Регламентное регулирование деятельности

палат Федерального Собрания РФ

· Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ (И.В. Гранкин, "Журнал российского права", N 1, январь 2003 г.)

Конституция Российской Федерации предусматривает право каждой из палат Федерального Собрания РФ принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Соответствующая конституционная норма закреплена в части четвертой ст.101 Конституции Российской Федерации.

Необходимость существования регламента как нормативного акта, регулирующего деятельность палат российского парламента, ставит перед наукой конституционного права ряд теоретических вопросов. К числу наиболее существенных следует отнести вопросы о соотношении Конституции и регламента, о соотношении федеральных законов, касающихся деятельности парламента и регламентов, о границах нормативного регулирования регламентами деятельности палат Федерального Собрания РФ и иных участников законодательной деятельности на федеральном уровне.

Ответы на эти вопросы имеют важное значение для разработки федеральных законов о российском парламенте и об организации законодательного процесса, а также для совершенствования действующих регламентов палат Федерального Собрания России.

В юридической науке сложилось представление, что конституция включает в себя основные нормы, определяющие полномочия и структуру парламентов, а их регламенты определяют условия реализации конституционных актов. Такое представление вполне справедливо, ибо конституционные нормы в силу своей природы, хотя и имеют прямое действие, предназначены для регулирования наиболее важных правоотношений. В силу этого они не могут регулировать весь объем правоотношений, связанных с деятельностью парламентов. Отсюда потребность в законах, определяющих объем дополнительной компетенции парламентов, формы и характер их взаимодействия с внешними участниками законодательной и иной парламентской деятельности. Этим обусловлена и необходимость существования регламентов как нормативных актов, регулирующих порядок и организацию деятельности парламентов и их палат.

Главной для регламентов является регулятивная функция. Но они имеют и защитную функцию. Она проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельное осуществление палатами своих полномочий, не допускают вмешательства в их деятельность каких-либо государственных органов, навязывание ими своих актов в качестве регулятора деятельности парламента и его палат. Наличие регламентов позволяет квалифицировать такие попытки как незаконные.

Регламент является одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархию названных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон, регламент. При этом думается, что если конституция и законы не имеют временных ограничений, действие регламента целесообразно ограничивать сроком полномочий парламента или его палат конкретного созыва. В этой связи желательно, чтобы содержащиеся в нем правовые нормы действовали в течение такого временного периода.

По своему содержанию регламент должен состоять из норм, определяющих порядок реализации полномочий парламента и его палат, а также порядок формирования их внутренних структур - комитетов, комиссий и других органов. Соблюдение этих требований позволяет избежать <выхода" регламента за пределы конституции, делает невозможным ее подмену с его помощью и регулирование последним конституционных правоотношений. Кроме того, подготовленные с учетом данных требований регламенты не исключают возможности для принятия специального закона о парламенте.

В отличие от конституции и законов, регулирующих общественные отношения для неопределенного круга лиц и в пределах всего государства, действие регламента ограничено рамками внутренней деятельности парламента и его палат. Регламенты регулируют относительно узкую однородную сферу отношений, обусловленную деятельностью законодательного органа государственной власти, что позволяет максимально подробно детализировать конкретные организационные и процедурные вопросы.

Таким образом, по своей природе регламент - это подконституционный, подзаконный акт, принимаемый не для развития норм конституции и соответствующих законов, а для определения порядка реализации содержащихся в них правовых предписаний конкретным государственным органом: парламентом, его палатами, правительством и т.д. Такой подход к пониманию природы регламента имеет важное практическое значение. Он исключает опережающее принятие регламента, то есть сначала принимается конституционный акт, а при необходимости и развивающий его закон, а затем на этой основе регламент. Это позволяет создать, к примеру, конституционную базу деятельности парламента, его палат и их органов, что гарантирует конституционность их действий и легитимность принимаемых ими актов.

В парламентской практике регламенты как нормативные акты, определяющие внутреннее содержание деятельности законодательных органов, используются довольно широко, действуют во многих государствах. В Государственной Думе дореволюционного периода 1905-1917 гг. имелся, в частности, думский устав*(1). В годы советской власти действовали регламенты Верховных Советов СССР и РСФСР, а также Съездов народных депутатов. Так, например, Регламент Верховного Совета СССР, принятый 19 апреля 1979 года, состоял из XII глав и 70 статей. Он определял порядок созыва сессий Верховного Совета СССР и их работы, а также порядок работы его Президиума, комиссий палат, предназначение аппарата Верховного Совета СССР и порядок утверждения сметы расходов, связанных с деятельностью высшего органа государственной власти СССР. Естественно, названные регламенты неприменимы в современных условиях, но они имеют большое научное и историческое значение и могут использоваться как в учебном процессе, так и для проведения соответствующих сравнительных исследований.

В настоящее время Государственная Дума и Совет Федерации организуют свою работу, исходя из принятых ими собственных регламентов. Значение этих актов особенно высоко из-за отсутствия специального закона о российском парламенте, а также закона о порядке принятия законов федерального уровня. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации представляют собой универсальные нормативные акты, регулирующие весьма широкий спектр внутренней жизни палат - от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов.

По своей природе регламенты палат Федерального Собрания РФ являются подконституционными, подзаконными актами. Они основываются на Конституции Российской Федерации и федеральных законах. При этом содержащиеся в них нормы в основном не развивают законодательные предписания, а носят процессуальный характер. Круг участников реализации регламентных норм конкретен, причем они обязательны для исполнения каждым участником соответствующего процессуального действия. Неисполнение регламентных норм при принятии какого-либо решения влечет его недействительность. Данное правило подчеркивает особую значимость регламентов палат Федерального Собрания РФ и является существенной гарантией их соблюдения.

В отличие от федеральных и иных законов регламенты палат принимаются в "облегченном" порядке, то есть в рамках одного чтения, что позволяет оперативно вносить в них необходимые дополнения и изменения. Факт принятия и внесения изменений в регламенты оформляется соответствующим постановлением, которое вступает в силу без процедуры одобрения другой палатой. Регламенты относятся к числу наиболее изменяемых актов. Так, со времени принятия второго Регламента Государственной Думы (с 22 января 1998 года включительно по 20 марта 2002 года) в этот акт внесено 34 изменения и дополнения в более чем пятьдесят статей.

Хотя такая практика не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, но ее целесообразно в определенной степени скорректировать. Это предложение обусловлено тем, что в регламентах палат, особенно в Регламенте Государственной Думы, имеется немало статей, устанавливающих обязательные правила для должностных лиц и органов, не имеющих отношений подчиненности с соответствующей палатой. К числу статей, содержащих такого рода нормы, относятся, к примеру, статьи, устанавливающие порядок внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов, порядок участия сторонних должностных лиц в правительственном часе и парламентских слушаниях. Внедумские участники таких действий и мероприятий вполне серьезно воспринимают соответствующие регламентные нормы. Поэтому весьма желательно согласовывать их со всеми заинтересованными лицами и лишь затем выносить на рассмотрение палаты. Это повысило бы качество и стабильность регламентных норм, способствовало бы улучшению их содержания.

В то же время принятие регламентов в рамках только первого чтения вполне оправданно. Жизнь требует постоянного и оперативного уточнения их норм, поэтому распространение на регламенты порядка, установленного для принятия федеральных законов, усложнило и замедлило бы внесение изменений и дополнений в регламенты палат.

Первый свой Регламент Государственная Дума приняла 25 марта 1994 года. Он утратил силу в 1998 г. в связи с принятием нового Регламента Государственной Думы*(2). По второму Регламенту работает Совет Федерации. Он принят 30 января 2002 года*(3). В них учтен накопленный опыт деятельности палат, отражены нормы ряда федеральных законов, в которых имеются статьи, касающиеся деятельности палат. Применительно к Государственной Думе это, например, Бюджетный кодекс РФ, в котором регламентируется процедура принятия федеральных бюджетов*(4). Главной причиной принятия нового Регламента Совета Федерации стал Федеральный закон N 113-ФЗ "О формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(5).

Таким образом, принятие палатами Федерального Собрания РФ новых регламентов вполне оправданно и свидетельствует о заинтересованности парламентариев в том, чтобы эти правовые акты соответствовали действующему федеральному законодательству и были удобны для пользователей.

В связи с большим количеством регламентируемых вопросов регламенты палат разбиты на разделы, главы, статьи. В Регламенте Государственной Думы имеется семь разделов, 28 глав, 222 статьи. В Регламенте Совета Федерации соответственно - три части, 32 главы, 222 статьи.

Регламенты определяют порядок формирования внутренних органов палат - советов, комитетов, комиссий и избрания должностных лиц палат, устанавливают их полномочия и формы деятельности. В обоих регламентах имеются главы и статьи, определяющие правила проведения законодательных процедур и порядок голосования парламентариев. Прописаны в регламентах порядок проведения правительственного часа, парламентских слушаний, организации работы аппаратов палат. Главной особенностью Регламента Государственной Думы является то, что в нем регулируется порядок формирования депутатских объединений, их полномочия и гарантии деятельности. Специфика Регламента Совета Федерации - в установлении порядка подтверждения полномочий членов Совета Федерации, реализации права законодательной инициативы палатой, в определении процедуры вступления в должность судей Конституционного Суда РФ.

Большая значимость регламентов палат Федерального Собрания РФ очевидна. Однако в научной литературе им не уделяется должного внимания. Среди приятных исключений - обстоятельная статья В.В. Лапаевой "Вопросы совершенствования Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Автор этой статьи, посвященной анализу нового Регламента Государственной Думы, вполне обоснованно отмечает необходимость дополнения его нормами, регламентирующими процесс создания рабочих групп по подготовке законопроектов и рассмотрению Государственной Думой, а также нормами, повышающими роль научной экспертизы законопроектов, обеспечивающими единую процедуру голосования.

В то же время к числу дискуссионных следует отнести предложения В. В. Лапаевой о выравнивании правового положения фракций и депутатских групп, усилении политической составляющей последних, допущении создания смешанных депутатских групп, обладающих всеми правами депутатского объединения. Автор видит возможным определение минимальной численности депутатской группы по фактической численности самой небольшой думской фракции на момент ее регистрации*(6). (В соответствии с действующим Регламентом Государственной Думы депутатская группа регистрируется при наличии в ее составе не менее 35 депутатов, а самая малая фракция - ЛДПР - состоит из 13 депутатов.) Такая позиция не учитывает, по нашему мнению, принцип равенства депутатов и по существу лишает депутатов, особенно из числа избранных от избирательных округов и не вошедших в депутатские объединения*(7), возможности самостоятельно выражать в парламенте волю своих избирателей. И в настоящее время так называемые независимые депутаты, которых около двух десятков, практически лишены возможности влиять на решение рассматриваемых в Государственной Думе вопросов*(8). Это обусловлено тем, что депутатские объединения и их лидеры имеют несколько десятков закрепленных в Регламенте преимуществ по сравнению с депутатами, работающими вне фракций и депутатских групп. Такие преимущества проявляются при решении вопросов формирования Совета Государственной Думы и других органов палат, при выступлениях по мотивам голосования и в ряде других случаев. Вряд ли такое положение следует признать правильным. Ведь в парламенте должны быть созданы условия не только для коллективной работы депутатов, представляющих ту или иную политическую партию, но и для индивидуальной работы каждого отдельно взятого депутата. Пока такой баланс действующий Регламент Государственной Думы не создает.

Предложение В.В. Лапаевой представляется спорным и потому, что при расширении числа депутатских групп, а это неизбежно, если такое право будет иметь группа в количестве 12 депутатов, Государственная Дума может превратиться в политический клуб и стать несостоятельной как палата законодательного органа государственной власти РФ. Практика деятельности Государственной Думы показывает, что и на современном этапе она, на наш взгляд, излишне политизирована, что мешает ей более качественно реализовывать свои полномочия, особенно в законодательной сфере.

Несмотря на очевидность политической составляющей в деятельности палат Федерального Собрания РФ, равно как и любого другого парламента, все-таки доминирующими для них должны быть вопросы разработки и принятия законов. Именно на это их нацеливает Конституция Российской Федерации. Поэтому современная тенденция развивать политическую составляющую в деятельности российского парламента, что проявляется не только в высказываниях отдельных депутатов, ученых, общественных деятелей, но и в новейшем федеральном законодательстве, например, в Федеральном законе "О политических партиях"*(9), на наш взгляд, неверна. Нам представляется, что несмотря на всю важность парламента как органа, согласования различных политических интересов, профессиональный парламент - это не клуб политиков, это собрание профессионалов, способных разработать, принять закон и обеспечить его проведение в жизнь. При этом профессионализм депутатов должен проявляться не столько в отражении политики соответствующей партии в конкретном законе, сколько в отражении воли своих избирателей, народа Российской Федерации.

На таком понимании сути парламентской деятельности основывается наша позиция о примате принципа равенства прав депутатов и недопущении установления преимуществ депутатских объединений по отношению к депутатам.

Новые регламенты палат приняты на основе многолетнего опыта парламентской деятельности. Однако в них имеется немало погрешностей, в том числе несоответствий с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Так, положения части четвертой ст.105 Регламента о том, что "законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство Российской Федерации", не соответствуют ст.104 (ч.3) Конституции Российской Федерации. Согласно данной конституционной норме законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. При отсутствии заключения Правительства законопроект, по которому такое заключение обязательно, не может считаться внесенным в Государственную Думу и в отношении него не могут осуществляться какие-либо регламентные процедурные действия. Положения частей второй и четвертой ст.119 Регламента о том, что решение об отклонении законопроекта оформляется без дополнительного голосования соответствующим постановлением Государственной Думы, не соответствуют ст.103 (ч.3) Конституции Российской Федерации, согласно которой постановления Государственной Думы (в том числе и постановления Государственной Думы об отклонении законопроектов) должны приниматься большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а не "оформляться".

Однако следует признать, что сложившаяся практика целесообразна. Во-первых, таким образом сокращается количество голосований Государственной Думы и, следовательно, не требуется для этого ее дополнительного рабочего времени. Это имеет существенное значение в условиях постоянного дефицита времени, выделяемого на рассмотрение законопроектов.

Существенным отступлением от положений ст.101 Конституции Российской Федерации является установленный порядок формирования Совета Государственной Думы, созданный согласно ст.103 Регламента Государственной Думы для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Перечисленные вопросы относятся к внутреннему распорядку палаты. Согласно части второй названной статьи Конституции Российской Федерации вопросами внутреннего распорядка палаты ведают Председатель Государственной Думы и его заместители. Однако они входят в состав Совета Государственной Думы с правом совещательного голоса. Право решающего голоса принадлежит в указанном Совете руководителям депутатских объединений. Таким образом блокируется возможность Председателя Государственной Думы и его заместителей осуществлять возложенные на них конституционные полномочия по обеспечению внутреннего распорядка палаты. Кроме того, наделение руководителей депутатских объединений правом решающего голоса в Совете усиливает политическую составляющую данного вспомогательного органа. А это, на наш взгляд, неверно. Как уже отмечалось, согласно Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание РФ и его палаты призваны осуществлять законодательную и представительную функции на федеральном уровне. Полномочия по формированию внутренней и внешней политики государства возложены согласно ст.84 Конституции Российской Федерации на Президента РФ. Следовательно, именно его прерогативой являются вопросы, касающиеся политической сферы.

Регламент Государственной Думы содержит нормы, противоречащие федеральным конституционным законам и федеральным законам, в том числе "О Правительстве Российской Федерации" и "Об основах государственной службы Российской Федерации". Из-за их многочисленности они не перечисляются в данной статье.

В Регламенте Государственной Думы имеются некоторые внутренние противоречия. Так, в части 4 ст.11 и ч.1 ст.109 Регламента говорится о примерной программе законопроектной работы Государственной Думы на "очередную" сессию, в то время как в п."б" ч.1 ст.14 и ч.1 ст.50 Регламента речь идет о той же самой программе, но на "текущую" сессию. В части 2 ст.88 Регламента говорится об избрании Счетной комиссии Государственной Думы перед проведением тайного голосования и определения его результатов. Между тем пунктом "а" ч.1 ст.34 Регламента установлено, что Счетная комиссия избирается Государственной Думой на первом заседании и в отличие от различных временных комиссий палаты свои функции она выполняет на протяжении всего срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Согласно статье 218 Регламента во внеочередном порядке рассматриваются Государственной Думой предложения об изменении и дополнении Регламента, внесенные фракциями, депутатскими группами, комитетами палаты или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. В то же время по смыслу п."и" ч.1 ст.51 и ч.1 ст.94 Регламента внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат любые проекты постановлений Государственной Думы о внесении в Регламент изменений и дополнений, внесенные лицами или органами, перечисленными в ч.1 ст.94 Регламента.

Перечисленные отступления Регламента Государственной Думы, бесспорно, мешают работе палаты, депутатам и аппарату Государственной Думы. Поэтому чем быстрее они будут устранены, тем быстрее будут созданы более эффективные условия для деятельности депутатского корпуса и работников аппарата*(10).

Не свободен от недостатков новый Регламент Совета Федерации, принятый Советом Федерации 30 января 2002 года. К сожалению, новый Регламент не в полной мере корреспондируется с Конституцией Российской Федерации. Так, часть 2 ст.1 Регламента вступает в противоречие со ст.94 Конституции Российской Федерации, согласно которой Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Между тем в названной норме Регламента таковым называется его палата - Совет Федерации. Причем в Регламенте отмечается, что Совет Федерации осуществляет "государственную власть в Российской Федерации в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации". Вполне очевидно, что ни одна из палат российского парламента не осуществляет государственную власть, ибо не наделена соответствующими полномочиями.

Часть вторая статьи 1 Регламента Совета Федерации противоречит и ч.2 ст.3 Конституции Российской Федерации, согласно которой народ осуществляет свою власть через органы государственной власти. Ни одна из палат Федерального Собрания РФ государственным органом не является. По нашему мнению, не обусловлена Конституцией Российской Федерации "иерархия" вопросов, подлежащих первоочередному рассмотрению на заседаниях Совета Федерации, закрепленная в ст.46 Регламента Совета Федерации. Представляется ошибочным включение в их число, причем с постановкой на первое место, "посланий и обращений" Президента Российской Федерации. Дело в том, что согласно ст.84 и 100 Конституции Российской Федерации Президент РФ может обратиться с посланием к Федеральному Собранию, а не к его одной палате. Следовательно, включать в перечень вопросов, подлежащих рассмотрению на палате, вопрос о рассмотрении послания главы государства бессмысленно. Тем более что послания не могут "рассматриваться". Они могут обсуждаться. Не предусмотрена Конституцией Российской Федерации и возможность направления Президентом РФ Совету Федерации обращений. Заметим, что в ч.2 ст.42 Регламента Совета Федерации о формировании проекта повестки дня очередного заседания Совета Федерации записано, что в повестку дня могут включаться вопросы "об обсуждении посланий и обращений Президента РФ". Это более правильно. Следовательно, исходя из этой нормы целесообразно уточнить ст.46 Регламента Совета Федерации.

Вряд ли обоснованно относить лишь на третье место при формировании повестки дня заседаний Совета Федерации "законодательный блок". Прежде всего потому, что каждая из палат - это часть федерального законодательного органа и, следовательно, вопросы о рассмотрении федеральных и иных законов должны находиться, по нашему мнению, на первом месте. Кроме того, такие вопросы весьма объемны и их рассмотрение требует значительных усилий.

Представляется не соответствующей Конституции Российской Федерации норма ст.109 Регламента Совета Федерации, согласно которой в постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона Советом Федерации может содержаться поручение его комитету (комиссии), ответственному за рассмотрение федерального закона, направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону, отклоненному Советом Федерации. Ведь поправка - это одна из форм проявления законодательной инициативы. Как известно, комитет (комиссия) Совета Федерации таковым правом не наделены.

В той же статье записано, что обоснование решения об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона может быть оформлено в виде пояснительной записки к постановлению Совета Федерации. Нам представляется, что, так как пояснительная записка не является правовым документом, такую информацию и перечисление положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, необходимо включать непосредственно в постановление Совета Федерации об отклонении федерального закона. Ведь именно за него голосует палата и таким образом формируется ее воля, что важно для преодоления разногласий на стадии проведения согласительных процедур.

Согласно статье 121 Регламента Совета Федерации первичное рассмотрение и одобрение федерального конституционного закона должно осуществляться Государственной Думой. Между тем из статьи 108 Конституции Российской Федерации такая очередность не вытекает. Устанавливать ее внутрипалатным документом нельзя. Не следовало бы это делать еще и потому, что в ч.2 ст.108 Конституции Российской Федерации первым, кто голосует об одобрении федерального конституционного закона, назван Совет Федерации.

Частью второй статьи 141 Регламента Совета Федерации установлено, что законодательная инициатива, оформленная в виде законопроекта Совета Федерации и вносимая на рассмотрение Совета Федерации, может быть внесена на обсуждение этой палаты только при положительном заключении Правового управления Аппарата Совета Федерации. Данная норма представляется неправомерной, так как ни одно структурное подразделение Аппарата палаты не обладает конкретными полномочиями, блокирующими возможность рассмотрения законодательных инициатив парламентариев. Согласно действующему законодательству только они должны формировать законодательную инициативу Совета Федерации.

Представляется сомнительным состав Совета палаты Совета Федерации. В него входят наряду с Председателем палаты и его заместителями еще и председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации. Но согласно статье 101 Конституции Российской Федерации организация внутреннего распорядка возложена лишь на Председателя палаты и его заместителей. Таким образом, при создании внутрипалатной структуры палаты, предварительно рассматривающей основные вопросы ее внутреннего распорядка, вполне достаточно ограничить состав Совета Председателем палаты и его заместителями. Организация внутреннего распорядка палаты - их прямое конституционное полномочие и, по нашему мнению, его не следует передавать другим лицам.

Приведенный перечень недостатков Регламента Совета Федерации не является исчерпывающим, но думается, что и названных достаточно для того, чтобы сделать вывод о том, что Регламент Совета Федерации, равно как и Регламент Государственной Думы, нельзя признать совершенными актами. Проведенный анализ названных регламентов, по нашему мнению, вполне конкретно показывает направление работы по улучшению их содержания. И делать это необходимо. С одной стороны, потому что недопустимо, чтобы акты палат Федерального Собрания противоречили Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. С другой стороны, улучшение содержания регламентов Государственной Думы и Совета Федерации положительно отразится на содержании деятельности самих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Эта работа должна вестись таким образом, чтобы парламентские процедуры не блокировали рассмотрение законопроектов, внесенных отдельными депутатами без согласования с фракциями, имеющими большинство в Государственной Думе, гарантировали меньшинству активное участие в законодательной работе, не позволяли "забалтывать" законопроекты путем длительных прений. Как верно отмечал еще в XIX в. Генри М. Роберт, парламентский закон (имеется в виду регламент. - И.Г.) должен "использоваться только в интересах дела, а не с целью нагромождения разного рода искусственных препятствий"*(11). Такому решению вопроса, по нашему мнению, может способствовать разработка и принятие парламентского процессуального кодекса, регулирующего деятельность обеих палат Федерального Собрания РФ. Его принятие позволило бы повысить уровень правового регулирования деятельности российского парламента, а также отношений Государственной Думы с другими участниками законодательной деятельности на федеральном уровне. Это несомненно положительно сказалось бы на содержании всей работы Федерального Собрания РФ, его палат, парламентариев и Аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации.

И.В. Гранкин,

кандидат юридических наук,

заслуженный юрист Российской Федерации (Москва)

"Журнал российского права", N 1, январь 2003 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Подробно об этом см.: Зайцев С.А. А как было с регламентом в Первой Думе? // Журнал российского права. 1998. N 3. С.21-29.

*(2) См.: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст.8.

*(3) См.: СЗ РФ. 2002. N 7. Ст.635.

*(4) См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3823.

*(5) См.: СЗ РФ. 2001. N 33. Ст.3416.

*(6) См.: Лапаева В.В. Вопросы совершенствования Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Адвокат. 1999. N 4. С.100.

*(7) Сегодня в Государственной Думе имеется девять депутатских объединений, в том числе шесть фракций и три депутатских группы.

*(8) См. об этом: Интервью с депутатом Государственной Думы В.И.Черепковым // Представитель власти. 2002. N 5.

*(9) См.: СЗ РФ. 2001. N 29. Ст.2950.

*(10) Некоторые из перечисленных недостатков устранены в процессе внесения изменений и дополнений в Регламент во время осенней сессии 2002 года. См.: Постановление Государственной Думы 3093-III-ГД // Парламентская газета. 2002. 27 сент.

*(11) Генри М. Роберт. Правила парламентской процедуры. Вашингтон, 1992. С. 20. Впервые эта книга вышла в США в 1976 году.