданские) права и свободы, затем — полити­ческие и завершают перечень социально-экономические и культурные права и свободы и гарантии реализации всех субъективных прав и свобод. При этом свобода совести оказывается между личными и по­литическими правами и свободами. Это обстоятельство, естественно, не может рассматриваться как основание для отнесения этой свободы к числу политических. Однако следует обратить внимание на двойст­венную природу этого правомочия граждан. Если речь идет об инди­видуальном отправлении культа или следовании в иной форме тем или иным убеждениям, то данное правомочие укладывается в разряд личных прав. Но если для его реализации граждане объединяются в религиозное сообщество, образуют юридическое лицо или совершают иные совместные действия, без которых осуществление права на сво­боду вероисповедания или атеистической пропаганды невозможно, то данное право вряд ли можно считать личным, поскольку под данную категорию прав подпадают лишь индивидуальные права и свободы. Подобными рассуждениями руководствовался Ф. А. Хоменок, относя свободу совести к числу политических свобод граждан. А вот логику законодателя, разорвавшего единое право на свободу совести между двумя союзными законами «О свободе совести и религиозных организа­циях» и «Об общественных объединениях» (последний регулирует по­рядок создания атеистических объединений),[7] можно объяснить только господствовавшими в стране до недавнего времени традициями «воинст­вующего» атеизма. Согласно этим традициям, церковь, по причине отделения от государства, не входила в число субъектов политической системы общества. Зато все иные объединения граждан, начиная от КПСС и кончая обществом садоводов-любителей, выполняли в нем по­литические функции по пропаганде социалистической идеологии, уча­стию в выдвижении кандидатов в депутаты, всенародных обсуждениях и т. д. Отказ от господствующей идеологии, провозглашение полити­ческого плюрализма и стремление России создать взамен политиче­ской системы нормальное гражданское общество требуют пересмотра позиции юридической науки в данном вопросе.

  Основы нового подхода к решению рассматриваемой проблемы за­ложены, однако, не наукой, а практическим законодательством. Положением о выборах депутатов Государственной Думы в отечественное законодательство впервые введено понятие «избирательное объединение», под. которым .понимается общефедеральная партия, общефеде­ральное политическое движение, устав которого зарегистрирован Мини­стерством юстиции РФ, или блок таких общественных объединений, со­здаваемый на период проведения выборов.[8] Этим объединениям, наря­ду с избирателями по месту жительства, предоставлено право выдви­жения кандидатов в депутаты Госдумы. Таким образом, этого права оказались лишены общественные объединения, образуемые для удовле­творения иных материальных и духовных потребностей граждан. На­ряду с этим они освобождены от обязанности заниматься пропаган­дой господствующей идеологии и от права законодательной инициати­вы в Федеральном Собрании. Это означает исключение их из состава политической системы общества и сосредоточение на выполнении своих основных уставных функций.

  Такой подход оправдан. Но он требует пересмотра всей научной концепции содержания института права на объединение. Очевидно, что все объединения граждан, входящие в число субъектов гражданского общества, по функциональному признаку можно разделить на три груп­пы. В первую войдут политические партии и иные политические обще­ственные объединения.. Их деятельность сводится к участию в осуществлении государственной (политической) власти, формированию госу­дарственных и муниципальных органов власти, оформлению и реализа­ции политической воли объединенных в их рядах граждан. Вторая группа будет состоять из общественных объединений, созданных для удовлетворения социальных и духовных потребностей граждан и орга­низации их досуга. В эту группу, наряду с любительскими объедине­ниями и клубами по интересам, войдут профессиональные и творчес­кие союзы, а также религиозные и благотворительные объединения. Отличительной чертой объединений данного вида является неполити­ческий характер их деятельности, а также установление законода­тельного запрета на раздел полученной прибыли между их членами. Последнее ограничение необходимо, поскольку деятельность общест­венных объединений подпадает под систему льготного налогообложе­ния. Что же касается политической деятельности, то установление за­конодательного запрета на занятие ею нецелесообразно. Однако в слу­чае занятия ею соответствующая организация должна пройти дополни­тельную регистрацию как политическое объединение.

  И, наконец, третью группу объединений граждан образуют раз­личного вида коммерческие объединения, созданные для извлечения прибыли и удовлетворения за счет этого материальных потребностей граждан.

  Естественно, что принятие такой концепции реализации права граждан на объединение потребует иных теоретических и практических подходов к нормативному регулированию этого института. Очевидно, что это право должно лишиться своего исключительно политического характера, присущего предшествующему периоду развития отечест­венной правовой науки. Первый шаг к этому уже сделан действующей Конституцией страны (ст. 30). Однако нельзя признать удачным решением одновременное включение в часть I ст. 30 Основного Закона материальной нормы, закрепляющей право каждого на объединение (подразумевается любое, из перечисленных выше, объединение), включая профессиональные союзы, и процессуальной нормы, гарантирующей деятельность только общественных объединений.

  Следующий уровень нормативного регулирования права граждан на объединение должна составить система законов. Рассмотрим ее содержание в части, касающейся деятельности общественных (политических и неполитических) объединений. Начнем с Закона «Об общественных объединениях (о свободе союзов)». Видимо, это должен быть конституционный (органический) закон, регулирующий основы механизма реализации прав граждан на объединение путем создания такого типа объединений. Прежде всего он должен раскрывать содержание конституционного права граждан на объединение. По нашему мнению, речь идет о закреплении права граждан на:

  - создание по своему выбору общественных объединений без предварительного разрешения;

  - вступление в общественные объединения, созданные в соответ­ствии с законодательством, при условии признания их уставов;

  - участие в работе общественных объединений, в соответствии с их целями и в формах, определенных их уставами;

  - пребывание (членство) в рядах общественных объединений, со­зданных в соответствии с законодательством;

  - свободный выход из общественных объединений.      
  В Законе также должно быть раскрыто содержание понятия «об­щественное объединение» как основанное на добровольном членстве (участии), общности взглядов и интересов самоуправляемое формиро­вание граждан, преследующее цели совместной реализации прав, свобод и законных интересов граждан, действующее в форме, определен­ной его уставом (положением), и не преследующее коммерческие цели. Помимо формы объединения, Закон должен закреплять перечень ви­дов основных объединений, относящихся к категории общественных. Такой перечень, в расчете на появление новых видов объединений, не может быть исчерпывающим. Нелишним представляется закрепление в таком акте принципов образования и деятельности объединений дан­ного типа. В самом общем виде Закон мог бы определить права, обя­занности и ответственность общественных объединений, а также меха­низм их взаимоотношений с государством, включая способы контроля последнего за их деятельностью.

  Следующий уровень нормативного регулирования деятельности об­щественных объединений должны составлять законы, регламентирую­щие деятельность объединений каждого вида: клубов по интересам, профессиональных союзов, религиозных объединений, политических партий и массовых общественных движений. Различия в функциональ­ной принадлежности перечисленных объединений порождают и различ­ный подход к правовому регулированию их деятельности. Причем раз­ница заключается не только в перечне прав и обязанностей, но и в процедурных моментах. Прежде всего — в порядке их конституирования. Частично такие различия получили закрепление в действующем рос­сийском законодательстве, в частности — в известном постановлении Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 г. «О регистрации об­щественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе»,[9] уста­новившем исключение из общего регистрационного порядка создания общественных объединений для профессиональных союзов в виде уве­домительного порядка их создания. Однако это не решило проблемы.

  Констатируя внешний демократизм регистрационного порядка кон­ституирования общественных объединений, необходимо остановиться на его недостатках. Во-первых, он предполагает столкновение интере­сов двух неравноправных субъектов политического процесса: государ­ства, в лице уполномоченного органа, и группы граждан, которые еще не приобрели статуса общественного объединения и полагающихся вместе с ним прав юридического лица. С формальной точки зрения, они даже лишены возможности воспользоваться квалифицированной юридической помощью, ибо вынуждены нанимать адвоката на собст­венные средства, поскольку своих денег объединение на этом этапе дея­тельности не имеет. Более того, вместо иска от имени партии в суд по­ступает жалоба отдельного гражданина на действия государствен­ного органа. Неравенство возможностей сторон в этом случае оче­видно. Более того, несовершенство действующего закона позволяет ве­домству, в данном случае — Министерству юстиции, принять подза­конный акт: инструкцию, значительно усложняющую порядок реали­зации нормы закона. Пример тому — Временные правила регистрации общественных объединений, утвержденные Министерством юстиции РФ 16 сентября 1994 г.[10] Учитывая высокую степень противоборства в стра­не общественных сил различной политической направленности, пред­ставляется реальным использование регистрационного порядка для тор­можения процесса создания и деятельности оппозиционных политиче­ских партий.

  Во-вторых, недостаток регистрационного порядка конституирования общественных объединений проявляется и в том, что, получив регистрационное свидетельство, руководство объединения зачастую ис­пользует его в качестве оправдания своих незаконных действий, поль­зуясь тем, что органы юстиции сегодня лишены практической возмож­ности контролировать деятельность огромного количества зарегистри­рованных ими объединений, хотя законом эта функция возложена на них. Приведенные аргументы — свидетельство того, что регистрацион­ный порядок конституирования общественных объединений не обеспе­чивает в должной мере реализации конституционного права граждан на объединение в общественные союзы, а также действенного контроля за законностью деятельности этих объединений.

  Альтернативу описанному порядку мог бы составить судебный по­рядок конституирования общественных объединений. Суть его сводит­ся к следующему. Общественное объединение считается созданным с момента проведения учредительного собрания, на котором происходит признание самого факта его создания, принимаются устав и про­грамма, избираются руководящие органы. С этого момента объедине­ние приобретает права юридического лица. Затем учредительные доку­менты направляются в суд соответствующего уровня по месту нахож­дения руководящих органов объединения. Одновременно в официаль­ном печатном органе, распространяющемся на всей территории дея­тельности объединения, публикуется сообщение о его создании в кото­ром указываются наименование объединения, цели и принципы дея­тельности, местонахождение и состав руководящих органов, а также наименование суда, в который направлены документы и который пол­номочен рассматривать иски любого лица, чьи права нарушены фактом создания или действиями зарегистрированного объединения. Суд ведет ежегодно публикуемый реестр официально действующих на его терри­тории общественных объединений.

  Преимущества описанного порядка конституирования общественных объединений состоят в следующем. Во-первых, фактически речь идет об уведомительном порядке создания объединений, который объектив­но более демократичен, нежели регистрационный, который по механиз­му реализации близок к разрешительному. Во-вторых, в случае несо­ответствия закону представленных в суд учредительных документов не кто иной, как суд — единственный орган, уполномоченный Конституцией толковать закон, — устанавливает факт несоответствия закону и требует его устранения. Таким образом, функция установления законности самого факта образования общественного объединения из рук потен­циально пристрастного органа исполнительной власти непосредственно передается независимому арбитру — суду. В-третьих, общественное объединение при таком порядке конституирования оказывается под по­стоянным общественным контролем, который оказывается значительно более действенным, чем ведомственный. В этом случае государственный орган — суд помимо контроля законности создания и деятельности общественного объединения выступает в качестве своеобразного депо­зитария, хранящего подлинные документы образованного таким обра­зом юридического лица.

  Вместе с тем возложение на суды общей компетенции обязанности регистрации всех общественных объединений, создаваемых в стране, представляется в современной ситуации чрезмерным. Очевидно, необхо­димо распространить этот порядок конституирования только на один вид общественных объединений — на политические партии и иные политические общественные объединения — участников избирательного процесса. Саму функцию их регистрации могли бы выполнять адми­нистративные суды или органы конституционного судопроизводства.

  Становление многопартийной системы в стране требует рассмот­рения и других проблем нормативного регулирования деятельности этого вида общественных объединений. Политические партии, как часть об­щества (раrs — часть целого), служат формированию политической воли наиболее активной части граждан в виде программы будущего раз­вития государства и общества в целом. Таким образом, путем поддерж­ки на выборах граждане избирают наиболее оптимальные и привле­кательные, с их точки зрения, направления развития, придавая им ле­гитимный характер. Деятельность политических партий по разработ­ке теоретических моделей общественного развития должна финанси­роваться из какого-то источника. Одним из источников такого финан­сирования, очевидно, должен быть государственный бюджет.

  Не отрицая необходимости государственного финансирования по­литических партий, группа экспертов, работавшая по заказу Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федера­ции над проектом Закона «О политических партиях», разделилась по мнениях по данному вопросу. Одна часть специалистов отстаивала те­зис о необходимости государственного финансирования всей деятельности политических партий: участие в выборах, работа партийных фракций в парламенте, содержание партийного аппарата, аренда по­мещений, связи, транспорта и вся остальная работа, направленная на реализацию программных целей и задач партии. Такой подход, естественно, сопровождался предложением законодательно установить за­прет на всякую хозяйственную деятельность политических партий, ис­ключая издательскую и пропагандистскую, и получение ею денежных средств из иных источников финансирования.

  Существенный недостаток подобного механизма финансирования деятельности политических партий, помимо издержек материального свойства, связанных со значительными расходами из и без того скуд­ного бюджета, заключается в том, что он неизбежно ведет к ограничению реальной многопартийности и свободы деятельности политических партий. Под многопартийностью следует понимать реальное обеспече­ние возможности свободного создания неограниченного числа полити­ческих партий. Таким образом, процесс создания новых политических партий вовсе не обязательно должен совпадать с началом календар­ного года, означающим начало их бюджетного финансирования. Исхо­дя из этой предпосылки, нетрудно спрогнозировать действия полити­ческих партий, уже получивших бюджетное финансирование, по отношению к вновь образующимся партиям, претендующим на финансиро­вание из той же суммы, утвержденной в начале года. Очевидно, со­зданные ранее политические партии сделают все от них зависящее, чтобы не допустить создания новых партий.

  Рассматриваемый порядок имеет еще один существенный недоста­ток: установление всякого административного запрета неизбежно порождает стремление его обойти. Такая судьба, весьма вероятно, по­стигнет и законодательный запрет на хозяйственную деятельность поли­тических партий. Тем более, что проследить движение партийных денег в банковском капитале, дочерних предприятиях и других формах ком­мерческой деятельности в сегодняшних условиях весьма затруднитель­но. К тому же политические партии, даже имея государственное фи­нансирование, не могут полностью отказаться от хозяйственной дея­тельности, направленной на реализацию уставных целей.

  Предложенной концепции другая часть экспертов противопостави­ла иной подход: ограничить государственное финансирование только возмещением расходов на избирательную кампанию и деятельность партийных фракций в парламенте (последнее, строго говоря, не явля­ется предметом регулирования закона о политических партиях), одно­временно разрешив политическим партиям хозяйственную деятельность в полном объеме. Однако, чтобы не превращать их в чисто коммерче­ские организации, закон должен содержать оговорку, что доходы от этой деятельности направляются на программно-уставные цели партии и не подлежат непосредственному распределению между ее членами, за исключением заработной платы освобожденного аппарата партии, имеющего предельную численность, пропорциональную количеству членов партии, и предельную денежную ставку. Естественно, что указан­ная деятельность политических партий в этом случае облагается налогом, за исключением сумм, полученных из бюджета, и подлежит кон­тролю со стороны соответствующих органов Министерства финансов.

  Предлагаемая конструкция, помимо снижения нагрузки на госу­дарственный бюджет со стороны многочисленных политических партий, действующих на территории России, создает дополнительный заслон для создания партий теми гражданами, которые преследуют мошеннические цели: поживиться за счет государства, а затем объявить о «рас­паде» партии по причине отсутствия поддержки избирателей.

  Тем не менее и данный порядок финансирования деятельности по­литических партий далек от совершенства. В частности, немалую проблему составляет способ финансирования избирательной кампании по­литических партий. Если использовать принцип авансирования расхо­дов в пределах установленной квоты, то не избежать нерациональных расходов на поддержку тех партий, которые проиграют выборы. Если же использовать широко применяющийся в развитых странах принцип последующей компенсации расходов пропорционально полученным пар­тией депутатским мандатам или голосам избирателей, то возникает опасность их финансовой зависимости от коммерческих структур, рас­платой за которую будет обязанность лоббирования в парламенте вно­симых ими законопроектов. Очевидно, целесообразно применять сме­шанный порядок государственного финансирования избирательной кам­пании политических партий с использованием элементов описанных вы­ше способов.

  Ограниченный объем статьи не позволяет высказаться по содержа­нию иных положений, обсуждавшихся в Комиссии законодательных предположений законопроектов. Однако даже те проблемы, которые обозначены, свидетельствуют о необходимости детального рассмотрения государственно-правовой наукой всей группы политических прав и свобод граждан и механизма их правового регулирования в свете формирования современной концепции народовластия. Приходится конста­тировать, что законодательство в этой области носит фрагментарный характер, прохождение законопроектов во властных структурах сопро­вождается острой политической и конъюнктурной борьбой. Влияние юридической науки на этот процесс чрезвычайно ослаблено, норма­тивная практика зачастую обгоняет развитие научной мысли. Такое положение нельзя признать удовлетворительным. Очевидно, настало время для проведения широкой научной дискуссии о содержании со­временной концепции народовластия в Российской Федерации.

  * Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.

  1 Подробнее позицию автора по вопросу о соотношении государственной и по­литической власти см. в его статье (Государство и право. 1994. № 7).

  2 Поляков В. Л. Конституционное право советских граждан на свободу слова. Саратов, 1977. С. 3.

  3 Кожанов В. Б. Политические права и свободы молодежи в Советском го­сударстве: Автореф. канд. дис. М., 1970. С. 10.

  4 Хоменок Ф. А. Политические свободы граждан СССР: Автореф. канд. дис. Л., 1965. С. 6.

  5 Михалева Н. А. Общественно-политические права и свободы граждан СССР. М., 1973. С. 15.

  6 Ст. 3 Европейской хартии самоуправления (цит. по: Краснов М. А. Вве­дение в муниципальное право. М., 1993. С. 7).

  7 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 41. Ст. 813; № 42. Ст. 839.   

  8 См. ст. 5 Положения. .. (Собрание актов Президента и Правительства Россий­ской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597).

  9 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 299.

  10 Российская газета. 1994. 5 окт.