Государственный суверенитет в системе принципов федеративного устройства России : Некоторые проблемы теории и практики.
Дамдинов, Б. Д.
Дамдинов, Б. Д.
Система принципов федеративного устройства России
Как мы уже указывали[1], одним из важнейших предстатусных элементов являются нормативно закрепленные принципы федеративного устройства, предопределяющие основные характеристики правового статуса субъектов федерации.
В силу своей значимости эти принципы получили закрепление в главе 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя». Часть 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации включает в себя следующий перечень принципов: государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Формальный подход к определению перечня принципов федеративного устройства России получил распространение в литературе[2], однако, на наш взгляд, система принципов, закрепленная ч. 3 ст. 5 несовершенна.
Мы присоединяемся к мнению о том, что среди принципов основ конституционного строя определенных в главе 1 Конституции Российской Федерации можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма)[3]. Общие конституционные принципы носят либо универсальный характер, либо распространяются на несколько институтов конституционного строя, в числе которых можно выделить принципы предопределяющие черты федеративного устройства России: народовластие, разделение властей, равноправие граждан, гарантированность местного самоуправления.
Следовательно, несовершенство системы принципов закрепленных в ч.3 ст.5 Конституции Российской Федерации заключается в следующем:
1. Перечень принципов неполон, к ним следует отнести следующие конституционно закрепленные принципы: государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).
2. Неясно соотношение принципа государственной целостности с иными принципами федеративного устройства, так как этимологическое толкование данного принципа дает основание считать, что содержание этого принципа фактически растворяется в иных принципах. Отсюда представляется более логичным считать государственное единство не принципом, а качественной характеристикой государственности достигаемой через реализацию принципов федеративного устройства[4].
Исходя из вышеизложенного, И. А. Умнова предлагает следующий перечень принципов федеративного устройства: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов Российской Федерации; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации[5].
По нашему мнению, принцип единства конституционно-правовой системы охватывается содержанием принципов государственного суверенитета и единства системы государственной власти, а в содержание принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами можно включить как его составную часть разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при этом наименование этого принципа должно выглядеть следующим образом — принцип разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами[6].
Следовательно, на наш взгляд, перечень принципов федеративного устройства должен включать в себя следующее: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.
Государственный суверенитет: некоторые теоретические аспекты
В современном отечественном правоведении государственный суверенитет, в самом общем виде, понимается «как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права»[7]. Единственным источником суверенитета государства современные конституции признают его народ, то есть в основе государственного суверенитета находится суверенитет народа.
Суверенитет государства имеет два аспекта — внутренний (территориальное верховенство) и внешний (независимость в международных делах), при этом суверенитет как качественное явление возможен только в совокупности двух вышеуказанных аспектов.
Внутренний аспект государственного суверенитета означает, что государство осуществляет высшую, верховную власть над всеми лицами и объединениями, находящимися на государственной территории. Территориальное верховенство выражается, во-первых, в единстве государственной власти, которое в юридическом смысле означает, что совокупная компетенция органов государства охватывает все полномочия необходимые для реализации функций государства и предписания государственных органов одним и тем же субъектам в одних и тех же ситуациях не должны противоречить друг другу. Во-вторых, территориальное верховенство выражается в юридической неограниченности, то есть в неограниченности государственной власти какими-либо внешними правовыми предписаниями. Государственная власть сама устанавливает правопорядок в позитивном смысле и ограничена только рамками легитимности и легальности[8]. В данном случае под рамками легитимности и легальности, как нам представляется, следует понимать принципы и нормы международного права, а также внутригосударственные нормы конституционного уровня.
Следует также отметить, что государственный суверенитет как явление качественное не имеет строго определенного количественного выражения, «суверенитет не состоит из прав; он является основанием права, выражая вместе с тем и характер осуществления этих прав. Суверенитет в международном праве означает полные право- и дееспособность государства… При этом надо иметь в виду, что конкретный перечень этих прав не является постоянным, раз всегда данным, а определяется функциями государства на данной исторической стадии развития общества»[9].
Таким образом, наличие государственного суверенитета означает, что с юридической точки зрения публично-территориальное образование обладает территориальным верховенством и международной правосубъектностью.
Здесь было бы уместным указать на то, что суверенитет является важнейшим сущностным признаком именно государства, а не такой вторичной по отношению к нему категории как государственная власть. Наоборот, сама государственная власть, наряду с государственным суверенитетом является таким же сущностным признаком государства[10]. Следовательно, если государственная власть может быть полной или ограниченной, то государственный суверенитет как категория качественная неделим и неотчуждаем.
Исходя из указанных признаков, мы можем прийти к теоретическому обоснованию вывода о том, что субъекты федерации, обладая особой государственной властью, государственным суверенитетом не обладают.
Во-первых, власть субъекта федерации «не является юридически неограниченной в том смысле, как об этом говорилось выше. Наоборот она юридически ограничена федеральной конституцией и/или иными федеральными правовыми актами»[11].
Во-вторых, «…ограничение, не ведущее к потере суверенитета, происходит в рамках действия норм международного права или норм интеграционных сообществ, основанных на международном праве. Если же государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет — не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями. Наиболее ограничена независимость субъектов федерации в области внешних сношений»[12].
В-третьих, исходя из того, что суверенитет — это политико-правовое качество государства, а «не просто определенный объем компетенции, который можно делить с кем-либо»[13], мы считаем теоретически несостоятельными утверждения о разделенном суверенитете в федерациях, а также об ограниченном суверенитета субъектов федерации.
Государственный суверенитет в федеративном государстве: российская практика
Конституция Российской Федерации упоминает только о государственном суверенитете Российской Федерации (статья 4), при этом единственным носителем народного суверенитета и источником государственного суверенитета Российской Федерации объявляется многонациональный народ Российской Федерации (статья 3 и преамбула Конституции Российской Федерации).
Следовательно, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.
Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.
Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета субъектов Российской Федерации. Отсутствие у субъектов Российской Федерации государственного суверенитета подтверждается, также, положениями ч.4 статьи 15 и 79 Конституции Российской Федерации из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.
Таким образом, системный анализ норм Конституции Российской Федерации позволил Конституционному Суду Российской Федерации прийти к выводу об отсутствии суверенитета у субъектов Российской Федерации[14].
По мнению А. А. Ливеровского отсутствие всякого суверенитета у субъектов Российской Федерации является конфликтогенным фактором и более перспективной представляется следующая позиция «…являясь субъектами Российской Федерации, региональные образования выступают органической частью общефедерального суверенитета. Это, конечно, не означает, что субъекты Федерации получают часть суверенитета Федерации, поскольку… суверенитет не количественная, а качественная характеристика государства: он неделим и неотчуждаем. Участие субъектов в формировании суверенной воли государства означает, по существу, что эта воля реализуется Федерацией не в одностороннем порядке, а в результате взаимодействия и сотрудничества Российской Федерации со своими субъектами…»[15]. Признавая за федерацией обладание актуальным суверенитетом, А. А. Ливеровский считает, что субъекты федерации обладают потенциальным суверенитетом[16]. Эта, сама по себе, сложнейшая теоретическая проблема, неизбежно порождает вопросы сецессии и акцессии субъектов федерации.
В принципе право сецессии (выход из состава государства какой-либо его части), в случае закрепления его нормативно, следует, по мнению В.Е. Чиркина, признать демократичным, правда с некоторыми оговорками[17]. Однако, на практике, «в действующих в настоящее время конституциях (кроме эфиопской 1994 г.) право сецессии не признается[18]. Возможная сецессия субъекта федерации de facto, о чем подробно писал А.А. Ливеровский[19], тем не менее, отнюдь не означает закрепление права на сецессию de jure.
В Конституции Российской Федерации о праве на сецессию субъектов Российской Федерации не говорится ни слова, следовательно, исходя из публично-правового режима «запрещено все, что не разрешено», мы приходим к выводу об отсутствии у субъектов Российской Федерации права на сецессию.
В отношении акцессии (расширения субъектного состава федерации за счет новых членов) российская история и современность неоднозначны. Исторически, публично-территориальные образования в последующем признанные субъектами Российской Федерации, учреждались в ее составе, за исключением Республики Тыва. Принятый в соответствии с ч. 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001г. №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[20] закрепляет следующие способы реализации акцессии: а) прием в состав Российской Федерации в качестве ее субъекта иностранного государства или его части; б) образование в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения от двух и более ранее существовавших субъектов.
Проблема суверенитета субъектов федерации находится в теснейшей взаимосвязи и взаимообусловленности с вопросом о юридической природе Российской Федерации. Отношение к этой проблеме у российских ученых противоречивое. По мнению К.Т. Курашвили, решение данного вопроса затянулось, и дискуссии по нему стали малопродуктивными[21], тем не менее, определение юридической природы Российской Федерации определяет важнейшие параметры федеративного устройства России и в частности, вопрос о принадлежности и характеристике государственного суверенитета в стране. Ключевым моментом в решении проблемы юридической природы федерации является вопрос об учредительном характере Федеративного Договора и его соотношении с Конституцией Российской Федерации.
Ряд ученых последовательно отрицает учредительный характер Федеративного Договора, так, например Л.Ф. Болтенкова считает Российскую Федерацию в чистом виде конституционной федерацией[22].
Другие, среди которых И. М. Муксинов, И. К. Фазылходжаева, Ф. Х. Мухамедшин, Р. Т. Биктагиров, придают чрезмерное значение нормам Федеративного Договора и считают, что его заключение означает признание договорной природы Российской Федерации[23].
По мнению И. П. Ильинского, Б. С. Крылова и Н. А. Михалевой, которые считают Федеративный Договор частью Конституции РСФСР 1978 года, в связи с тем, что Федеративный Договор наряду с Конституцией разграничивает предметы ведения и полномочия между федерацией и ее субъектами, следует признать Россию федерацией конституционно-договорной[24]. К. Т. Курашвили уточняет, что, следуя данной логике, Россию считать конституционно-договорной федерацией можно было только с момента подписания Федеративного Договора (10 апреля 1992 г.) и до принятия Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 г.)[25].
Спор о юридической природе Российской Федерации, по нашему мнению, предопределен Конституцией Российской Федерации, закрепившей в ч. 1 статьи 15 свой приоритет в российской правовой системе. Также приоритет закреплен в отношении нормативно-правовых актов принятых до вступления в силу Конституции, в том числе и Федеративного Договора (п. 1 и 2 раздела 2 Конституции Российской Федерации). Конституционная природа Российской Федерации находит свое полное подтверждение в абзаце 9 п. 2.1. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П[26].
Государственный суверенитет Российской Федерации как основание его конституционно-правового статуса предполагает определенный набор суверенных прав, характеризующих его как принцип, предопределяющий содержание остальных принципов федеративного устройства России, и в первую очередь принцип единства государственной власти в Российской Федерации, который, как мы уже указывали, является признаком государственного суверенитета.
Как принцип федеративного устройства, единство государственной власти в Российской Федерации предполагает единство и разграничение компетенции между уровнями власти в Российской федерации, организацию системы органов эту власть реализующих, и единство конституционно-правовой системы Российской Федерации как правовой формы (в позитивном смысле) деятельности ее органов государственной власти.
К числу суверенных прав федеративного государства относится право так называемой компетенции, то есть право устанавливать юридические пределы своей компетенции, а также пределы компетенции иных публично-территориальных образований на своей территории в соответствии с принципом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.
Компетенция компетенции означает: 1) способ изменения Конституции, закрепляющий компетенцию государства, которая может расширяться или сужаться путем внесения в Конституцию соответствующих поправок в порядке, установленном в данном государстве; 2) право федеративного государства расширять свою компетенцию конституционным путем за счет сужения компетенции субъектов федерации (или наоборот)[27]. Такая динамика компетенции, по мнению К. Т. Курашвили[28], не обуславливается согласием субъекта федерации, хотя иногда в этот процесс в известной степени могут быть включены и субъекты федерации или федеральный орган, выражающий их интересы. Соответственно, под компетенцией компетенции подразумевается конституционная основа «компетенционности» федеративного государства и перераспределение компетенции только конституционным путем, что принципиально отличает федерацию от конфедерации, где субъекты объединения характеризуются полнотой государственной власти, и перераспределение компетенции осуществляется в договорном порядке.
Несмотря на то, что принцип разграничения компетенции является основополагающим в федеративном устройстве России, формально-юридически он не обозначен в Основах конституционного строя Российской Федерации[29], фрагментарно, в части разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, этот принцип закрепляется в ч.3 статьи 5 Конституции Российской Федерации. Развернуто определить этот принцип нам позволяет системное толкование статей 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с нормами Основ конституционного строя.
Тем не менее, хотя и не очень четко, компетенция компетенции Российской Федерации получила закрепление в следующих нормах Конституции Российской Федерации: п. «а» и «б» статьи 71 относят к исключительному ведению Российской Федерации принятие и изменение Конституции Российской Федерации, федеративное устройство и территорию Российской Федерации; статьи 71, 72, 73 предметно разграничивают компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами; динамика разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами возможна только путем принятия поправок либо пересмотра Конституции в соответствии с главой 9; следовательно, в данном случае недопустимо применение ч.3 статьи 11 Конституции Российской Федерации допускающей договорное разграничение компетенции. Данная позиция получила свое закрепление в соответствующем федеральном законодательстве.
Другим суверенным правом федеративного государства является право федерального вмешательства в права субъектов федерации, обусловленное взаимной обязанностью федерации и ее субъектов обеспечивать государственное единство, таким образом, институт федерального вмешательства порожден самой природой федеративного государства.
К сожалению, Конституция Российской Федерации формально-юридически это право не закрепляет, что вынуждает нас к доктринальному толкованию общих конституционных норм предопределяющих институт федерального вмешательства. Часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации закрепляет обязанность всех органов государственной власти, физических лиц и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации. Часть 3 статьи 4 Конституции Российской Федерации закрепляет правообязанность Российской Федерации обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории. На основании ч. 4 статьи 78 Конституции Российской Федерации, обеспечение, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации возложено на Президента и Правительство Российской Федерации. Для разрешения коллизий между федеральными и региональными органами государственной власти статья 85 Конституции Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации арбитражными полномочиями, а также полномочиями по приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Также Президенту Российской Федерации предоставлено право введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях при наличии оснований и соблюдении процедуры предусмотренных федеральным конституционным законом. Отчасти право на федеральное принуждение было признано Конституционным Судом Российской Федерации[30].
В заключении хотелось бы отметить, что анализ наиболее важных аспектов государственного суверенитета позволяет нам заявить о том, что эта категория является сущностной характеристикой любого государства, а в Российской Федерации государственный суверенитет является принципом, предопределяющим всю систему и содержание принципов ее государственного устройства.
