Правовой режим чрезвычайного положения [Журнал "Правоведение"/1991/№ 2]
Григорьев В.Н.
Движение за совершенствование национально-государственного строительства, охватившее страну в последние несколько лет, в ряде случаев протекает в нецивилизованных формах, сопровождается всплесками национализма, насаждением исключительности одних наций и разжиганием неприязни к другим. Начиная с 1988г. по национальным республикам прокатилась волна массовых беспорядков, направленная против лиц «некоренной» национальности, на уничтожение их жилищ, насильственное выселение с мест постоянного проживания.
Анализ развития событий в союзных республиках, их причин и последствий, официальных оценок и извлеченных уроков свидетельствует об отсутствии гарантий, которые могли бы предотвратить новые кровавые вспышки. Их следует ожидать прежде всего в тех регионах, где национализм с бытового уровня возведен в ранг государственной политики, происходит ломка сложившихся межнациональных отношений, допускается дискриминация, создаются льготы и преимущества лицам одной национальности за счет других.
В этих условиях государственные и правоохранительные органы вынуждены наряду с другими применять новые организационно-правовые формы защиты прав советских граждан. В частности, вызвана к жизни крайняя правовая форма обеспечения безопасности граждан и нормализации обстановки — объявление чрезвычайного положения.
Нормативное регулирование правовой режим чрезвычайного положения получил в нашей стране в Законе СССР от 3 апреля 1990 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения».1 В последующем на основании этого Закона данный режим неоднократно вводился в различных местностях, в частности в июне 1990 г. в Ошской области Киргизской ССР и Андижанской области Узбекской ССР.
Введение чрезвычайного положения сопровождается установлением особого правового режима, практическая реализация которого позволяет быстрее нормализовать обстановку, восстановить законность и правопорядок.
Правовой режим чрезвычайного положения заключается в расширении круга обязанностей и пределов компетенции существующих органов государственной власти и управления по охране общественного порядка и нормализации обстановки либо возложении этих обязанностей и предоставленных прав на специально создаваемые для этого органы, а также в усилении ответственности граждан и должностных лиц за неисполнение обязанностей, которые возлагаются на них с введением чрезвычайного положения. При этом отступления от существующего правового режима допускаются лишь в определенных рамках, не противоречащих международно-правовым актам, а также вытекающих из сущности и назначения чрезвычайного положения.
Так, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.2 введение чрезвычайного положения не может служить основанием для каких-либо отступлений от закрепленных в Пакте права на жизнь, запрета пыток или жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, запрета рабства, лишения человека свободы на том основании, что он не в состоянии выполнить какое-либо договорное обязательство. Даже во время чрезвычайного положения в государстве никто не может быть признан виновным в совершении уголовного преступления, которое согласно действовавшему в момент его совершения внутригосударственному законодательству или по международному праву, не являлось уголовным преступлением. Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право па признание его правосубъектности. Сохраняется право на свободу мысли, совести и религии.
Во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявлено, говорится в ст. 4 Международного пакта, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминацию исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.
Существует два способа регламентации отступлений от обычного правового режима при чрезвычайном положении: 1) приостановление действия отдельных статей Конституции, гарантирующих права и свободы, 2) установление тех или иных ограничений, запретов, затрагивающих конституционный статус личности. В мировой практике находят применение оба указанных варианта.
Первый способ регулирования правового режима чрезвычайного положения используется в Греции. В соответствии со ст. 48 Конституции Греции 1975 г. Президент в случае серьезных волнений или угрозы государственному строю и безопасности государства вследствие внутренней угрозы может приостановить путем издания декрета, контрассигнованного премьер-министром, на всей или части территории действие положений п. 4 ст. 5 (свобода передвижения), ст. 6 (недопустимость ареста без судебного приказа), ст. 8 (недопустимость изъятий из общей подсудности), ст. 9 (неприкосновенность жилища), ст. 11 (свобода собраний) и ряда других прямо указанных статей Конституции.
Примером использования второго способа регулирования является закон о чрезвычайном положении, принятый в Канаде в 1988 г. В нем изъятия из обычного правового режима представлены в виде положений, прямо запрещающих определенные действия, без указания на приостановление тех или иных статей Конституции. В частности, нарушения общественного порядка, реально угрожающие национальной безопасности, могут повлечь запрет на проведение собраний и митингов, ограничение права передвижения в районах беспорядков. В случае международного кризиса правительство вправе контролировать деятельность промышленных предприятий, запрещать гражданам выезд из страны, изымать собственность, разрешать обыски и задержания без судебных приказов.3
Второй способ регулирования правового режима чрезвычайного положения представляется более предпочтительным. Он не просто предусматривает изъятия из конституционного режима, но одновременно определяет и границы таких отступлений, которые могут различаться, например, при военном и чрезвычайном положении. Конкретные формулировки, характеризующие режим чрезвычайного положения, в большей мере способствуют соблюдению законности, требования которой сохраняют свою силу и в условиях применения чрезвычайных мер.
В нашей стране традиционно применяется второй способ регулирования правового режима чрезвычайного положения. Так, в Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, высочайше утвержденном 14 августа 1881 г.,41 было предусмотрено два чрезвычайных режима — объявление местности в состоянии усиленной охраны и в положении чрезвычайной охраны, с различной степенью изъятий из обычного правового режима. В случае объявления местности в состоянии усиленной охраны генерал-губернаторам предоставлялось право запрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания, делать распоряжения о закрытии торговых и промышленных заведений, воспрещать отдельным лицам пребывание в местности, объявленной в положении усиленной охраны, и т. д. Так же сформулированы нормы правового режима и применительно к положению чрезвычайной охраны. При нем сохраняют силу все положения усиленной охраны и, кроме того, устанавливается ряд дополнительных изъятий. В частности, главноначальствующему в пределах подведомственной ему местности предоставляется право учреждать особые военно-полицейские команды, налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и доходы с них, подвергать в административном порядке заключению в тюрьме или в крепости на три месяца или аресту на тот же срок, устранять от должности чиновников всех ведомств и т. д.
Аналогичным способом, хотя и менее совершенно с точки зрения законодательной техники, регулировался режим чрезвычайного положения в правовых актах первых лет Советской власти. В постановлении ВЦИК и СТО от 4 ноября 1920 г. «О местностях, объявленных на военном положении»5 определялись полномочия губ-исполкомов в отношении таких местностей. Подобные полномочия были предусмотрены и в Положении о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утвержденном Постановлением ВЦИК и СТО СССР 3 апреля 1925 г.6
Действующий в настоящее время Закон СССР от 3 апреля 1990 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения» регламентирует конкретные меры, которые органы государственной власти и управления могут применять в порядке отступления от обычного правового режима.
Содержащиеся в Законе СССР от 3 апреля 1990 г. нормы, регулирующие правовой режим чрезвычайного положения, можно разделить по целевому назначению на несколько групп, выделив направленные на: 1) предупреждение нарушений общественного порядка и дальнейшего осложнения обстановки, 2) выявление допущенных нарушений, 3) пресечение нарушений, 4) обеспечение нормальной жизнедеятельности региона, 5) привлечение нарушителей режима чрезвычайного положения к ответственности.
С целью предупреждения нарушений общественного порядка и дальнейшего осложнения обстановки Закон от 3 апреля 1990 г. предоставляет органам государственной власти и управления право применять в условиях чрезвычайного положения следующие меры: запрещать проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (п. 6 ст. 4); запрещать проведение зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий (п. 6 ст. 4); вводить комендантский час (п. 17 ст. 4); ограничивать движение транспортных средств (п. 16 ст. 4); вводить особый режим въезда и выезда граждан (п. 3 ст. 4); запрещать гражданам покидать местность (место) или выдворять из нес (п. 4 ст. 4); временно изымать оружие и другие объекты разрешительной системы (п. 5 ст. 4); ограничивать или запрещать торговлю (п. 12 ст. 4); ограничивать или запрещать использование технических и других средств массовой информации (п. 14 ст. 4); вводить особые правила пользования связью (п. 15 ст. 4).
Приведенные меры предназначены в основном для предупреждения нарушений общественного порядка, когда чрезвычайное положение объявлено в связи с массовыми беспорядками. Наряду с ними в законодательстве предусмотрены меры, предназначенные и для других ситуаций, когда основанием для введения чрезвычайного положения являются стихийные бедствия, крупные аварии или катастрофы, эпидемии, эпизоотии. В подобных ситуациях органы государственной власти и управления могут: временно выселять граждан (п. 2 ст. 4); вводить карантин или проводить другие обязательные санитарно-противоэпидемические мероприятия (п. 13 ст. 4).
С целью выявления нарушений общественного порядка и режима чрезвычайного положения работники органов внутренних дел и военнослужащие внутренних войск МВД СССР могут использовать все свои обычные полномочия, предусмотренные законодательными актами. Например, милиция в соответствии со ст. 12 Закона СССР от 6 марта 1991 г. «О советской милиции»7 вправе проверять у граждан при обоснованном подозрении в совершении преступлений либо при совершении преступлений или других нарушений документы, удостоверяющие их личность, а также другие документы, необходимые для проверки соблюдения правил, контроль за выполнением которых возложен на милицию; вызывать в милицию граждан по делам и материалам, находящимся в ее производстве; входить для проверки в любое время суток в жилые помещения лиц, освобожденных из мест лишения свободы и взятых под административный надзор; осуществлять гласные и негласные оперативно-розыскные мероприятия, в том числе с использованием технических средств и т. д. Закон СССР от 26 марта 1990г. «Об обязанностях и правах внутренних войск Министерства внутренних дел СССР при охране общественного порядка»8 предоставляет соответствующие права внутренним поискам МВД СССР (ст. 5).
Наряду с этим в Законе СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» предусмотрены дополнительные полномочия правоохранительных органов, используя которые они могут выявлять правонарушения: проводить досмотр транспортных средств (п. 16 ст. 4); проверять документы в местах массового скопления граждан, я в необходимых случаях, при наличии данных о том. что у граждан имеется оружие, проводить личный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств (п. 20 ст. 4); личный досмотр задержанных за нарушение комендантского часа, а также досмотр находящихся при них вещей (ст. 7).
Для пресечения нарушений общественного порядка используются многообразные полномочия органов внутренних дел и внутренних войск МВД СССР, предусмотренные законодательством, в частности, упомянутыми выше Законом СССР от 6 марта 1991г., Законом СССР от 26 марта 1990г., от доставления нарушителей в милицию до применения в исключительных случаях оружия. Кроме того, Закон «О правовом режиме чрезвычайного положения» предусматривает ряд специальных мер, которые позволяют приостанавливать деятельность общественных организаций (п. 18 ст. 4); запрещать создание и деятельность незаконных вооруженных формирований граждан (п. 19 ст. 4).
Особую остроту на практике в последнее время приобрел вопрос о пресечении деятельности вооруженных формирований. Это побудило Верховный Совет СССР принять специальные меры. В постановлении от 5 марта 1990 г. «О положении в Азербайджанской ССР и Армянской ССР и мерах по нормализации обстановки в этом регионе»9 он получил государственным органам Азербайджанской ССР и Армянской ССР, МВД СССР и КГБ СССР провести полное разоружение боевых групп и изъятие находящегося у населения оружия (п. 2). В последующем ряд указов по этому вопросу издал Президент СССР.10
Помимо мер, направленных на предупреждение нарушений общественного порядка, их выявление и пресечение, Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» предусматривает ряд мер по обеспечению нормальной жизнедеятельности региона: усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и народного хозяйства (п. 1 ст. 4); запрещение проведения забастовок (п. 10 ст. 4); привлечение трудоспособных граждан для работы (п. 11 ст. 4); решение вопросов хозяйственной деятельности предприятий и организаций (п. 7 ст. 4); использование ресурсов предприятий, учреждений и организаций (п. 9 ст. 4); решение вопросов приема и увольнения с работы (п. 8 ст. 4); введение временного президентского правления (ст. 16).
Среди указанных мер наиболее существенные последствия влечет последняя. В случаях, когда в местностях, где объявлено чрезвычайное положение, органы государственной власти и управления не обеспечивают надлежащего осуществления своих функций, Президент СССР может вводить временное президентское правление при соблюдении суверенитета и территориальной целостности союзной республики. При этом полномочия соответствующих органов государственной власти и управления приостанавливаются, а осуществление их функций возлагается на создаваемый Президентом СССР орган или назначаемое им должностное лицо, которые вправе: применять меры, предусмотренные Законом СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» (ст. 4); приостанавливать полномочия местных Советов народных депутатов и временно исполнять их функции; входить с предложениями по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в высшие органы государственной власти и управления Союза ССР, соответствующей союзной, автономной республики; переподчинять любые расположенные в соответствующей местности предприятия, учреждения и организации в порядке, определяемом Советом Министров СССР. В Законе «О правовом режиме чрезвычайного положения» предусмотрены меры ответственности для лиц, допускающих нарушения установленного режима. В частности, установлены административные взыскания в виде штрафа в размере до одной тысячи рублей либо ареста за одни нарушения на срок до пятнадцати суток (ст. 8), за другие — до тридцати суток (ст. 9). В соответствии со ст. 10 руководство запрещенной забастовкой в условиях чрезвычайного положения, а равно воспрепятствование работе предприятия, учреждения, организации влекут уголовную ответственность и наказываются штрафом до десяти тысяч рублей или исправительными работами на срок до двух лет, или лишением свободы на срок до трех лет.
Указанные меры активно применяются на практике и в целом оказывают ощутимое стабилизирующее воздействие. Однако приведенная система норм, регулирующих чрезвычайное положение, сложилась не сразу. Она уточнялась и дополнялась по мере накопления опыта в различных регионах нашей страны.
Так, введенный в сентябре 1988 г. в ИКАО и Агдамском районе Азербайджанской ССР правовой режим не предусматривал мер по изоляции лиц, разжигающих своими действиями национальную рознь или провоцирующих нарушения общественного порядка, либо понуждающих к антиобщественным действиям, а также активно препятствующих осуществлению гражданами и должностными лицами их законных прав и обязанностей. Учитывая обострение обстановки в Азербайджанской и Армянской ССР в связи с событиями в Нагорном Карабахе и вокруг него, а также многочисленные пожелания советских граждан, выражающих серьезную озабоченность тем, что в этих республиках продолжали накаляться межнациональные отношения, Президиум Верховного Совета СССР принял 23 ноября 1988 г. постановление «О неотложных мерах по наведению общественного порядка в Азербайджанской ССР и Армянской ССР»,11 которым предоставил право уполномоченным должностным лицам органов внутренних дел и внутренних войск в местностях или населенных пунктах, в которых введен комендантский час, задерживать таких лиц в административном порядке на срок до 30 суток с содержанием их в спецприемниках.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 января 1990 г. «Об объявлении чрезвычайного положения в Нагорно-Карабахской автономной области и некоторых других районах»12 дополнил правовой режим чрезвычайного положения нормой о приостановлении противоречащей закону деятельности организаций и самодеятельных объединений граждан или их роспуске, Указ Президиума Верховного Совета Таджикской ССР от 12 февраля 1990 г. об объявлении чрезвычайного положения в г. Душанбе — нормой об ответственности лиц, нарушающих комендантский час.
Положения Закона от 3 апреля 1990 г. в совокупности образуют единый правовой режим чрезвычайного положения. В зависимости от конкретных обстоятельств они могут вводиться все сразу или поэтапно, или выборочно. На практике возможны различные пути реализации указанных норм. Закрепленные в законодательных актах, они могут применяться непосредственно, без дублирования их в подзаконных либо ведомственных актах. Во многих случаях текст норм, определяющих режим чрезвычайного положения, воспроизводится в приказах коменданта. Это преследует различные цели — шире информировать население о введении чрезвычайного положения, подтвердить дополнительные полномочия работников милиции и военнослужащих. В некоторых случаях комендант в зависимости от оперативной обстановки может варьировать те или иные ограничения в установленных законом рамках — сокращать время комендантского часа, ограничивать проверку документов и т. д.
Знакомство с опытом реализации режима чрезвычайного положения показывает, что нередко работники милиции, военнослужащие, а тем более население не имеют достаточно четкого представления обо всем объеме полномочий правоохранительных органов. Помимо дополнительных прав, которыми наделяются эти органы, они сохраняют в условиях чрезвычайного положения и свои обычные права по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Бывают случаи, когда эти последние права оспариваются на том основании, что они не упомянуты в актах о введении чрезвычайного положения. Во избежание недоразумений целесообразно все содержащиеся в различных актах полномочия, которыми пользуются правоохранительные органы в местностях, где объявлено чрезвычайное положение, перечислять в приказе военного коменданта при введении чрезвычайного положения.
* Кандидат юридических наук, доцент Ташкентской высшей школы МВД СССР.
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 15. Ст. 250.
