Реализация конституционного принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами : Некоторые проблемы теории и практики.
Дамдинов, Б. Д.
Дамдинов, Б. Д.
Реализация конституционного принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами : Некоторые проблемы теории и практики.
Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами является элементом, характеризующим суть любой федерации, и применительно к Российской Федерации, его можно отнести к основному принципу федеративного устройства России.
Как мы уже отмечали[1], несмотря на основополагающий характер принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, к сожалению, формально-юридически в Основах конституционного строя Российской Федерации он не обозначен. Фрагментарно, в части разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, этот принцип закрепляется в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. Развернуто определить содержание этого принципа нам позволяет системное толкование ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с нормами Основ конституционного строя.
Анализ Конституции Российской Федерации и федерального законодательства приводит нас к выводу об известной путанице в толковании содержания и применении терминов «предметы ведения», «полномочия», а также вопроса об их отнесении к тем или иным субъектам права[2].
Традиционно в российской правовой науке принято считать, что полномочия принадлежат органам власти, а предметы ведения – публично-территориальным образованиям.
На наш взгляд, обобщающим для понятий «предмет ведения» и «полномочия» является понятие «компетенция». Если учесть все общепринятые признаки компетенции, то под ней обычно понимается круг, система полномочий (прав и обязанностей) в определенной сфере отношений.
Следовательно, понятие «компетенция» «…характеризуют применительно к субъекту его права и обязанности (то есть каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (то есть в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (то есть направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно-территориальные либо иные установленные рамки (то есть пределы такого воздействия)»[3].
В таком контексте предметы ведения следует понимать как «крупные области государственной жизни, выделенные для организации управления и правового регулирования»[4].
Указанная позиция получает подтверждение в литературе, более того, предметы ведения, как юридически определенные сферы и объекты воздействия, как компоненты включаются в компетенцию[5].
В соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации субъектами обладания предметов ведения признаются сама Российская Федерация и ее субъекты. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[6] в ст. 2 нормативно закреплял содержание понятий «предмет ведения» и «полномочия», и относил предметы ведения к Российской Федерации и ее субъектам, а полномочия к их органам государственной власти. К сожалению, при инкорпорации норм этого закона в гл. ΙV.1 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в новой его редакции[7] эти дефинитивные нормы утратили силу. Однако это вовсе не означает, что федеральный законодатель будет понимать под приводимыми понятиями что-то иное, так здесь воспроизводились общепризнанные положения о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения – сферу компетенции[8].
Вышеуказанный анализ позволяет нам говорить о более широкой сфере применения категории «компетенция», которая может относиться как к органам власти, так и к публично-территориальным образованиям, причем компетенция первых производна от компетенции последних. Следовательно, можно говорить о разграничении именно компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Тем не менее, с точки зрения юридической чистоты используемой нами терминологии следует также использовать нормативно закрепленные понятия.
По способу структурирования предметов ведения между федерацией и ее субъектами выделяют элементы либо дуалистического, либо кооперативного федерализма.
При дуалистическом федерализме считается, что федеральная и региональная власть осуществляется раздельно и компетенция между федерацией и ее субъектами четко разграничивается через закрепление перечней предметов ведения федерального и регионального уровней или реже через установление исключительной компетенции федерации.
Кооперативный федерализм предусматривает наличие, кроме сфер исключительного ведения федерации и ее субъектов, либо только исключительной сферы ведения федерации, также сферу совместного ведения, в которой полномочия осуществляют и органы федерации, и органы ее субъектов.
Российская конституционная модель разграничения компетенции по всем признакам признается кооперативной, когда в соответствии с федеральной Конституцией выделяют три сферы ведения: ст. 71 закрепляет сферу исключительного федерального ведения; ст. 72 закрепляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; ст. 73 по остаточному принципу определяет сферу ведения субъектов Российской Федерации.
Проблемы, возникающие при разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, следует отнести насчет того, что закрепленная конституционная модель разграничения является результатом компромисса между федеральными и региональными элитами на момент принятия действующей федеральной Конституции.
Несовершенство действующей конституционной модели разграничения компетенции выражается в частности в том, что разграничиваются сферы общественных отношений (например, внешняя политика, оборона, безопасность), отрасли законодательства (например, п. «о» ст. 71, п. «к» ст. 72), конкретные объекты правового регулирования (бюджет, налоги), конкретные права (например, п. «г» ст. 71), неопределенные, с формально-юридической точки зрения категории (вопросы, общие вопросы, координация). Кроме проблем технико-юридического характера, возникают вопросы и со сферой совместного ведения, в которой не установлены принципы, критерии, пределы федерального и регионального правового регулирования и где сейчас «…реализация полномочий в этой сфере все более напоминает осуществление федерацией своих «собственных» полномочий»[9].
Считая сферу совместного ведения изначально конфликтогенным фактором, некоторые авторы предлагают упразднить ее[10], перейдя к дуалистической модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Менее радикальным представляется предложение о «раскассировании» значительной части предметов совместного ведения через передачу их либо федерации, либо ее субъектам[11].
По нашему мнению, существование сферы совместного ведения в России обусловлено объективно, так как ни в одной федерации вопрос разграничения компетенции на две сферы ведения: федеральную и субъектов федерации не решен окончательно, и поэтому модель кооперативного федерализма наиболее близка природе государственного устройства России.
Более важным, на наш взгляд, представляется вопрос о разграничении полномочий в сфере совместного ведения в рамках существующей конституционной модели.
В качестве решения накопившихся проблем предлагается не упрощение модели разграничения предметов ведения, а напротив – ее качественное усложнение, переход к сложной дифференцированной модели[12]. С этой точки зрения, оптимальной представляется австрийская модель разграничения, в соответствии с которой предусматривается четыре сферы ведения:
1) федеральная (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат федерации);
2) земельная (законодательные и исполнительные полномочия принадлежат землям);
3) совместная (законодательные полномочия принадлежат федерации, а исполнительные – землям);
4) рамочная (законодательные полномочия принадлежат и федерации и землям в пределах, устанавливаемых федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат землям).
Симпатии к австрийской и германской моделям выражал Д. Н. Козак, который через системное толкование ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ч. 1 и 2 ст. 76 и другими конституционными нормами, вывел подход к разграничению компетенции между Российской Федерацией и субъектами условно называемый «компетенционным». В основе этого подхода лежит соображение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали предполагает и разграничение полномочий по горизонтали.
«Компетенционный» подход к разграничению предметов ведения и полномочий в России предполагает, что:
1) разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерацией в ее ст. 71, 72, 73;
2) предметы совместного ведения, перечисленные в ст. 72 Конституции Российской Федерации, не полежат разграничению (разделению) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются федеральными законами и в случаях, установленных в федеральных законах, договорами;
4) в федеральном законе по предмету совместного ведения должны быть указаны:
- компетенция Федерального Собрания Российской Федерации;
- компетенция Президента Российской Федерации;
- компетенция Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти;
- законодательная компетенция субъектов Российской Федерации;
- процедуры взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти[13].
В соответствии с этими положениями Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (руководитель – Козак Д. Н.) было предложено в сфере совместного ведения выделить две группы полномочий:
1. Полномочия, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов Российской Федерации. Поэтому федеральное регулирование здесь может быть только рамочным.
2. Полномочия, возлагаемые на субъекты Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Следовательно, здесь предполагается детальное федеральное регулирование и контроль[14].
Фактически Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в гл. ΙV.1 в новой его редакции[15] устанавливает следующие группы полномочий:
1. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Субъекты федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование этих полномочий и финансируют реализацию этих полномочий за счет средств своих бюджетов (п. 1 ст. 26.1, ст. 26.2);
2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Федерация здесь осуществляет рамочное правовое регулирование (п. 2 ст. 26.1, п. 1 и 4 ст. 26.3);
3. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Федерация здесь осуществляет детальное правовое регулирование и контроль за исполнением реализуемых полномочий (п. 7 ст. 26.3);
4. Полномочия по предметам ведения Российской Федерации, которые могут осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 26.3).
Таким образом, «компетенционный» подход к разграничению компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами с использованием критерия финансирования, активного использования делегирования полномочий в законодательных и договорных формах, привел к тому, что на уровне федерального законодательства конституционная модель разграничения оказалась существенно модернизированной, причем в виде весьма близком к австрийской и германской моделям.
Наблюдавшаяся ранее конкуренция между законодательной и договорной формами разграничения компетенции окончательно решена в пользу первой.
Следует признать, что на первоначальных этапах развития российского федерализма договоры о компетенции, в политическом смысле, сыграли определенную стабилизирующую роль[16], но, по нашему мнению, в правовом смысле, их значение носило больше деструктивный характер. Однако отсюда не следует, что необходимо вообще отказаться от договорных форм разграничения компетенции[17], так как разнообразие ситуаций, возникающих в российском федерализме, не позволяет их полностью урегулировать законом.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[18] прямо не предусматривая законодательное разграничение полномочий по предметам совместного ведения, имплицитно допускал его и даже утверждал его приоритетность по отношению к договорному регулированию[19].
После инкорпорации норм упомянутого закона в гл. ΙV.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», закон окончательно закрепил приоритет законодательного разграничения компетенции в ст. 26.7, закрепив исключительность случаев договорного разграничения компетенции. Устанавливается весьма сложная процедура подписания и одобрения договора, а также его утверждения в форме федерального закона. Однако в ст. 26.8 закон весьма либерален в отношении взаимного делегирования исполнительно-распорядительных полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Определяя общие принципы разграничения, закон предусматривает, что по конкретному предмету ведения полномочия будут разграничиваться специальными отраслевыми федеральными законами с учетом критерия материально-финансового обеспечения.
К сожалению, закон не содержит четких критериев определения степени, глубины федерального регулирования по предметам совместного ведения, что в отраслевом законодательстве выражается в том, что пределы правового регулирования субъектов Российской Федерации чрезвычайно сужаются. Чрезмерная централизация полномочий в руках федеральных органов государственной власти позволила сделать парадоксальный вывод о Российской Федерации как об унитарной федерации[20].
Весьма несовершенной представляется процедура участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Еще Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» подвергался критике на предмет того, что «…процедуры согласования законопроектов во многом носят формальный характер, а учет предложений и замечаний всецело зависит от усмотрения федерального законодателя[21].
В том же виде, со всеми недостатками, процедура воспроизведена в ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
С другой стороны, несмотря на тенденцию к централизации, п. 2 ст. 3 упомянутого закона подтверждает право субъектов Российской Федерации на опережающее правовое регулирование в сфере совместного ведения, что без определения оснований и пределов реализации этого права представляется излишне либеральным. В данном случае, считаем необходимым согласиться с мнением о том, что закон должен содержать нормы о применении права на опережающее правовое регулирование в исключительных случаях и в строго установленных пределах[22].
По нашему мнению, в основе разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, особенно при кооперативной ее модели, должен находиться принцип субсидиарности, когда «…вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх»[23]. В отношении Российской Федерации этот принцип можно дополнить следующими: принципом рамочного федерального регулирования, «отраслевым» принципом, принципом позитивного обязывания и принципом сотрудничества[24].
При отсутствии в федеральной Конституции механизма разграничения полномочий в сфере совместного ведения российская практика разграничения на уровне федерального законодательства приводит к существенному сужению компетенции субъектов Российской Федерации. Сходную точку зрения еще в 1996 г. высказывал С. А. Авакьян, который считал, что «… наиболее рационален следующий принцип: в сферах совместного ведения предполагать большой объем федерального регулирования и в относительно скромных пределах – регулирование в субъектах»[25].
