К вопросу об объединении "сложносоставных" субъектов Российской Федерации : Первый опыт и перспективы : Конституционные и финансово-правовые аспекты.
Дамдинов, Б. Д.
Вопрос о существовании асимметричной федерации в России с ее большим количеством разностатусных субъектов как исторического наследия советского государственного устройства становится все более актуальным.
Конституция РФ 1993 г. отразила максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральной власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав, в котором особое место занимает феномен «сложносоставных» субъектов.
Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения через укрупнение ее субъектов[1]. Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.
В научной литературе и в публицистике предлагались различные варианты укрупнения субъектов РФ через их «республиканизацию» или, наоборот, через «губернизацию», некоторые видят прообразы укрупненных субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие – в федеральных округах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрупнение регионов России ничего не решит, так как ни во властных структурах, ни в теоретических кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: «Какую федерацию мы должны построить?»[2].
Тем не менее, после многочисленных проволочек, в декабре 2001 г. вступил в силу федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[3] (далее – ФКЗ 2001 г.), регулирующий в том числе и вопросы укрупнения субъектов Российской Федерации.
Относительно подробно описывая процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-правовых аспектов закон крайне немногословен, рамочный характер закона, видимо, в этом отношении объясняется тем, что в каждом конкретном случае будет приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику.
Системное толкование ч. 2 ст. 2 и ч. 1 ст. 5 ФКЗ 2001 г. позволяет нам сделать вывод о том, что образование нового субъекта РФ осуществляется в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Часть 2 ст. 5 этого же ФКЗ гласит о том, что образование нового субъекта может (выделено мной – Д. Б.) повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Толкование этого положения приводит нас к заключению о том, что возможны два варианта объединения, которые влекут за собой 1) либо прекращение существования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта Российской Федерации, 2) либо образование нового субъекта Российской Федерации не исключает существования одного из объединяющихся субъектов Российской Федерации.
Одновременное существование объединяющихся субъектов Российской Федерации при уже образованном новом субъекте Российской Федерации представляется невозможным, так как это означало бы, что в результате объединения на территории нового субъекта Российской Федерации существуют несколько других субъектов федерации и эта ситуация не означает «сложносоставности», так как «вхождение» одного субъекта Российской Федерации в состав другого не означает объединения. Объединение субъектов Российской Федерации предполагает потерю статуса субъекта федерации объединяющимися субъектами, а «вхождение» в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П[4] предполагает лишь специфику сохраняющегося статуса субъекта Российской Федерации. Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки. Следовательно, на территории объединившихся субъектов Российской Федерации только один из субъектов может сохранить свой статус, остальные субъекты свой статус утрачивают.
Из вышеуказанного следует, что объединение возможно в двух формах: 1) слияния, когда прекращают свое существование объединившиеся субъекты Российской Федерации, и образуется новый субъект Российской Федерации;
2) присоединения, когда сохраняется один субъект Российской Федерации, а остальные объединяющиеся субъекты Российской Федерации входят в его состав, прекращая свое существование. Во втором случае сохранившийся субъект, исходя из смысла ФКЗ 2001 г., видимо следует считать новым субъектом Российской Федерации, образованным в результате объединения. В противном случае следует вывод о бессмысленности действующей формулировки ч. 2 ст. 5 указанного ФКЗ. Этот вывод имеет под собой следующее теоретическое основание: объединение в форме присоединения субъектов Российской Федерации к уже существующему субъекту Российской Федерации и, как следствие, изменение его территории и населения, по нашему мнению, не означает изменения его статуса. Соответственно, нет смысла вести речь об образовании в составе Российской Федерации субъекта, уже в ней состоящего. Здесь необходима, как нам представляется, процедура признания прекращения существования присоединенных субъектов Российской Федерации и легитимации изменения территории и населения субъекта Российской Федерации, в состав которого вошли присоединенные субъекты.
Анализ процедуры образования нового субъекта Российской Федерации показывает, что данная процедура фактически полностью находится в ведении федерации, подтверждая тезис о фактической унитаризации России: заинтересованные субъекты Российской Федерации вправе лишь выдвинуть предложение об объединении, представить сопроводительные документы и провести референдумы об объединении. Иначе говоря, федеральные власти только учитывают мнение заинтересованных субъектов Российской Федерации, в дальнейшем процессе субъекты Российской Федерации не участвуют, так как для принятия федерального конституционного закона их согласие не требуется.
Хотя неполнота и противоречивость данного закона уже подверглась справедливой критике[5], его нормы стали реализовываться в отношении «сложносоставных» субъектов Российской Федерации, где пионерами стали Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ. Практика объединения пошла по пути присоединения к области входящего в ее состав округа, что означает фактическое поглощение, формально влекущее за собой образование нового субъекта Российской Федерации.
О фактическом поглощении говорит и некоторая терминологическая путаница: если в Меморандуме об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа[6] (далее – Меморандум) говорилось о новом субъекте как об области (видимо Пермской), то в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края[7] (далее – Соглашение) говорится уже как о крае.
Присоединенный округ в Соглашении определяется как особая административно-территориальная единица со статусом единого муниципального образования. Указанное означает, что Коми-Пермяцкий округ фактически возвращается в прежнее состояние, определенное советскими Конституциями.
В Прогнозе социально-экономических последствий объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа[8] определены притязания объединяющихся субъектов на федеральную финансовую помощь, почти со всеми из которых, федеральные власти согласились, о чем свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 3 ноября 2003 г. № 1283 «О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермской области»[9].
В Меморандуме фиксируется сохранение до 1 января 2015 г. особого порядка финансирования из федерального бюджета Коми-Пермяцкого округа аналогично существовавшему до объединения порядку в отношении Коми-Пермяцкого автономного округа, причем в качестве определенной гарантии закрепляется норма о том, что уровень бюджетной обеспеченности объединенного субъекта Российской Федерации не должен быть ниже суммарного уровня бюджетной обеспеченности области и округа до объединения.
Гарантиями относительной финансовой независимости округа в объединенном субъекте является то, что Соглашение устанавливает, что до 2005 г. окружной бюджет будет получать средства из федерального бюджета напрямую, в 2006–2008 гг. через краевой бюджет целевым назначением в утвержденной сумме и только с 2009 г. межбюджетные отношения между округом и краем будут регулироваться в полном объеме законодательством края.
Процесс образования Пермского края получил одобрение подавляющего большинства населения на референдуме 7 декабря 2003 г. в Пермской области (83,81 %) и Коми-Пермяцком автономном округе (89,69 %), логическим продолжением которого стало принятие федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»[10] (далее – ФКЗ 2004 г.).
С 1 декабря 2005 г., в соответствии с указанным ФКЗ Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают свое существование как субъекты Российской Федерации, и считается образованным Пермский край – новый субъект Российской Федерации. В состав нового субъекта в соответствии с п. 2 ст. 4 ФКЗ 2004 г. входит Коми-Пермяцкий округ как административно-территориальная единица края с единой территорией и с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с федеральным законодательством. Неизбежно возникает вопрос о содержании особого статуса округа, учитывая, что никаких упоминаний об этом в федеральном законодательстве в настоящий момент нет.
С момента образования нового субъекта Российской Федерации и до завершения формирования его законодательного (представительного) органа государственной власти первого созыва, но не позднее 31 января 2007 г., действует переходный период с особым правовым режимом на период образования Пермского края. Специфика переходного периода выражается в нескольких моментах.
Губернатор края, который должен быть избран не позднее первого воскресенья декабря 2005 г., до момента окончательного формирования остальных органов государственной власти края, прежде всего законодательного, вынужден взаимодействовать с продолжающими действовать органами государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
Вся деятельность органов государственной власти Пермского края, Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа подчиняется задачам переходного периода. В этих целях
п. 2 ст. 7 ФКЗ 2004 г. устанавливает ограничения на полномочия Законодательных Собраний области и округа, которые не могут:
1. принимать нормативно-правовые акты и осуществлять другие действия, связанные с отчуждением собственности данных субъектов федерации;
2. утверждать договоры и соглашения с другими субъектами Российской Федерации, а также в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей;
3. принимать нормативно-правовые акты, а также решения, в том числе о проведении референдумов, направленных на прекращение процесса образования Пермского края;
4. принимать нормативно-правовые акты, содержащие требование об отставке губернатора края, а также губернатора области, главы администрации автономного округа (до окончания срока их полномочий) и назначенных ими должностных лиц.
Ст. 8 ФКЗ 2004 г. в п. 2 содержит корреспондирующее ограничение на досрочный роспуск региональных парламентов области и округа для губернаторов края, области и главы администрации округа. По поводу ограничений распространяющихся на региональные парламенты есть вполне обоснованное, на наш взгляд, мнение Н. Яшина, президента фонда развития федеративных отношений «Пермский край», о спорности запрета на отчуждение имущества и заключение соглашений с другими субъектами федерации, иностранными государствами и коммерческими структурами[11].
Пункт 7 ст. 6 ФКЗ 2004 г. для решения задач переходного периода, с момента вступления в должность губернатора края, устанавливает обязанность Законодательных собраний области и округа принимать решения совместно большинством голосов от общего числа депутатов каждого представительного органа либо на совместных пленарных заседаниях, либо на заседаниях с общей повесткой дня.
Губернатор края в переходный период осуществляет непосредственное руководство органами исполнительной власти Пермской области и общее руководство органами исполнительной власти Коми-Пермяцкого автономного округа, непосредственное руководство которыми осуществляет должностное лицо, назначаемое губернатором края. В дальнейшем, после окончания переходного периода, статус указанного должностного лица предлагается урегулировать Уставом края с учетом специфики особого статуса Коми-Пермяцкого округа.
Наиболее отчетливо специфика переходного периода отражается в финансово-правовых нормах упоминаемого ФКЗ 2004 г., в частности, в вопросах бюджетного устройства и бюджетного процесса (ст. 14). До 2006 г. бюджеты области и края утверждаются раздельно в обычном порядке и исполняются самостоятельно соответствующими органами исполнительной власти каждого субъекта до вступления в должность губернатора края, который с этого момента обеспечивает исполнение бюджетов раздельно по каждой территории. Проект бюджета Пермского края на 2007 г. формируется органами исполнительной власти края, а бюджет утверждается совместным решением Законодательных собраний Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, если же такое решение принято не будет, то бюджет утверждается губернатором края. Формирование проекта бюджета края на 2008 г., утверждение и исполнение бюджета в течение 2008 г. осуществляется по общим правилам в соответствии с федеральным и краевым бюджетным законодательством, за исключением межбюджетных отношений.
С 2006 г. по 2008 г. включительно расчет объема федеральной финансовой помощи производится раздельно по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, то есть, прекратив свое существование де-юре, эти субъекты будут учитываться в межбюджетных отношениях как существующие. В этот же период федеральная финансовая помощь бюджету округа будет передаваться через бюджет края. Федеральный центр согласился на сохранение объема финансовой поддержки Пермского края до 2008 г. в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу. Таким образом, притязания на особый статус в получении федеральной финансовой помощи до 2015 г., закрепленные в Меморандуме, поддержки федерального центра не получили.
Начиная с 2009 г., в межбюджетных отношениях с Российской Федерацией бюджет края учитывается как бюджет единой территории, а межбюджетные отношения края и округа регулируются краевым законодательством.
Анализ всего массива документов по теме объединения показывает, что интерес как объединяющихся субъектов, так и федеральных властей находится, прежде всего, в финансово-экономической сфере. Наличие субъектов Российской Федерации с депрессивной экономикой чрезвычайно тяготит федеральный бюджет, которому предстоящее объединение сулит хотя и в дальней, но в обозримой перспективе уменьшение размеров финансовой помощи объединенному субъекту. С уменьшением количества субъектов также объективно должны решиться управленческие проблемы в федерации. Объединяющиеся субъекты Российской Федерации, пользуясь случаем, надеются в процессе объединения получить максимальные финансово-экономические преференции, решив таким образом тактические задачи, тогда как федеральный центр решает задачи стратегического характера. Результат одного такого торга между объединяющимися субъектами и федеральным центром мы и получили в анализируемом нами ФКЗ 2004 г., хотя в каждом отдельном случае ситуация может существенно различаться.
Намерения федерального центра объединить прежде всего «сложносоставные» субъекты Российской Федерации выражаются, например, в федеральном законе от 4 апреля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[12], в соответствии с которым с 1 января 2005 г. вступают в силу ст. 26.3, 26.6 и глава IV.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» при условии вступления в силу не позднее 1 января 2005 г. соответствующих изменений в Бюджетный и Налоговый Кодексы Российской Федерации. Указанные изменения и дополнения в отношении «сложносоставных» субъектов Российской Федерации касаются передачи практически всех статутных полномочий автономных округов в пользу областей (краев), в состав которых они входят, и, прежде всего, в сфере доходно-расходных полномочий.
Тенденция к объединению всех «сложносоставных» субъектов Российской Федерации прослеживается в законопроектах внесенных Правительством Российской Федерации, связанных с регулированием межбюджетных отношений внутри «сложносоставных» субъектов, и которые 18 ноября 2003 г. были приняты в первом чтении Государственной Думой[13]. В случае реализации этих законопроектов наиболее устойчивые в экономическом отношении округа потеряют большую долю своих доходов от природной ренты в пользу субъектов, в состав которых они входят. Таким образом, федеральные власти недвусмысленно дают понять округам вне зависимости от их экономического положения о своем намерении укрупнить их через ликвидацию как субъектов федерации.
Здесь хотелось бы заметить, что гораздо эффективнее административного давления была бы экономическая логика объединения, что показывают те же Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, в случае которых объединяются хронически дотационный округ и более сильная экономически область, где 80 % промышленных предприятий округа оказались структурными подразделениями областных компаний. Сложившиеся обстоятельства приводили к тому, что почти вся созданная в округе добавленная стоимость уходила в налогооблагаемую базу области, после объединения данный дисбаланс должен быть ликвидирован за счет специальных краевых трансфертов[14]. Налицо экономический интерес объединяющихся субъектов.
Совершенно обратная ситуация складывается в Тюменской области в отношениях между ней и входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, где через административное давление федеральный центр пытается объединить сильные в экономическом отношении округа и относительно слабую область. Судя по сообщениям СМИ, федеральный центр добился определенных успехов[15].
Процесс объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, которые пытались соперничать в скорости объединения с Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом, и о котором говорилось очень много, на самом деле не прошел даже первый этап: не направлены совместные предложения субъектов Президенту Российской Федерации об объединении. Причина в целом комплексе проблем:
1. окружную Думу не устраивает предлагаемый будущий статус округа как обычного муниципального образования;
2. как следствие сорвана процедура голосования в Думе по совместным предложениям об объединении;
3. федеральный центр дал понять области и округу, что не намерен удовлетворять все финансово-экономические притязания объединяющихся субъектов[16].
Представляется, что за кадром остается очень важная политическая проблема, связанная с неопределенностью будущего статуса окружной элиты.
Интересно заметить, что проведение референдума об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа срывается окружной Думой не в первый раз, произошло это на осенней сессии Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 2000 г.[17].
Пытаясь не допустить попыток принуждения к объединению с Читинской областью Агинского Бурятского автономного округа, его руководство в превентивных целях категорически выступает против объединения[18].
Хотелось бы заметить по этому поводу, что чрезмерное форсирование процесса укрупнения субъектов федерации, более того, применение мер принуждения в разных формах к этому, принесет больше потерь, чем пользы. Думается, что субъекты федерации должны сами «созреть» до объединения, без активного внешнего вмешательства, и, возможно, к тому времени на федеральном уровне прояснится вопрос с выверенной в научном и политическом смысле концепцией федерализма в России.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Например, см.: Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы// Федерализм. 2003. № 2. C. 36–66; Саликов М. Конституционный федерализм России: опыт десятилетнего развития// Федерализм. 2003. № 3. C. 5-18
[2] См. подробнее: Глигич–Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: pro et contra// Федерализм. 2002. № 1. C. 99–101.
[3] Рос. газета. 2001. № 274. 20 дек.
[4] Вестн. Конституционного Суда РФ. 1997. № 5.
[5] Авакьян С. А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути решения// Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2003. № 2. С. 18–37.
[6] http://krai.perm.ru/doc/asp 17.02.03
[7] http://krai.perm.ru/doc/asp 15.02.03
[8] http://krai.perm.ru/news.asp?id=462 15.02.03
[9] Собр. законодательства РФ. 2003. № 45. Ст. 4359.
[10] Собр. законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.
[11] Хамраев В. Как переделят Россию// Власть. 2004. № 11. С.36.
[12] Собр. законодательства РФ. 2003. № 27 (часть II). Ст. 2709.
[13] Протест себе в убыток// Эксперт. 2003. № 44. С.52–54.
[14] Кравцова М. Геноцид матрешек // Эксперт. 2004. № 12. С. 67–72.
[15] Кулешов И., Рычкова Л. Дружественное поглощение: Ямало-Ненецкий округ сдался Тюменской области // Коммерсант. 2004. 26 февраля. № 34.
[16] Железнова Ю., Еловский Д. Усть-Ордынцы «продали округ» неокончательно // Коммерсант. Восточная Сибирь. 2004. 21 мая. № 90.
[17] Провалили референдум // Панорама округа. 2000. 9 сентября. № 114–115.
[18] Укрупнение субъектов – тема надуманная// Агинская правда. 2003. 9 сентября. № 109.
