Дамдинов, Б. Д.

О понятии субъекта федерации: теоретические аспекты.

Сущность понятия «субъект федерации» предполагает анализ более широкой категории «территориальная организация (устройство) государства». Несмотря на многообразие определений наиболее приемлемым на наш взгляд является следующее: «Территориальное устройство или территориальная организация, государства – это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря – их населением и действующими там органами публичной власти»[1].

Основой территориальной организации признается территориальная единица являющаяся обособленной компактной частью территории государства, которая ограничена и объединена пределами распространения власти функционирующих в ней органов государства или органов местного самоуправления[2]. Сразу следует оговориться о том, что речь в данной работе идет о государственном уровне территориального устройства, и территориальные вопросы местного управления и самоуправления мы обсуждать не будем.

В зависимости от того, каким статусом наделены территориальные единицы, определяется форма политико-территориального устройства государства. В теории выделяются две основные формы политико-территориального устройства – унитарная и федеративная, среди которых существуют множество промежуточных форм. Основу унитарного государства составляют административно-территориальные образования, в пределах которых функционируют органы власти образованные вышестоящими органами государственной власти. В компетенции последних чаще всего находятся вопросы образования, наделения полномочиями, ликвидации и реорганизации этих территориальных единиц.

Системообразующим элементом федеративного государства являются государственноподобные территориальные образования – субъекты Федерации, обладающие на своей территории (по Конституции и/или договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Статус данного территориального образования обычно может быть изменен только с его согласия.

Кроме административно-территориальных единиц и субъектов федерации выделяется и такая форма как автономное территориальное образование, наделенное государством отдельными полномочиями по самостоятельному регулированию отдельных сфер общественной жизни, при этом статус этого образования находится в компетенции высших органов власти государства. Автономные территориальные образования могут находиться в составе как федеративных, так и унитарных государств, и соответственно являются формой публично-территориального образования промежуточной между административно-территориальными образованиями и субъектами федерации, последние же и составляют основу любого федеративного государства.

Субъекты федерации всегда являются результатом процесса федерализации, который может идти как «сверху», когда субъекты учреждаются внутри некогда унитарного государства, так и «снизу», когда некогда суверенные государства в договорном порядке образуют новое федеративное государство. Субъекты федерации могут появляться также посредством присоединения к государству территорий других государств (или государственных образований) при сохранении за ними определенной самостоятельности. По образному выражению В. В. Иванова «федерация создается «сбоку»[3]. Так или иначе, субъекты федерации как публично-территориальные образования являются результатом политического процесса опосредованного в правовых формах.

Анализ теории и практики государственного устройства федеративных государств позволяет нам утверждать, что субъекты федерации учреждаются (образуются) для реализации задач и целей федеративного государства, при этом к функциям субъектов федерации, прежде всего, относится следующее: 1) децентрализация государственной власти между Федерацией и ее субъектами; 2) интеграция и сохранение исторически сложившегося государственно-политического единства федеративного государства; 3) участие народа (населения) субъекта федерации в делах общефедерального характера. Несомненно, что субъектам федерации присущи и иные функции, зависящие от специфики той или иной федерации.

При определении видов территориальных единиц мы уже давали понятие «субъект федерации», однако хотелось бы сразу оговориться, что это понятие нами будет использоваться как рабочее, ибо понятие это в теоретическом смысле еще не устоявшееся, и как ни странно, в этом вопросе особого разнообразия не наблюдается[4].

А. Н. Лебедев дает определение близкое к нашему рабочему, акцентируя на том, что субъект федерации является участником федеративных отношений: «субъект федерации – государственное (государственноподобное) территориальное образование в составе федерации, являющееся участником федеративных правоотношений»[5].

По мнению А. А. Ливеровского субъект федерации как один из видов публично-территориальных образований – «…это такая система общественных отношений, которая определяет осуществление публичной власти применительно к определенному социальному субстрату, действующему на определенной территории»[6]. В данном определении прослеживается влияние классической трехэлементной структуры государства включающей в себя территорию, население (народ) и государственную власть.

В том же направлении, распространяя эту структуру на все виды публично-территориальных образований, размышляет и В. В. Иванов, который считает, что «…любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию – часть территории государства, проживающее на этой территории население – часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены, оставлены, признаны и т.д. властью государства, центральной властью»[7].

Однако, несмотря на широкое распространение такого подхода к структуре публично-территориальных образований, не все были согласны с подобной точкой зрения. Так, например, профессор Н. И. Лазаревский считал, что «народ и власть не только не являются отличительными признаками государства, но они не могут быть признаны и его элементами… Логически правильнее говорить, что элементами государства являются люди, состоящие между собой в таких отношениях, что одни подчинены другим»[8].

Трехэлементная структура государства подвергалась критике и в советском государственном праве. «Хотя государство и немыслимо вне территории, характеризуется оно отнюдь не территорией как частью физической природы, а общественными отношениями людей, складывающимися на этой территории, регулируемыми и охраняемыми государством – политической организацией господствующего класса»[9].

С точки зрения С. Н. Бабурина «территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ – «содержимое» этой формы, а власть – силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое, притом не просто силу как у Т. Гоббса и Ж.-Ж. Руссо, а силу «на службе права». Государство – это народ, юридически организованный на своей территории»[10].

К сходному определению, но на основе иной аргументации, которая нам наиболее импонирует, пришел Л. С. Мамут. Несомненно, то, что имеется теснейшая взаимозависимость между территорией, народом и государством, однако категория «элемент государства», в традиционном его понимании, инспирирует осмысление соотношения государства и приписываемых ему элементов как соотношение целого и частей, причем соотношения, по сути своей, иерархического. Однако диалектика связей «территории», «власти» и «народа» совершенно другая, «… причем каждый из названных «элементов» связан с государственностью на свой лад. Например, «территория». Она – вовсе не часть самого государства, а лишь пространственное условие (наряду с временным) его бытия. «Власть» (вернее, публичная власть) и государство соотносятся не как часть и целое, а как функция и материализующая ее структура. Что касается «народа» и государства, то они коррелируют так, как субстанция и один из ее модусов»[11].

Народ, который представляет собой устойчивую целостностную коллективность, в большинстве случаев обретает статус (и играет роль) субъекта права, лишь воплотившись в государство. Последнее утверждение справедливо и в отношении иных публично-территориальных образований, так как «…именно население посредством формирования органов власти придает территориальной единице качества субъектов права»[12]. Таким образом, именно народ (население) публично-территориального образования выступает его субстанцией, является источником и носителем его публичной власти.

Что касается территории, то существование любой публично-территориальной организации немыслимо без нее, при этом в современном понимании, в правовом смысле, на данный момент преобладают пространственные концепции, согласно которым, территория обладает не вещным характером[13]. Следовательно, управление (власть) «…не означает материального владения территорией…государство властвует не как частное лицо, а как публично-правовая власть. Территория, следовательно, является не реальным объектом, а пространственным пределом власти»[14]. В случае с федеративным государством, территория субъекта федерации также является пространственным пределом распространения его государственной власти.

Несомненно, что субъект Федерации обладает государственной властью, но властью специфической, не обладающей суверенитетом, так как над ней стоит государственная власть Федерации, и именно поэтому практически во всех федеративных государствах основной становится «…проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной ее субъектов»[15]. Именно ввиду отсутствия государственного суверенитета[16] и обладания другими признаками государственности мы можем признать субъекты Федерации государственноподобными образованиями.

Анализ специфики государственной власти субъекта Федерации затрудняется тем, что на данный момент неоднозначно понимание в правовом смысле государственной власти вообще. Одна ситуация, когда эти вопросы являются предметом теоретических изысканий и совсем другая, когда они «…все больше переходят в плоскость конкретных правоотношений»[17] напрямую касающихся федеративного устройства государства. Проблема разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами заставляет нас по-иному, с точки зрения ее формализации, смотреть на понятие «государственная власть». Частое упоминание понятия «государственная власть» в текстах нормативно-правовых актов, так же заставляет нас подходить к этому понятию с формальной точки зрения. Власть можно рассматривать в социально-философском смысле[18], или же, как функцию, как волевое отношение, как управление, и, наконец, как само государство или его органы осуществляющие власть[19].

Все указанные трактовки государственной власти, кроме последней, где государственная власть ассоциируется с органами ее осуществляющими, с юридической точки зрения, являются крайне расплывчатыми. Психологическое, политологическое или социологическое понимание власти трудно поддается формализации, поэтому государственная власть как правовой институт можно охарактеризовать только через юридические категории.

А. Ф. Малый анализируя Конституцию Российской Федерации приходит к выводу, который, по нашему мнению, в принципе распространим и на другие государства, о том, что преобладающим является понимание «…государственной власти как совокупности полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами»[20]. При чем, термин «полномочия», указанным автором, используется в широком смысле, как вся совокупность правовых возможностей государства оказывать воздействие на общественные отношения.

Как нам кажется, в данном случае, термин «полномочия» соотносится с термином «компетенция» как часть и целое, то есть компетенцию следует рассматривать как совокупность полномочий. В этом месте было бы уместным, на наш взгляд, определиться с соотношением понятий «предметы ведения» и «компетенция». В теории конституционного права бытует мнение о том, что между Федерацией и ее субъектами разграничиваются предметы ведения, а не компетенция, которая имеется только у органов государственной власти[21]. Однако один и тот же предмет ведения может быть объектом полномочий и федерации и ее субъектов, при этом эти полномочия разнохарактерны по своей природе[22]. Следовательно, применительно к внутрифедеральным отношениям представляется более правильным говорить о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами. Указанная позиция получает подтверждение в литературе, более того, предметы ведения, как юридически определенные сферы и объекты воздействия, как компоненты включаются в компетенцию[23].

Таким образом, признание субъекта федерации субъектом федеративных отношений как сложного комплекса властеотношений по поводу децентрализации государственной власти и вытекающих из них широкого спектра иных отношений, связанных с реализацией компетенций федерации и ее субъектов, предполагает наличие у последних массы дополнительных признаков являющихся производными от вышеуказанных.

Так многим субъектам зарубежных федераций присуще наличие своей конституции, парламента, правительства, иногда особой судебной системы и военизированных формирований, своего гражданства, государственной символики[24]. Авторы коллективной работы «Основы теории и практики федерализма» перечисляют 14 позиций характеризующих субъект федерации: 1) субъект федерации состоит в федерации, поэтому они в своих внутренних и внешних делах должны исходить из того, что они являются частями федеративного государства; 2) статус субъекта федерации определяется субъектами совместно федерацией; 3) статус субъекта федерации, прежде всего, выражается в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения; 4) субъекты федерации имеют свой основополагающий акт – конституцию, устав или статут; 5) субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти; 6) субъект федерации имеет свою территорию, которую нельзя изменить без его согласия; 7) территория федеративного государства является единым экономическим пространством; 8) статус личности в федеративном государстве в принципе является единым; 9) в федеративном государстве единое ведение государственных дел, единый государственный и общественный порядок; 10) для федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны территории государства; 11) вопрос участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических отношениях решается по-разному; 12) субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом; 13) в определенных случаях субъекты федерации могут создаваться по национально-территориальному или языковому принципам; 14) субъекты федерации имеют свои государственные символы – герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр)[25].

По мнению В. Е. Чиркина множество указанных признаков можно укрупнить следующим образом: 1) субъекты федерации – системообразующие элементы, то есть юридически федерация определяется через «субъекты», их отношения между собой и с федерацией; 2) субъекты федерации обладают государственной властью подчиненной по отношению к власти федерации и, следовательно, имеют свою систему органов государственной власти; 3) субъекты состоят в федерации, соответственно они не могут в одностороннем порядке изменять свой статус, то же самое не может и федерация; 4) субъект федерации обладает самостоятельностью и ее конституционными гарантиями. Эти гарантии связаны с его территорией, системой его государственных органов, закреплением за ним сферой исключительных предметов ведения и т.д.; 5) законодательно устанавливается и фактически осуществляется обязательное участие субъектов федерации в федеральных делах; 6) субъект федерации подлежит контролю со стороны последней и в отношении него может быть использовано федеральное принуждение, данные права обусловлены верховенством федерации; 7) субъекты федерации вправе заключать соглашения и союзы с другими субъектами данной федерации, с субъектами других федераций, а также участвовать в иных международных отношениях[26]. 

Все вышеуказанные признаки субъекта федерации в правовом смысле трансформируются в комплекс соответствующих прав и обязанностей, характеризующих субъект федерации как субъект права, обладающий определенным правовым статусом.

Следовательно, субъект федерации, как так называемое «внутреннее государство», характеризуют особые признаки, существенно отличающие его от самой федерации, часто обозначаемой как «рамочное государство». По нашему мнению такими признаками можно считать следующие характеристики:

1. Субъект федерации является системообразующим элементом федерации, то есть специфика той или иной федерации определяется через статус ее субъектов.

2.  Субъект федерации охватывает часть населения страны, преимущественно проживающего на его территории, которое является источником и носителем его государственной власти.

3. Субъекты федерации имеют собственную территорию, являющуюся частью общефедеральной, которая определяет пределы распространения его государственной власти.

4.  Субъект федерации обладает всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции федерации, то есть собственная компетенция субъекта федерации носит исключительный характер, даже если она определяется как остаточная.

5.   Комплекс прав и обязанностей субъекта федерации, образующий его правовой статус, позволяет ему быть участником федеративных правоотношений, а также вступать в определенные международные отношения, круг которых определяется федерацией. Статус субъекта федерации может быть изменен только с его согласия.

Таким образом, учет вышеуказанных признаков позволяет нам дать следующее общетеоретическое определение субъекта федерации:

Субъект федерации – это публичноправовая организация его народа (населения), обладающая на своей территории (по Конституции и/или договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции федерации, являющаяся участником федеративных правоотношений, статус которого может быть изменен только с его согласия.