Вишняков В.Г. О соотношении норм международного и конституционного права (на примере Белоруссии и России)
О соотношении норм международного и конституционного права
(на примере Белоруссии и России)
·О соотношении норм международного и конституционного права (на примере Белоруссии и России) (В.Г. Вишняков, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.)
1. Принципиальное различие международных
и конституционно-правовых норм
2. Соотношение учредительной и законодательной властей
3. Проблемы соотношения учредительной и законодательной власти
в союзном договоре
В последние годы Белоруссия и Россия заключили между собой целый ряд международных актов, реализация которых ставит сложные проблемы взаимодействия норм международного и конституционного права. Речь идет о Договоре об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 года, Договоре о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года, Уставе Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 года, Договоре о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года.
Проблемы взаимодействия норм международного и конституционного акта возникают потому, что все перечисленные документы являются (что следует из их названия) учредительными актами. Их цель - создание "сообщества", "союза", "союзного государства", что и предопределяет конституционно-правовой характер этих актов. От характера взаимодействия международно-правовых и конституционно-правовых механизмов, предусмотренных договорами, в определяющей степени зависит решение вопроса о том, станут ли эти "сообщества" и "союзы" межгосударственными объединениями или же развитие пойдет по пути образования Союзного государства.
§ 1. Принципиальное различие международных
и конституционно-правовых норм
Сразу же оговоримся, что характер взаимодействия рассматриваемых двух правовых институтов зависит от поставленных политических целей: в процессе создания Союзного государства решающая роль принадлежит конституционно-правовым нормам. Если же речь идет о межгосударственных объединениях, то на первый план выступают нормы международного права. Создание Союзного государства, неизбежно связанное с применением конституций двух государств, требует приведения в действие учредительной власти. Механизм ее действия не имеет ничего общего с подготовкой и выполнением международных договоров. Подмена или умаление роли учредительной власти международными договорами по существу делает бесплодными все попытки по созданию Союзного государства.
Сообщество, союз, союзное государство не могут создаваться и развиваться одновременно на сочетании принципов международного и государственного права. Попытки такого сочетания приводят, как показывает опыт строительства союзной государственности, к амбициозным теоретическим выводам об открытии некоего нового гибрида - "особого" межгосударственного "ассоциативного" образования с признаками содружества, конфедерации, федерации и др. Тот же опыт убедительно доказывает, что союзное государство можно создавать (если, разумеется, не играть в политические игры и подходить к делу серьезно) только на основе институтов конституционного, государственного права. Содержание самих поставленных целей и задач - экономических, политических, социальных и др. - требует приоритетного формирования соответствующих форм государственного устройства, правовых систем, единых условий и принципов функционирования общества и государства.
Если основы взаимодействия Союзного государства и его внутригосударственных отношений с членами государства определяются конституционными правами, то и содержание этого взаимодействия - конституционно-правовое. Механизм действия последних непригоден для регулирования международных отношений. Так же, как международное право не способно регулировать внутригосударственные отношения.
К сожалению, попытка одновременного сочетания несочетаемого, смешения различных начал прослеживалась на всех этапах сотрудничества Белоруссии и России в рассматриваемой сфере.
Такое смешение допущено, в частности, в Договоре о создании Союзного государства. Пункт 2 ст.2 Договора гласит, что в процессе достижения целей Союзного государства конкретные мероприятия и сроки их выполнения определяются решениями органов Союзного государства или договорами государств-участников. Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты самостоятельного государства.
В историческом плане это оправдывается тем, что конституции Беларуси и России, провозглашая суверенитет и независимость, не отразили факт создания СНГ. Видимо, было нелогично ограничивать только что полученную самостоятельность, одновременно восстанавливая зависимость от СНГ. Высказывались опасения, что такая зависимость повлечет за собой возврат к старой бюрократической системе управления из центра. Жесткий порядок изменения конституций и выдвижение на первый план международных договоров во взаимоотношениях между государствами - членами СНГ привели к тому, что договорный процесс активно развивался. Тексты конституций не менялись, учредительная власть буксовала, в результате образовался разрыв, для преодоления которого надо было, коль скоро речь шла об образовании Союзного государства, придать реальную, учредительную силу договорам, без чего нельзя было вносить изменения и дополнения в конституции двух государств.
Ситуация усложняется тем, что принятие новых конституций происходило на основе деклараций о государственной независимости, которые, в свою очередь, принимались органами власти и являлись учредительными документами. Федеративный договор 1992 г. был подписан полномочными представителями федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации в составе Российской Федерации. После его одобрения Съездом народных депутатов Российской Федерации он стал составной частью (самостоятельным разделом) Конституции РФ.
Конституция Российской Федерации 1993 г. дала новую редакцию многим положениям Федеративного договора. В ней записано, что в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действует Конституция. Построение и развитие Федерации стало осуществляться на основе Конституции России как учредительного акта, принятого всем народом, а не учредительного Федеративного договора.
Конституции Беларуси и России не закрепляют договорные процессы по созданию Союзного государства. Его образование решается с помощью межгосударственных актов - договоров. Но международный договор не является учредительным актом, он выступает формой добровольного согласия на создание Союзного государства.
Однако в самих договорах косвенно усиливались элементы учредительной власти. В основе Договора о создании Сообщества России и Белоруссии 1996 г. лежали преимущественно институты международного права. Государства, образующие Сообщество, выступают как субъекты международного права; они сохраняют государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, свою конституцию. Дальнейшее развитие Сообщества и его устройство, говорится в Договоре, "определяются референдумами, которые проходят на территории Сторон в соответствии с их национальными законодательствами" (ст.17).
Договор 1996 г. сделал важный шаг вперед по пути создания конституционной вертикали. Статья 13 Договора гласила: "Высший Совет и Исполнительный Комитет вправе в пределах своей компетенции принимать решения, подлежащие непосредственному их исполнению, без ущерба конституциям сторон либо решения, подлежащие трансформации в национальное законодательство"*(1).
Первая часть нормы носит учредительный характер и устанавливает с определенным ограничением конституционный принцип во взаимодействии Высшего Совета и его Исполнительного Комитета с органами государственной власти Беларуси и России. Вторая часть нормы фиксирует порядок, при котором решения "подлежат трансформации" в национальное законодательство. Из смысла данной формулировки вытекает, что решение, трансформированное в национальное законодательство, приобретает государственно-властный характер.
В целом Договор о создании Сообщества отдавал приоритет принципам и нормам международного права. Он подлежал ратификации и вступал в силу в день обмена ратификационными грамотами.
Практика подтвердила, что приоритет норм международного права замедлил развитие Сообщества, породил немало противоречий в системе правового регулирования. В частности, ст.13 Договора входит в противоречие с Конституцией Республики Беларусь. Ее 8-я статья не допускает заключения международных договоров, противоречащих Конституции. Статья же 13 Договора закрепляет за Высшим Советом и Исполнительным Комитетом Сообщества право принимать решения, подлежащие непосредственному их исполнению Беларусью и Россией. Все усилия по развитию и укреплению государственно-властных отношений в рамках Сообщества сводились, таким образом, на нет с признанием международного характера Договора.
Разумеется, развитие конституционно-правовых отношений может дополняться, особенно на ранних этапах их становления, международно-правовыми нормами. Но если последние начинают определять это развитие, то неизбежно подрываются государственные начала в развитии Сообщества.
Договор о Союзе Беларуси и России, принятый через год, 2 апреля 1997 года, повышает удельный вес конституционных норм. Сообщество преобразуется в Союз с наделением его полномочиями согласно Уставу Союза. Ставится задача сближения национальных правовых систем, формирования правовой системы Союза. Однако правовой основой его деятельности снова выступают не только договоры между государствами - участниками Союза, но и конституционные нормы - нормативные правовые акты органов Союза. Но при этом расширяются полномочия этих органов и усиливается их конституционно-правовой характер. И вновь подчеркнуто, что для решения принципиальных вопросов, связанных с дальнейшим развитием Союза, могут проводиться референдумы в соответствии с законодательством государств - участников Союза.
Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года четко определил его учредительный характер. В его преамбуле говорилось, что "Республика Беларусь и Российская Федерация, опираясь на их волю к дальнейшему единению, - действуют в соответствии с основами конституционного строя Сторон и общепризнанными принципами и нормами международного права". Союз наделяется полномочиями согласно Уставу.
Устав - не международный, а чисто учредительный договор. И действия сторон на основе Устава носят уже конституционно-правовой характер. Устав воспроизводит формулу преамбулы, повторяя, что развитие Союза происходит на основе свободного волеизъявления народов, исходя из конституций государств - участников Союза и общепризнанных принципов и норм международного права. В преамбуле Договора о Союзе также отмечается, что Стороны действуют в соответствии с основами конституционного строя Сторон и общепризнанными принципами и нормами международного права.
Приоритетность основ конституционного строя сторон при определении целей Союза пронизывает все содержание Договора. Статья 14 Устава Союза Беларуси и России гласит: "Задачи Союза реализуются органами Союза в пределах полномочий и в порядке, предусмотренном настоящим Уставом, а органами государств - участников Союза - в порядке, предусмотренном для выполнения международно-правовых обязательств и национальным законодательством".
Статья 15 раскрывает содержание полномочий, которыми государства - участники Союза наделяют Союз. Среди них - принятие правовых актов Союза, создание его правовой системы, разработка, утверждение и исполнение бюджета, контроль за исполнением принятых решений, включая исполнение бюджета Союза, и др. В статье 16 Устава перечисляются вопросы, по которым органы Союза принимают согласованные решения в соответствии с их компетенцией либо государства - участники Союза, в случае необходимости, заключают международные договоры.
Таким образом, в указанных статьях нормы конституционного права также обладают приоритетом над нормами международного права.
Приоритет в реализации норм конституционного права пронизывает и всю деятельность Высшего Совета Союза. Он решает важнейшие вопросы развития Союза: принимает нормативные правовые акты и утверждает международные договоры Союза, рассмотренные Парламентским собранием Союза.
В силу ряда причин, в том числе и из-за низкой исполнительной дисциплины, сложилась практика "трансформации" решений Высшего Совета Союза в указы президентов России и Белоруссии, а решений Исполкома - в постановления и распоряжения правительства. Но это отнюдь не дает оснований делать вывод, что решения Высшего Совета Союза имеют силу норм международного права. Согласно ст.19 Устава решения органов Союза принимаются в пределах их компетенции и без ущерба конституциям государств - участников Союза. При этом решения Высшего Совета Союза подлежат непосредственному исполнению органами Союза с соблюдением требований законодательств государств - участников Союза, их органами исполнительной власти.
При необходимости органы государственной власти государств - участников Союза приводят свои правовые акты в соответствие с решениями органов Союза или издают правовые акты, обеспечивающие реализацию этих решений.
Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года по своей правовой природе также является учредительным, и в этом своем качестве устанавливает конституционные принципы и соответствующую систему конституционно-правовых норм. Но по своей форме договор выступает как международное соглашение между государствами, основанное на принципах международного права. Особенность этого Договора состоит в том, что его стороны - Республика Беларусь и Россия - соглашаются на добровольной, равноправной основе создать единое государство с передачей части своих предметов ведения и полномочий органам власти этих государств.
Предметом договора выступает не обмен, передача, ограничение или расширение полномочий одной из сторон, а их взаимоограничение, что должно быть подтверждено учредительной властью, от имени которой действовали стороны. В качестве таковой выступает непосредственная власть народа, учредительный орган, который должен быть создан, согласно Договору, выборным путем и уполномочен действовать от имени народа.
Анализ правовой природы Договора от 8 декабря 1999 года позволяет сделать вывод о приоритете конституционных принципов, об их дальнейшем развитии и конкретизации. Центральная часть Договора - раздел II, устанавливающий базовый принцип государства, - предметы ведения Союзного государства. Другие его разделы - бюджет Союзного государства, органы Союзного государства, акты Союзного государства - также содержат нормы конституционного права и не могут быть правильно оценены только с позиций международного права.
Вместе с тем в Договоре сохраняются базовые начала международного права. Конституционно-правовой и международно-правовой подходы смешиваются, что порождает противоречия при формулировании отдельных статей Договора. В частности, п.1 ст.3 гласит, что Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников. И тут же, в п.2 этой статьи говорится, что Союзное государство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками. Статья 5 характеризует Союзное государство как светское, демократическое, социальное, правовое государство. И вслед за этим ст.6 провозглашает, что каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию и другие атрибуты государственности.
Статьи 58-60 Договора снова закрепляют конституционно-правовые нормы, а не нормы международного права. Например, в ст.58 подчеркивается, что органы Союзного государства в пределах своей компетенции принимают нормативно-правовые акты - законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. К международному праву все эти акты не имеют никакого отношения.
По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы, декреты, постановления и резолюции. Законы и декреты предназначены для общего применения, являются обязательными во всех частях и после их официального опубликования подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника. Постановления обязательны во всех своих частях для того государства, физического или юридического лица, которому они адресованы.
По предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников принимаются основы законодательства, директивы и резолюции. Основы реализуются путем принятия национальных нормативно-правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам. Директивы являются обязательными для каждого государства, которому они адресованы, при сохранении за органами соответствующего государства свободы выбора форм и методов действий.
Принципиальное различие международных и конституционно-правовых норм проявлялось все более зримо. Однако конституционно-правовой механизм, закрепленный в Договоре, не менял, оказывается, как утверждается в литературе, международно-правового характера создаваемого Союзного государства*(2). Данный вывод обосновывается тем, что в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-участников, приоритет отдается последним. Этот вывод не вытекает из анализа текста Договора.
Создание Союзного государства снимает вопрос о конфедерации. Конфедерация - это уния, союз, но не союзное государство. Международный договор может быть основанием создания конфедерации, иного международного объединения. Основным же документом федерации выступает Конституция, а не международный договор. Цель создания Союзного государства - не международная межгосударственная организация. Договор заложил основы федерации, все признаки ее. И если ставится новая цель - создание межгосударственного объединения - в рамках подписанного Союзного договора сделать это невозможно. Надо денонсировать его и подписывать международный договор в рамках международного права.
Принятие Конституционного акта Союзного государства, предусмотренного Договором, было призвано конкретизировать и детализировать признаки федерации как формы государственного устройства и правовую систему федеративного государства. Принятие его в качестве еще одного, повторного учредительного акта не вносит ничего нового в то, что было закреплено в Союзном договоре. Создавая видимость продвижения вперед, конституционный акт демонстрирует полную безнадежность попыток соединить две различные основы - международную и конституционно-правовую.
§ 2. Соотношение учредительной
и законодательной властей
Для выяснения соотношения норм международного и конституционного права принципиальное значение имеет рассмотрение различий учредительной и законодательной властей.
Обе власти - и учредительная, и законодательная - закреплены в Конституции России. Учредительная власть регулируется ст.3, 12, 18, 32, 130, 135 Конституции, законодательная - ст.4, 5, 10, 11, 15, 66, 71, 72, 76, 94, 104, 105, 132, 136 Конституции РФ.
Президент России не наделен ни учредительной, ни законодательной властями. Федеральное Собрание и другие законодательные (представительные) органы не наделены учредительной властью. В то же время Президент и Федеральное Собрание Российской Федерации являются субъектами международного права.
Важно не стирать различий между учредительными и законодательными властями, а также между ними и другими органами государственной власти - Правительством РФ, судами Российской Федерации, соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации. В противном случае нарушаются фундаментальные основы Конституции.
Учредительная власть - особая сфера власти, стоящая над законодательной уже в силу того, что последняя является учрежденной, а не учредительной властью.
Возникает вопрос, кто и на каких основаниях осуществляет учредительную власть, кто является субъектом этой власти, каким образом происходит организационное и функциональное ее обособление от уже учрежденной, вторичной, производной власти - законодательной, президентской, исполнительной.
Анализ конституций ряда стран показывает, что такое обособление осуществляется различным образом. Можно указать на три способа организации учредительной власти:
1. Учредительная власть целиком принадлежит народу. Проводится референдум, на котором утверждается новая конституция страны.
2. Учредительная власть делится между народом и действующими учрежденными органами власти. Последние могут подписывать договор о создании нового государства.
3. Функции учредительной власти берет на себя действующий орган власти, но в зависимости от характера изменений учрежденной власти используется смешанный способ осуществления учредительной власти (например, порядок, предусмотренный Конституцией России).
Учредительная власть имеет, таким образом, множество организационных форм. Среди них - народ, учредительное собрание, органы законодательной власти. Отметим, что в конституциях зарубежных государств в качестве учредительной власти чаще всего выступает народ. Если, например, парламент принимает предложение об изменении конституции, то он распускается, а изменение в конституцию вносит вновь избранный парламент.
Анализ конституций зарубежных стран показывает, что многие их разделы, особенно те, которые регулируют отношения с международными организациями в процессе интеграции, являются более динамичными по содержанию, включают конкретные правовые механизмы взаимодействия этих организаций с национальными органами власти и управления. Примером может служить Конституция Французской Республики, текст которой пополнился новым разделом "О Европейских сообществах и Европейском Союзе"*(3).
Нередко развитие отношений национальных органов с международными организациями происходит в рамках конституционных законов и не затрагивает текста самих конституций. Так, в Конституционный закон "Акт о Риксдаге" от 28 февраля 1974 года в 1996 г. была включена гл.10 "Обсуждение вопросов, рассматриваемых в Европейском Союзе"*(4).
По Конституции Испании при внесении в нее изменений требуется не только квалифицированное большинство в каждой из палат, но и вынесение поправок на референдум. В определенных случаях парламент распускается, и поправки утверждаются новым составом Кортесов.
Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 года был принят 1-м съездом Советов Союза ССР. В нем непосредственно устанавливались предметы ведения Союза ССР в лице его верховных органов - Съезда Советов СССР, а в период между съездами - ЦИК СССР. За ними было закреплено право отмены постановлений съездов Советов, ЦИК и СНК союзных республик, нарушающих Союзный договор. Подавляющая часть статей была посвящена организации верховной власти. В частности, декреты и постановления СНК СССР были обязательны для всех союзных республик и приводились в исполнение непосредственно на всей территории Союза. Союзные республики вносили в соответствии с Договором изменения в свои конституции. В свою очередь, утверждение, изменение и дополнение Союзного договора относилось к исключительному ведению Съезда Советов СССР.
Многие конституции зарубежных стран не допускают приоритета норм международного права над нормами внутреннего права. При этом выработана четкая и принципиальная позиция: международные договоры регулируют отношения между государствами, то есть между субъектами международного права, а нормы внутреннего права - отношения между субъектами внутригосударственного права.
Учредительный договор согласно конституциям зарубежных стран не является договором международного права. Если считать его таковым, потребность в учредительном договоре не отпадает, поскольку он решает принципиально иные задачи, нежели международный договор.
Международный договор может предусматривать создание лишь органа, наделенного полномочиями организации взаимодействия государств, подписавших договор. Но такой орган не может выступать субъектом государственно-правовых отношений.
Межгосударственные организации не обладают, как правило, надгосударственной властью. Их задача - регулирование сотрудничества государств-членов этих организаций без использования властных функций. Однако часть таких организаций наделяется надгосударственными полномочиями, им могут быть переданы даже некоторые суверенные полномочия, и по определенным вопросам они получают право принимать решения, непосредственно обязывающие национальные органы власти и управления, а также физические и юридические лица на территории государств-членов данной организации.
Подчеркнем, что наднациональные полномочия носят временный характер, они охватывают лишь определенную сферу отношений и не меняют в целом характер отношений между органом этой организации и ее членами - они остаются международно-правовыми.
Чем более полно выражается воля народа, тем полновеснее и полноценнее становится учредительная власть. И, наоборот, чем больше ущемляется и выхолащивается воля народа, тем ограниченней и неосновательней становится учредительная власть.
Нередко формы сочетания учредительной и действующей власти становятся настолько усложненными, что трудно провести грань между ними.
Соотношение учредительной и законодательной властей, степень их ограничения и расширения закрепляется конституцией, принимаемой учредительной властью (народом). От нее и зависит это соотношение.
Конституционный акт по своей природе обладает большей юридической силой, чем международный договор. Международные договоры не обладают учредительной силой по созданию государств, на их основе могут быть созданы только международные организации, а не государства.
Только учредительные акты могут определять форму правления, государственное устройство, правовую систему государства. Неправильно полагать в этой связи, что проект Конституционного акта является вторичным по отношению к Договору о создании Союзного государства.
Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания России избраны для законодательной работы, но само право принимать законы предоставлено им Конституцией. Нарушение этого права, равно как и соответствующих закрепленных ею процедур - подготовки, обсуждения и принятия закона - будет означать присвоение учредительной власти в России.
Между учредительной и законодательной властью должна всегда проходить ясная и четкая грань, в противном случае возникает опасность узурпации учредительной власти.
Содержание договора, носящего чисто учредительный, причем большинство его норм имеют конституционный характер, не может произвольно трансформироваться в международные институты. В результате получается, что учредительная власть регулируется нормами международного права, а законодательная власть становится выше учредительной.
§ 3. Проблемы соотношения учредительной
и законодательной власти в союзном договоре
Развитие государственных начал, коль скоро об этом провозглашается в самом названии Договора о создании Сообщества или Союзного государства, должно быть приоритетным. Но для этого сам Договор должен быть учредительным актом. Опираясь на него, законодательные органы власти Союзного государства вправе принимать решения, меняющие конституции сторон, если они противоречат этому акту, создавать единое государство, формировать его государственное устройство и правовую систему.
Без опоры на учредительную власть создание Союзного государства Российской Федерации и Беларуси не имеет надлежащей правовой основы. Международные договоры не могут, как уже говорилось, подменять учредительную власть. Соответственно попытки образования Союзного государства на базе международных договоров означают подмену учредительной власти законодательной, президентской, исполнительной властями с использованием сложных процедур прохождения и ратификации договоров и соглашений на уровне национальных парламентов.
Роль национальных парламентов России и Беларуси в условиях создания Союзного государства (а эта цель формально провозглашается) состоит в создании условий для ускорения процесса принятия учредительных документов - проведение референдумов, организация выборов в Парламент Союзного государства, реализация процедур по изменению конституций. Но вся эта работа становится ненужной, если меняется сама цель, провозглашенная в Договоре.
Если выдвигается другая цель - создание межгосударственного объединения (в рамках ст.79 Конституции России), то механизмы учредительной власти не нужны. Поскольку этот механизм был вынесен за пределы Договора, ст.61 и 62 которого предусматривали принятие Конституционного акта (на него и были возложены учредительные функции), то и отпадает надобность в этом акте.
Еще раз подчеркнем, что государство функционирует на принципах не международного, а конституционного права. Конституционное право - это государственное право. Подмена его "мягким", "морально-политическим" правом сводит на нет все усилия по созданию государства. В результате появляется обычная международная или межгосударственная организация, объявляемая, для создания видимости "продвижения" вперед, "особым" или "новым" видом государственного образования.
Сочетать принципы конституционного государственного права и международного права в одной организации невозможно. Все попытки по такому "сочетанию" обречены на провал. Надо брать за основу либо конституционные принципы и строить, создавать, образовывать государство, либо принципы международного права и строить, создавать, образовывать международные организации.
Если создается союзное государство, то в сочетании этих двух групп принципов главной, определяющей, ведущей стороной становится группа конституционных принципов. Государство как организация общества всегда будет выше любой международной организации.
Международное право к тому же производно от государства. Оно выступает в настоящее время в форме национальных государств. Государства создают международное право, а не наоборот. И конституции государств определяют их предметы ведения и компетенцию в области международного права.
Отсюда следует вывод, что принципы международного права не могут быть по своей природе учредительной властью. Более того, они составляют часть этой власти. Учредительный договор не может закреплять такие принципы международного права, которые противоречат или наносят ущерб конституционным принципам.
Международные организации не являются выборными органами. Они наделяются определенными полномочиями уже учрежденной власти. Правда, сущность процессов, происходящих в них, близка к тому, что происходит в учрежденном представительном органе - выявление интересов членов организации, их согласование, выработка общей позиции, определение задач и методов их решения. Но все эти процессы происходят в рамках полномочий, переданных государством международной организации. И сущность, специфика их определяется тем, что государства - члены организации сохраняют за собой суверенитет государства.
Международные организации могут осуществлять регулирующие, контрольные, оперативные функции, но решения, принимаемые ими, обладают только морально-политической силой*(5).
Но добавить при этом - и "обязательной силой", ссылаясь на то, что государству "трудно противостоять решению международной организации"*(6), нелогично. Под "обязательной" силой может подразумеваться только "юридическая сила, а она в международно-правовых отношениях отсутствует. Даже если речь идет о непосредственной деятельности международных организаций*(7).
Договор о создании Союзного государства содержит, наряду с характеристикой его как международной организации, обладающей международной правосубъектностью, такие сущностные признаки, которые свойственны федерации (целостность и неприкосновенность территории, гражданство, предметы ведения Союзного государства, принципы формирования единого экономического пространства, бюджет и органы Союзного государства, акты Союзного государства и др.), последовательное развитие которых объективно ведет к добровольному объединению государств в единое союзное государство.
Строго говоря, Договор 1999 г. и должен был быть конституционным документом, поскольку он является учредительным актом. Для придания ему учредительного характера необходимо было предусмотреть в нем референдум двух народов - Белоруссии и России. И если бы результаты референдумов были бы положительными, то предусмотренные Договором государственное устройство и правовая система стали бы конституционными положениями, имеющими юридическую силу. На основе его были бы внесены и соответствующие изменения в конституции обоих государств.
Договор мог бы предусмотреть не референдум, а созыв учредительного органа - Съезда двух высших представительных органов Республики Беларусь и России - Национального Собрания и Федерального Собрания. Этот орган был бы правомочен от имени двух народов утвердить Договор, который и стал бы затем Конституционным актом. Подобный случай известен истории - речь идет о Союзном договоре 1922 года.
Учредительные функции может выполнять действующий орган, если он уполномочен на это народом, конституцией, каким-то чрезвычайным актом. Соответственно учредительными не могут выступать президенты государств. Конституции не уполномочивают их на принятие учредительных актов. Согласно ст.86 Конституции РФ Президент России "подписывает международные договоры Российской Федерации". Аналогичная запись содержится и в Конституции Республики Беларусь (п.20 ст.84). И если они подписываются "за" республику, то выражают волю соответствующего государства, а не народа. По форме это будет международным договором, предусматривающим заключение в последующем учредительных актов, в частности, Конституционного акта. Содержание договора становится договором о намерениях, и он не может быть непосредственной правовой основой для создания Союзного государства. "Одобрение" лишает Конституционный акт учредительного характера. Последний по самой своей природе есть норма прямого действия, не нуждающаяся в дальнейших процедурах утверждения и согласования в каждом из государств. В противном случае он приобретает характер международного договора, не могущего изменить Конституцию.
Ратифицировать можно только международный договор, а не учредительный акт, принятый на референдуме. Законы, ратифицирующие международные договоры, не могут быть выше этих актов. Разного рода процедуры по их согласованию и утверждению есть узурпация воли народов, воли учредительной власти. Во избежание такой узурпации надо предусматривать процедуры, способствующие наиболее полному выражению воли народов.
Сохранение, подчеркивание, выдвижение на первый план международных начал в процессе создания Союзного государства ведут под влиянием политических факторов к смешению международно-правовых и конституционно-правовых подходов, к эклектике разнородных, разнонаправленных отношений. Нельзя совместить, например, такое базовое качество государства, как "суверенитет", с одновременным разграничением его предметов ведения и полномочий с другим, вышестоящим государством.
Разграничению подлежат только предметы ведения и полномочия, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации. Разграничение предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов требует изменения конституций и уставов субъектов Федерации.
В практическом плане разграничение международных и конституционно-правовых основ в процессе сотрудничества Беларуси и России имеет важнейшее методологическое значение. Не случайно совместная российско-белорусская группа, созданная для рассмотрения этих основ, в работе которой автор статьи принимает участие, вынуждена была вернуться к исходным началам и подготовить "Основные положения концепции Конституционного акта Союзного государства". Приведение этой концепции в соответствие с целями, формулируемыми президентами двух государств, позволит конкретизировать положения Союзного договора или разработать и подписать новый вариант этого Договора.
В.Г. Вишняков,
заведующий отделом ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор
