Саморегулируемые организации:

проблемы определения правового статуса

· Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса (Д.О. Грачев, "Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.)

Саморегулирование предпринимательских отношений появляется в Средние века в Западной Европе, где возникают первые объединения купцов. "Отдельные сословия вырабатывали самостоятельно порядок юридических отношений между своими членами. В каждом городе купцы разделялись на корпорации сообразно предмету своей торговли. Развивалось особое обычное право для каждой корпорации", то есть то, что теперь называется правилами и стандартами саморегулируемой организации. Обычное право корпораций развивалось постольку, поскольку отсутствовало государственное регулирование их деятельности. Однако "с усилением государственности верховная власть берет на себя задачу устроения частных отношений членов общества"*(1), и государственное регулирование постепенно заменяет саморегулирование.

Основной идеей саморегулирования является выполнение лицами, действующими на определенном рынке, правил и стандартов, которые исходят не от государства, а от самих лиц и ими же утверждаются. Поскольку самостоятельно следить за их выполнением им затруднительно, то создается организация для осуществления надзора за выполнением правил и стандартов и применения санкций к нарушителям. Такие организации получили название "саморегулируемые". Отметим, что саморегулирование, в основе которого лежат принципы гражданского права, осуществляется независимо от наличия или отсутствия в законодательстве норм о саморегулируемых организациях (СРО) или других формах юридических лиц, "обслуживающих" саморегулирование.

Идея саморегулирования субъектов гражданских правоотношений получила свое развитие и в науке советского гражданского права*(2). В литературе отмечалось, что "применительно к организации (упорядочению) экономических (хозяйственных) связей можно говорить о властно-организационной и координационной деятельности органов управления", то есть о государственном регулировании, "и о деятельности хозяйственных организаций по упорядочению взаимоотношений в договорной форме"*(3). Иначе говоря, о саморегулировании гражданских правоотношений на основании договора*(4). Такие отношения получили название гражданско-правовых организационных отношений.

"Гражданско-правовые организационные отношения представляют собой правоотношения, основанные на равенстве их участников, выражающие совершаемую в пределах закона деятельность граждан и организаций по упорядочению своих взаимосвязей и координации усилий в процессе реализации государственной или собственной инициативы"*(5).

Впервые термины "саморегулирование" и "саморегулируемая организация" (self-regulatory organization) появились в США и Великобритании, и именно этим обусловлен ряд их особенностей. Саморегулируемые организации в США не только разрабатывают правила и стандарты, но и осуществляют функции, сходные с лицензированием профессиональной деятельности на фондовом рынке. Так, чтобы получить статус профессионального участника рынка ценных бумаг в США, достаточно стать членом СРО. Получение лицензии в этом случае необязательно. Тем самым СРО осуществляют в США деятельность, сходную с лицензированием, поскольку вступление в СРО приводит к тем же правовым последствиям, что и лицензирование, - к получению статуса профессионального участника рынка ценных бумаг.

Несмотря на то, что институт саморегулирования разрабатывался в отечественной науке права, появление саморегулируемых организаций в России явилось заимствованием зарубежного опыта. Первые саморегулируемые организации возникли с принятием Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*(6), который определил их как добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, функционирующее на принципах некоммерческой организации. Основными задачами СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, согласно ст.48 Закона, являются обеспечение условий профессиональной их деятельности, соблюдение стандартов профессиональной этики, установление правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.

Кроме перечисленных в этом Законе задач предпринимались попытки возложить на СРО функции и полномочия Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). Так, согласно п.3.4 Положения о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного Постановлением ФКЦБ России от 23 ноября 1998 г. N 50*(7), СРО участвовали в лицензировании, принимая решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг или об отказе в выдаче ходатайства. Данные организации привлекались ФКЦБ России также к проверке соблюдения своими членами не только правил и стандартов СРО, но и всего законодательства. Тем самым на СРО возлагались функции, которыми субъекты гражданских правоотношений в принципе обладать не могут. Речь идет о наделении СРО элементами регулятивных функций государственных органов*(8).

Кроме указанного федерального закона роль и место саморегулируемых организаций участников рынка ценных бумаг определила Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008*(9). Согласно Концепции (п.7 раздела III) цель создания СРО - повышение эффективности системы регулирования рынка ценных бумаг и контроль деятельности профессиональных участников рынка, снижение государственных расходов. Концепция основывается на передаче государственно-властных полномочий саморегулируемым организациям, и, как следствие, на принципе обязательного членства в СРО, так как регулирование должно охватывать всех профессиональных участников рынка ценных бумаг. Иначе цели наделения СРО полномочиями государственных органов не будут достигнуты.

После исключения положения об обязательном членстве*(10) Концепция практически утратила свое значение в части, касающейся СРО, однако до сих пор содержит ряд спорных положений. Например, положение о том, что СРО станут составной частью единого механизма регулирования рынка после наделения соответствующими государственно-властными полномочиями.

Несмотря на то, что Законом СРО были определены как добровольные объединения профессиональных участников рынка ценных бумаг, ФКЦБ России в соответствии с п.1 и 2 Постановления от 3 июня 1998 г. N 22 "Об усилении роли саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации и внесении дополнений в Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 19 сентября 1997 года N 26*(11) обязала профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих брокерскую, дилерскую деятельность и деятельность по доверительному управлению ценными бумагами, стать членами саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию ФКЦБ России, учредительные документы которой предусматривают членство названных профессиональных участников рынка ценных бумаг. Такая позиция ФКЦБ России вызвала возражения участников рынка, поскольку данное требование противоречит ст.1 ГК РФ, определяющей основные принципы гражданского права - равенство сторон гражданского правоотношения и принцип диспозитивности.

Результатом дискуссий стали внесение изменений в указанные постановления ФКЦБ России и отказ от принципа обязательного членства в СРО*(12).

Вопрос о правовом статусе СРО был вновь поставлен в 2002 году с вступлением в силу нового Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"*(13) (далее - Закон о несостоятельности). Закон обязал всех арбитражных управляющих стать членами создаваемых на основании Закона саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Если в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг от обязательного участия в СРО было решено отказаться, то новый Закон о несостоятельности вернулся к принципу обязательного участия в СРО.

Тем самым опыт деятельности СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг не был принят во внимание при разработке Закона о несостоятельности. До сих пор неясным остается то, что не может быть юридических лиц, в основе которых лежит принцип обязательного участия, и наделенных государственно-властными полномочиями.

Закон о несостоятельности продолжил идею проверки СРО соблюдения своими членами не только стандартов, выработанных самой СРО, но и законодательства в целом. Пункт 3 ст.21 Закона, определяющий функции СРО, в качестве первой обозначает функцию обеспечения соблюдения своими членами законодательства РФ, а уже затем правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего. Кроме того, отметим, что правила проведения СРО арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов согласно п.2 ст.29 Закона о несостоятельности разрабатываются не каждой саморегулируемой организацией самостоятельно, а Правительством РФ*(14).

В.В. Витрянский отмечает, что СРО арбитражных управляющих претендуют на "монополизацию услуг в области антикризисного управления"*(15), поскольку не может быть независимых арбитражных управляющих, не являющихся членами ни одной СРО. Здесь можно провести аналогию с адвокатами и их профессиональными объединениями. Как известно, адвокатская палата является негосударственной некоммерческой организацией, основанной на обязательном членстве адвокатов одного субъекта Российской Федерации*(16), и фактически только адвокаты могут быть представителями организаций в арбитражном суде (см. ч.5 ст.59 АПК РФ). Поэтому, если СРО арбитражных управляющих обладают монополией на оказание услуг в области антикризисного управления, то адвокаты фактически обладают монополией на представительство организаций в суде.

Несмотря на схожесть СРО арбитражных управляющих и адвокатских палат, законодатель обоснованно не относит объединения последних к саморегулируемым организациям. По аналогии с адвокатскими палатами подобные объединения арбитражных управляющих следовало бы обозначить в Законе о несостоятельности как палаты арбитражных управляющих, так как это более соответствовало бы их правовой природе.

Фактически саморегулируемые организации арбитражных управляющих, формально являясь некоммерческими организациями - субъектами гражданских правоотношений, объединяющие всех арбитражных управляющих и наделенные государством функцией контроля за соблюдением своими членами всего законодательства, а не только стандартов и правил СРО, являются организациями, осуществляющими не саморегулирование, а государственное регулирование.

Итак, несмотря на то, что разделы о саморегулируемых организациях содержатся в ряде федеральных законов, ни в законодательстве, ни в литературе не прослеживается единого подхода к определению статуса СРО. Можно сказать, что в настоящее время существует две идеи СРО:

1) саморегулируемые организации выражают собой продолжение государственного регулирования и заменяют его. В отношении субъектов предпринимательской деятельности, являющихся членами СРО, саморегулируемая организация будет осуществлять функции контроля за соблюдением ими не только внутренних правил и стандартов СРО, но и законодательства в целом. Таким СРО передаются государственно-властные полномочия. Эта позиция вступает в противоречие с основными принципами гражданского права;

2) саморегулируемые организации создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Основная задача СРО - способствовать самоорганизации отношений между ее участниками. Саморегулирование должно быть не продолжением государственного регулирования, а противопоставляться ему. Саморегулируемые организации разрабатывают стандарты и правила для своих членов и следят только за их соблюдением и не могут наделяться государственно-властными полномочиями.

В связи с тем, что существуют такие полярные мнения, началась разработка федерального закона "О саморегулируемых организациях", целью которого, по мнению разработчиков, должно стать закрепление в законодательстве понятия "саморегулирование" и "саморегулируемая организация". Между тем нет и единого мнения относительного того, каким должен быть закон о СРО.

На наш взгляд, следовало бы обозначить три основные точки зрения:

1. Необходимо принятие закона, который касался бы всех СРО. Существует мнение, что Закон о несостоятельности должен был быть принят только после принятия закона о саморегулируемых организациях. "Общий проект закона о саморегулируемых организациях еще даже не изучался в стенах Государственной Думы, а применение саморегулируемых организаций в такой конкретной и весьма: конфликтной и деликатной области, как банкротство, уже претворяется в жизнь"*(17). То есть противоречия правового статуса СРО арбитражных управляющих обусловлены отсутствием общего закона о СРО. Для того, чтобы не нарушались принципы гражданского права (а именно об их нарушении говорят противники статуса СРО) в таком виде, как они сформулированы в Законе о несостоятельности, совсем не обязателен федеральный закон, который говорил бы, что принципы гражданского права должны соблюдаться и в отношении саморегулируемых организаций.

2. Должен быть принят не федеральный закон "О саморегулируемых организациях", который касался бы СРО субъектов предпринимательской деятельности, действующих во всех сферах экономики, а несколько федеральных законов, каждый из которых касался бы отдельной области предпринимательской деятельности. Представляется, что принятие целого ряда законов (по-видимому, это будут законы о гарантиях деятельности СРО в различных областях) нецелесообразно, поскольку в основе их деятельности лежит саморегулирование, принципы которого едины для всех СРО, и поэтому законы будут дублировать друг друга в части функций, прав и обязанностей СРО. Однако такие попытки делались. Один из первых законопроектов о СРО*(18) касался только саморегулируемых организаций, членами которых являются организации, оказывающие финансовые услуги. Кроме того, несмотря на все претензии к Закону о несостоятельности, вряд ли необходим федеральный закон "О саморегулируемых организациях арбитражных управляющих", так как их деятельность урегулирована в Законе о несостоятельности. То же самое можно сказать и о Федеральном законе "О рынке ценных бумаг", в котором содержится глава о СРО, и поэтому принятие дополнительного закона нецелесообразно.

3. Закон о саморегулируемых организациях не нужен. Действительно, отчетливо не обозначена цель его принятия. Закон рамочный и скорее всего не будет принят. Последний законопроект, готовившийся Правительством РФ к внесению в Государственную Думу, содержит положения, принципиально не отличающиеся от уже существующих в законодательстве.

Несмотря на приведенные аргументы сторонников и противников принятия общего закона о СРО, разработка единого федерального закона "О саморегулируемых организациях" ведется уже несколько лет. Внесенный Правительством РФ в Государственную Думу законопроект был принят в первом чтении в октябре 2003 г.

По нашему мнению, при определении правового статуса СРО по российскому праву должны быть соблюдены основные принципы гражданского права, сформулированные в ст.1 ГК РФ: принцип равенства участников гражданских правоотношений и принцип добровольности приобретения и осуществления гражданских прав.

Д.О. Грачев,

младший научный сотрудник, аспирант ИЗиСП

"Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права: В 4 т. Т.I. М., 2003. С.54, 56, 57.

*(2) См.: Клейн Н.И. Организация договорно-хозяйственных связей. М., 1976; Красавчиков О.А. Гражданские организационно-правовые отношения // Советское государство и право. 1966. N 10.

*(3) Клейн Н.И. Указ. соч. С.27.

*(4) В литературе отмечалось, что "основным критерием классификации договоров на товарные и организационные служит содержание договора: осуществление подготовки и самого акта товарного обмена либо лишь сама организационная деятельность". См., например: Клейн Н.И. Указ. соч. С.73.

*(5) Красавчиков О.А. Указ. соч. С.55.

*(6) См.: СЗ РФ. 1996. N 17. Ст.1918.

*(7) См.: Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 1998. N 11.

*(8) См.: Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Государство и регулирование инвестиций. М., 2003. С.172.

*(9) См.: СЗ РФ. 1996. N 28. Ст.3357.

*(10) См.: Указ Президента РФ от 16 октября 2000 г. N 1756 // СЗ РФ. 2000. N 43. Ст.4233.

*(11) См.: Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 1998. N 4.

*(12) См.: Постановление ФКЦБ России от 1 февраля 1999 г. N 1 "О внесении изменений в постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 3 июня 1998 года N 22 "Об усилении роли саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации и внесении дополнений в Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденное постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 19 сентября 1997 года N 26" (в редакции Постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 22 сентября 1998 года N 37)" // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 1999. N 6.

*(13) См.: СЗ РФ. 2002. N 43. Ст.4190.

*(14) См.: Постановление Правительства РФ от 25 июня 2003 г. N 366 "Об утверждении Правил проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов" // СЗ РФ. 2003. N 26. Ст.2663.

*(15) Витрянский В.В. Новое в правовом регулировании несостоятельности (банкротства) // Хозяйство и право. 2003. N 1. С.5.

*(16) См.: Статья 29 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 23. Ст.2102.

*(17) Перегудов И.В., Тай Ю.В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник ВАС РФ. 2003. N 7. С.132.

*(18) С законопроектом можно ознакомиться в сети Интернет по адресу: http://www. sro.ru/1.zip