Вишняков В.Г. Конституционные основы социального государства
Конституционные основы социального государства
·Конституционные основы социального государства (В.Г. Вишняков, "Журнал российского права", N 8, август 2004 г.)
В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 7) Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта конституционная норма в целом с достаточной четкостью характеризует назначение и сущность социального государства.
Понятие "социальное государство" все шире, особенно в последние годы, используется в отечественной экономической, политической, юридической науке. В литературе уделяется достаточно много внимания содержанию таких понятий, как "политика социального государства", "достойная жизнь", "свободное развитие человека". Вместе с тем в эти понятия нередко вкладывается разный смысл, в том числе и законодателем, что вызывает определенные сложности в законотворчестве и правоприменительной практике, а также в теоретической разработке проблемы социального государства. Различное толкование понятия вносит много путаницы и в термины "социальное обеспечение", "социальная защита", "социальное страхование". Их рассмотрение нередко сопровождается излишне политизированными оценками, что приводит некоторых авторов в том числе и к выводу о преждевременности включения понятия "социальное государство" в Конституцию 1993 г.
1. Социальное и правовое государство:
справедливость или равенство?
Сравнительный анализ имеющихся в юридической литературе определений социального государства позволяет выявить концептуальные различия в подходе юристов-конституционалистов к данному понятию. Они во многом объясняются тем, что понятие "социальное государство" внутренне противоречиво, выражает разные интересы отдельных лиц, групп и социальных слоев общества. Разумеется, в этой ситуации нельзя было обойтись без взаимного ограничения прав и свобод с тем, чтобы не допустить неправомерного ущемления чьих-либо интересов. К сожалению, подготовка Конституции 1993 г. не сопровождалась активными теоретическими разработками в этой сфере, что отразилось в дальнейшем на характеристике соотношения понятий "правовое" и "социальное" государство, конституционного статуса социального государства в системе основных конституционных норм.
Неоднозначная правовая оценка дается в научной литературе положениям ч. 1 ст. 7 Конституции. Часто можно встретить утверждение, что социальное государство призвано "заботиться"*(1) о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Понятие "заботиться" не имеет юридического содержания и носит морально-этический характер. Думается, здесь следовало бы говорить о том, что Конституция устанавливает обязанность государства проводить такую политику, которая гарантировала бы каждому россиянину необходимый жизненный уровень*(2).
Часть 1 ст. 7 не содержит конкретных правовых механизмов реализации социальной политики. Но это не может служить поводом для того, чтобы трактовать эту конституционную норму как чисто пропагандистский ориентир. В то же время на практике общие призывы к заботе о благополучии народа оборачиваются тем, что многие должностные лица государственных органов снимают с себя всякую ответственность за реальное повышение жизненного уровня народа.
Современный уровень развития экономики позволяет поэтапно и последовательно добиваться роста благосостояния всего народа. Поэтому выводы об отрыве поставленных в ст. 7 целей от реальных возможностей есть не что иное, как обычная отговорка тех чиновников, которые равнодушны к нуждам людей.
Среди юристов есть оправдывающие такую позицию. Так, М.В. Баглай полагает, что в нашей стране "экономические, социальные и культурные права являются не столько юридическими нормативами, сколько стандартом, к которому должно стремиться государство в своей политике"*(3). Кроме того, он проводит различие по юридической обязательности для государства соблюдения правовых норм внутри этой группы. Например, право частной собственности является бесспорным, а право на отдых или социальное обеспечение представляет собой "субъективное право, конкретное содержание которого вытекает из действующего отраслевого законодательства"*(4). Нельзя не согласиться с мнением А.А. Безуглова и С.А. Солдатова, считающих указанную идею "не только противоречивой, но и вредной"*(5).
Некоторые комментаторы вообще отрицают за социальным государством право "произвольно" устанавливать тот или иной порядок регламентации общественных отношений, так как оно "связано неотчуждаемостью и приоритетом прав и свобод человека и гражданина как общечеловеческих ценностей"*(6). Более того, в социальном государстве, усиливают свой тезис комментаторы Конституции, власть ограничена необходимостью подчинения правам человека и гражданина, и такое ограничение необходимо для того, чтобы не допустить удовлетворения "социально-экономических прав одних в ущерб политической, экономической и духовной свободе других членов общества"*(7).
Принципу правового государства - формальному равенству и господству права "в материальном смысле" противоречит, - убеждены авторы другого комментария к Конституции России, - принцип социального государства - произвольное перераспределение национального дохода в пользу социально слабых"*(8). Принцип социальной государственности, утверждается далее, - это несправедливость, или уравниловка. То, о чем говорится в ч. 1 ст. 7 Конституции, а именно создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, "объективно невозможно". Россия должна пройти путь социально-экономического развития, ориентированный на капитализм и рыночную экономику, то есть такой период индустриального роста, который предполагает не социальную, а преимущественно либеральную государственность. В стране, где нет традиций частной собственности, не развиты механизмы саморегулирования гражданского общества, государственный интервенционизм (стремление бюрократии распоряжаться чужой собственностью) "вряд ли приведет к всеобщему благоденствию, зато существенно затормозит экономический рост"*(9).
Здесь необходимы некоторые пояснения.
Обязательным условием реализации принципов социального государства являются демократические ценности: равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного и должностного положения, иных обстоятельств, запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной принадлежности (ч. 2 ст. 19 Конституции), широкая инициатива по принятию социальных законов. Социальное государство ставит целью поддерживать равновесие между свободой и равенством, между правами и обязанностями, равенством и справедливостью.
В действующей Конституции приоритет отдается либеральным ценностям - и в политической, и в экономической, и в социальной сфере. Для либералов социальное государство - это, в лучшем случае, государство социальных услуг, социального партнерства, главное назначение которого - сглаживать социальные конфликты, провозглашать равенство возможностей для всех членов общества. На современном этапе любые попытки изменить соотношение в пользу социальной функции государства вызывают с их стороны противодействие.
Почти для всех определений социального государства характерно, что объективно неизбежное в условиях приватизации расслоение общества на "богатых" и "бедных", рост безработицы, обнищание людей, рост смертности и др. переводится в плоскость негативных особенностей характера российского народа: лень, пассивность, иждивенческие настроения и др. При этом подчеркивается, что если "социально слабые" члены общества не в состоянии использовать равные возможности, предоставляемые каждому в условиях демократического государства, то необходимо лишать их "привилегий" вообще. А вот те, кто эти возможности использовал, имеют право на социальные права, поскольку в социальном государстве на первый план выдвигается общесоциальная деятельность государства, его предназначение быть фактором "общественного благополучия"*(10).
Высказывается мнение, что социальное государство существует только в постиндустриальном обществе. Только такое общество объективно может обеспечить всеобщий высокий уровень потребления при сохранении высоких прибылей собственников средств производства*(11). Россия же относится к посттоталитарному обществу, где таких условий нет. А общий вывод таков: чтобы стать социальным государством, Россия сначала должна пройти путь социально-экономического развития, "ориентированный на капитализм и рыночную экономику"*(12).
Весьма распространено утверждение, что основным принципом социального государства является перераспределение национального дохода в пользу "социально слабых". Чтобы одни получали жилище бесплатно, государство должно "отнять" у других часть имущества в виде налогов. Поэтому "принцип социальной государственности - это несправедливость, или уравниловка"*(13).
Социальные права выступают, - говорится далее, - как льготы и привилегии, которые являются производными от деятельности государства. Соответственно все права и свободы человека условно делятся на две группы. Но в основе такого деления лежит не историческое развитие института прав и свобод человека, а причисление людей к определенным категориям. К первой группе прав относятся естественные и неотчуждаемые права человека; ко второй - "права" социально слабых членов общества, производные от деятельности государства (то есть "октроированные"). "Права" второй группы берутся комментаторами в кавычки, так как они, по их мнению, - не права, а "привилегии" и в этом их сущностное отличие от прав первой группы. Поэтому принцип социальной государственности - это "несправедливость", уравниловка, и он представляет собой прямую противоположность принципу правового государства - правовому (формальному) равенству.
Конституция России не содержит никаких основ для деления прав человека на две вышеуказанные группы. Статьи 37-43, закрепляющие социальные права, относятся к основным правам человека. Понятие же "гражданин" употребляется в федеральных законах, регулирующих ту или иную социальную сферу. Социальные права имеют такую же естественную природу, как и политические и гражданские права. Признание этого равенства Конституцией России имеет существенное значение, о чем пойдет речь в дальнейшем.
Между гражданскими, политическими и личными правами человека, с одной стороны, и социальными, экономическими, культурными - с другой, не существует никакого противоречия. Принцип равенства и справедливости - общий для обеих групп, при этом и равенство, и справедливость не следует доводить до логического абсурда. Ведь в правовом государстве защита отдельных прав не подразумевает их неприкасаемость. Священному праву собственности не противоречит, например, прогрессивная шкала налогов.
Еще в XVIII и XIX столетиях западные и отечественные юристы противопоставляли идее социального государства идею государства либерального. Абсолютизация индивидуальных свобод, свобода развития человека были тесно связаны с приверженностью либералов принципу свободы частной собственности. Но даже в работах таких классиков либерализма, как И. Бентам, С. Милль, Б. Констан, присутствовали идеи согласования интересов отдельных индивидов с социальными интересами государства. С. Милль, например, не отождествлял индивидуальную свободу с вседозволенностью, другими асоциальными действиями индивидов. Б. Констан был против того, чтобы государство было слабым, и настаивал на жестком определении социальной полезности институтов власти. А. де Токвиль писал, что сердцевиной демократии является равенство общественного положения разных индивидов, одинаковость их стартовых возможностей в сферах экономической, социальной, политической жизнедеятельности.
Параллельно развивались теории социально ориентированной экономики с государственным ограничением рынка, государственным перераспределением национального дохода и общественными формами собственности*(14).
Конституция 1993 г. закрепила принципы либерализма. Ни особенности российского общества начала 90-х годов, ни политические, экономические и социальные противоречия и кризисы того времени, ни сохранившийся в своей основе бюрократизм в государственном аппарате не остановили российских либеральных демократов от максимально полного провозглашения в Конституции прав и свобод человека. Не сказав ни слова о сущности Российского государства, которое было провозглашено в ст. 1 Конституции как демократическое федеративное правовое, и не раскрыв его сущностных свойств, создатели "новой Конституции нового государства" провозгласили в ее ст. 2, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Все остальные конституционно-правовые институты - парламентаризм, принцип разделения властей, независимый суд и другие - призваны гарантировать права и свободы человека от посягательств на них со стороны государства, которое не могло не быть, с их точки зрения, тоталитарным.
С этих позиций провозглашать социальное государство в первой статье Конституции было бы нелогично, противоречило бы принципам демократического правового государства. Поэтому статья о социальном государстве не вписывалась в исходные принципы либерализма и была отодвинута в Конституции на седьмое место*(15).
Понятие "социальное государство" присуще всем современным развитым государствам. Принципы социального государства закреплены в международном праве и отражены в Европейской социальной хартии (1965 г.). Согласно распоряжению Президента РФ от 12 мая 2000 г. было принято решение о подписании этого основополагающего документа от имени Российской Федерации*(16).
2. Свободное развитие человека -
к индивидуализму или социальной общности?
Как следует из международных документов, социальные права входят в систему неотъемлемых прав человека и являются фундаментальными конституционными нормами, без соблюдения которых нельзя гарантировать свободу человека.
Политические и личные права опосредуют отношения формального равенства и свободы всех участников социального общения. Свобода предпринимательской деятельности вне рамок социального общения ведет к поляризации общества по уровню доходов и престижности социальных статусов. В результате широкие слои населения лишаются возможности пользоваться свободами. Показателен пример России 90-х годов, когда свобода, предоставленная каждому, не обеспечила обещанного благополучия для всех членов общества.
В связи с отсутствием в Конституции РФ норм о социальных отношениях между различными социальными группами и характеристики социальной системы в целом представляется целесообразным закрепить и конкретизировать эти положения непосредственно в текущем российском законодательстве.
Социальное государство не является самостоятельным видом государства; любое государство осуществляет определенные социальные функции в интересах социальных сил, находящихся у власти. Для защиты источников удовлетворения социальных потребностей этих сил государство использует всю свою мощь.
В такой трактовке понятие социального государства не ограничивается помощью "социально слабым" людям, перераспределением части национального дохода на их содержание. Для реализации стоящих перед ним сущностных социальных задач оно призвано активно управлять всеми социальными процессами в обществе, совершенствовать его социальную структуру, регулировать социальные отношения, обеспечивать и гарантировать социальные права граждан.
Согласно Конституции Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство. Но неправильно было бы, на наш взгляд, делать вывод о том, что перечисленные прилагательные выражают основополагающие для раскрытия сущности социального государства признаки. К таковым относятся закрепленные в гл. 1 Конституции понятия власть народа, суверенитет, верховенство власти, территориальная целостность, налоги, гражданство и др. Именно эти признаки объединяют российское общество, обеспечивают устойчивое повышение жизненного уровня народа и на данном этапе его развития не дают погрязнуть в социальных конфликтах.
Статья 7 Конституции России состоит из двух частей, имеющих самостоятельное значение. В первой части говорится об активной роли государства - его политика должна быть направлена на создание условий для развития экономики. Других условий для обеспечения достойной жизни людей в природе не существует.
Считается, что социальное государство создает такие условия, если гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8 Конституции). При этом признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Саморегулирование рыночных отношений, к которому постоянно призывают неолибералы, порождает и углубляет социальное неравенство. Социальные функции государства имеют своей целью сглаживание социальных противоречий и, с позиций интересов частного бизнеса в целом, должны им активно поддерживаться.
Известно, что в Конституции РСФСР 1978 г. термин "социальное государство" отсутствовал, но в нее была включена самостоятельная глава 3 "Социальное развитие и культура", где конкретно перечислялись цели социального развития. Через государственный бюджет, в котором концентрировались 90 процентов отчислений от налогов и прибылей от государственных предприятий и организаций, происходило финансирование расходов на эти цели.
И в настоящее время неуклонно возрастает потребность в целевом использовании средств государственного бюджета, в принятии и реализации федеральных социальных программ, осуществлении целого комплекса плановых, стимулирующих, контрольных функций государственных органов.
Единая социальная политика реализуется через деятельность иерархически развитой системы управления при неукоснительном соблюдении принципа законности. Это особенно важно, когда отношения в сфере распределения бюджетных средств складываются вне гражданского оборота, не связаны с ответственностью должностных лиц за причиненный незаконными действиями материальный ущерб. Система отношений по "вертикали" потенциально содержит в себе возможности для нарушения закона, лоббирования ведомственных интересов. Социальные отношения подвергаются постоянному давлению различных сил, и требуются дополнительные гарантии для защиты общегосударственных интересов. Ориентиром для принятия необходимых решений, как отметил в своем майском Послании (2004 г.) Президент В.В. Путин, "должна быть реализация общегосударственных задач, а не интересы отдельных компаний"*(17).
В настоящее время нарушено соотношение между экономическим ростом и ростом расходов на социальные нужды, что тормозит, замедляет экономическое развитие. Государство вынуждено от политики создания лишь условий для экономического роста непосредственно брать на себя функции регулирования экономического развития. Эти функции носят социальный характер и не выходят за рамки Конституции.
Однако усиление регулирующей роли государства в рамках проводимых в стране преобразований, с нашей точки зрения, не даст ожидаемых результатов. Косвенно это признает и сам Президент В.В. Путин, по мнению которого, стабильность бюджетной и налоговой политики "не в состоянии устранить всю неопределенность экономических условий ведения бизнеса. Необходима взвешенная макроэкономическая политика"*(18).
Такая политика в любом случае предполагает усиление конституционного воздействия на развитие всех форм собственности. Укрепление конституционных норм и принципов во все большей степени становится средством регулирования экономических отношений путем проведения, в частности, бюджетной и налоговой реформы.
Во многих конституциях зарубежных государств повышение роли социального государства уже давно сопровождается расширением форм конституционного регулирования отношений собственности. Так, в Конституции ФРГ записано: "Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить на благо общества". Конституция Японии провозглашает, что "право собственности определяется законом в соответствии с интересами общественного благосостояния". В итальянской Конституции содержится следующая формулировка: "Частная собственность признается и гарантируется Законом, который определяет способы ее приобретения, пользования ею и границы ее действия с целью обеспечить ее социальную функцию и сделать ее доступной для всех".
Усиление роли конституционного регулирования отношений собственности не исключает того, что социальная политика государства может быть направлена на создание благоприятных условий для развития всех, в том числе и частных, форм собственности. Оно может устанавливать приоритеты в развитии той или иной формы собственности в зависимости от эффективности получаемых результатов. При этом государство, исходя из интересов развития общества в целом, вправе определять степень своего участия в управлении экономикой. Это позволяет избегать крайностей либерального и бюрократического подходов при оценке преимуществ или недостатков различных форм собственности.
В советских конституциях, как известно, закреплялась приоритетность тех форм собственности, которые обеспечивали неэксплуататорскую природу экономических отношений. Формы собственности рассматривались как важнейший объект конституционного регулирования. Устанавливалась непосредственная связь между формами собственности и социальными отношениями.
В Конституции 1993 г. в качестве конституционной основы социальных отношений закреплены принципы рыночной экономики (поддержка конкуренции, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности). Не указаны при этом место и роль различных форм собственности в обеспечении задач социального государства, не выделены приоритеты в отношении форм собственности по обеспечению социальных задач. Государство занимает все еще пассивную позицию в сфере регулирования наиболее важных социальных сфер.
Отсутствует в Конституции и указание на социальное содержание собственности. Категория "форма собственности" сводится к правомочиям собственника, к цивилистической трактовке собственности как владения, пользования, распоряжения. Как возникла частная собственность в современной России, какие сформировались группы и слои собственников, социальная сущность самих отношений собственности - все эти вопросы являются "неудобными". В первую очередь юристами рассматриваются "выигрышные" имущественные отношения в процессе владения и распоряжения частной собственностью.
В президентском Послании 2004 г. ставится проблема снижения степени коммерциализации таких социальных сфер, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Государственные социальные функции стали заменяться в этих сферах коммерческими услугами и оплачиваться гражданами. Смешение государственных и коммерческих функций на базе государственной собственности ведет к тому, что социальное государство выходит за конституционные рамки своего социального назначения. В процессе использования государственной собственности должны достигаться социально значимые результаты, удовлетворяться важнейшие социальные права граждан. Если же эта собственность используется нецелевым путем, с нарушением конституционных принципов, она утрачивает свое основное качество.
Для устранения конституционных нарушений в использовании государственной собственности был принят Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", в котором сделана попытка ограничить процесс коммерциализации государственного имущества унитарных предприятий.
Теоретически и практически доказано, что эффективность экономики меньше всего зависит от формы собственности: она определяется качеством управления, уровнем инвестиций, стимулами к труду.
В России 78 процентов производственного потенциала выведено сейчас из управления государством, однако это не обеспечило быстрых темпов экономического роста. В Германии, США, Франции и других странах доля государства в управлении экономикой в 2-3 раза выше, чем в России. Государственные компании США добывают, например, 95 процентов всей нефти.
Усиление конституционных основ социального государства требует совершенствования правового регулирования целого ряда конституционных норм. В частности, федеральные программы социального развития Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации (п. "е" ст. 71 Конституции РФ). Координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся согласно п. "ж" ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
3. Пути реализации институтов социального государства
В президентском Послании (май 2004 г.) говорится, что народ, как единственный источник и носитель власти в Российской Федерации, вправе и в состоянии через институты демократического государства и гражданского общества гарантировать незыблемость нравственных и политических основ развития страны на многие годы вперед. Правомерен вопрос - является ли политическая система в ее нынешнем виде инструментом реального народовластия? И насколько продуктивен диалог власти и общества?
Степень вовлечения народа в процесс деятельности государства характеризует развитость государства как общественного института. Чем теснее и многообразнее взаимосвязи государственного аппарата с гражданами, тем глубже и полнее социальная база этого аппарата, тем больше объективных предпосылок для эффективности социальной политики государства.
Цели социальной политики, реализуемой органами государственной власти, должны быть тождественны конституционным целям социального государства, и создание правовых механизмов для реализации соответствующих положений Конституции позитивно отразится на уровне эффективности институтов социального государства.
Прежде всего, речь идет об отношении органов законодательной и исполнительной власти к конституционным установлениям. При принятии ими решений в сфере приватизации, конверсии, акционирования, инвестирования, налогообложения, социального обеспечения нередко не учитывается социальная составляющая. Большие сложности возникают из-за того, что органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов медленно работают над разграничением компетенции по предметам совместного ведения. Не решены вопросы адресности социальных средств, объема и характера стандартов социальной защиты.
В процессе принятия и реализации Гражданского, Налогового, Земельного, Водного, Лесного кодексов отраслевые ведомства нередко выходят за рамки закона. Одной из задач административной реформы является четкое определение целевого назначения функций органов исполнительной власти по осуществлению функций социального государства. Анализ Положений об органах исполнительной власти показывает, что социальным функциям уделяется недостаточное внимание, принимаются решения, не соответствующие природе социального государства.
Властные полномочия органов исполнительной власти и их коммерческая деятельность не могут совмещаться в одном органе. В противном случае происходит деформация этих видов деятельности и, прежде всего, социальных функций. По своему содержанию социальные нормы регулируют во многом общие положения, и их необходимо закреплять в федеральных законах.
Конституционные цели использования государственной собственности (обеспечение приоритета прав человека и гражданина, достойного уровня жизни граждан, обеспечение обороноспособности страны) сталкиваются с частными интересами - получением прибыли. В этой ситуации нельзя утверждать о недостатках частноправового регулирования или предлагать установить изъятия из принципа равноправного участия в хозяйственном обороте субъектов публичной собственности. Речь идет о неполноте публично-правового регулирования функционирования государственной собственности в условиях хозяйственного оборота. Это проявляется в том, что отсутствует должный механизм взаимодействия различных субъектов государственной собственности, их уполномоченных органов, организаций и должностных лиц по реализации общих интересов населения.
Категория государственной собственности нацелена, в первую очередь, на выявление характера отношений больших социальных групп по поводу формирования, использования и распределения общественного блага в виде определенных материальных объектов и прав на них. Данный характер отношений предполагает особый режим правового воздействия, который не охватывается гражданско-правовым регулированием. Подобный режим регулирования может быть установлен конституционными нормами.
В Государственной программе приватизации 1992 г., утвержденной Верховным Советом РСФСР, были установлены приоритеты по обеспечению передачи государственной собственности в руки наиболее эффективных частных собственников, по обеспечению социальных аспектов при перемене собственника и т.д. В этом документе была сделана попытка отразить современные тенденции формирования частной собственности с элементами социального наполнения и эффективности для национальной экономики.
Данный вопрос не перестает быть актуальным, так как любые сомнения в правовой чистоте итогов приватизации и передела собственности являются потенциально опасными для стабильности хозяйственного оборота. Кроме того, вопрос о правомерности действий руководителей государства, принимавших решения о массовой приватизации, также является предметом политического и судебного обжалования, точнее, предметом конституционно-правовой ответственности. Абсолютизация одной из этих форм рано или поздно ведет к большим социально-экономическим проблемам.
Утвержденная Госсоветом РФ Концепция стратегического развития России до 2010 года исходит из того, что рыночные реформы являются всего лишь инструментом для достижения желаемого результата. Базовыми целями развития общества названы высокий уровень жизни населения, гармоничные социальные отношения, устойчивая динамика развития*(19). Государственный совет отказался от концепции саморегулируемого рынка, поскольку это приведет к дальнейшему отставанию страны от лидеров экономического развития. Вместо этого приоритетами были названы: высокие темпы экономического развития, рост инвестиций, усиление государственности и корректирование действия рыночных сил целесообразной государственной политикой*(20). Острый системный кризис в России, особенно проявившийся в середине августа 1998 г., подвел черту под иллюзиями о саморегулирующейся экономике, закономерно потребовал усиления ее регулирования государством.
Из всей совокупности проблем повышения эффективности социальных процессов подробнее следует остановиться именно на вопросе повышения роли народа в решении и реализации социальной политики государства в качестве субъекта государственной собственности.
Народ, нация, население определенного региона или населенного пункта относятся к социальным общностям - непосредственным участникам социально-политической жизни общества и государства. Но, как пишет Ю.Г. Александров, "обращение к вопросу о населении как о субъекте, а не объекте экономических и социальных реформ обещает крупные прорывы и в научной теории, и в политике"*(21).
Понятие народа как титульного собственника было использовано в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, где устанавливалось исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России (ч. 3 п. 5 Декларации)*(22). Тем самым было подтверждено суверенное право Российского государства на владение государственной собственностью на территории России по мандату народа.
В Конституции 1993 г. народ не был представлен как субъект права государственной собственности. В ст. 3 Конституции России говорится, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Данное положение можно, однако, распространить и на суверенные права народа в сфере распоряжения государственной собственностью. Однако недосказанность в Конституции относительно права народа на государственную собственность не позволяет говорить, что государство выступает доверительным управляющим этой собственности. Данная конструкция не была воспринята действующей Конституцией России и тем более ГК РФ. Прагматизм рыночных отношений сделал ставку на более предметных обладателей государственной собственности в виде государственных и муниципальных образований.
В большинстве конституций республик России государственная собственность субъектов Российской Федерации основана на титульном праве народов на важнейшие объекты государственной собственности. Взаимосвязь власти народа и собственности устанавливает реальность демократизма государственного строя, подлинное народовластие и обеспечивает доступ граждан к управлению и распоряжению государственной собственностью. То, что эта схема плохо работала и работает, объясняется бюрократическим отчуждением государственной власти и государственной собственности от народа, от населения. Данный вывод в полной мере относится и к условиям социально ориентированной рыночной экономики. Только вместо монополии партии в бюрократическом отчуждении народа от собственности выступают олигархические структуры.
Можно поддержать идеи политиков и ученых об усилении влияния общества на процесс управления государственной собственностью. В этой связи интересна идея, высказанная академиком РАН Д.С. Львовым в докладе "Концепция управления национальным имуществом"*(23). Основными положениями этого документа являются: закрепление за обществом прав титульного или верховного собственника национального имущества; введение системы социального дивиденда; разработка механизмов публичного управления общественными доходами; использование налогозамещаемого механизма рентных платежей.
С позиции конституционного права в Концепции необходимо отметить идею общества как особого рода юридического лица - носителя прав верховного владельца территориальных и природных ресурсов; идею двух основных субъектов собственности - общества и государства; идею обособления такого понятия, как национальное имущество, в составе которого подразделяются общественная собственность и государственная собственность. В соответствии с этой конструкцией в состав общественной собственности входит природно-ресурсный комплекс, а в состав государственной собственности - государственное имущество (государственные предприятия, организации, пакеты акций и др.).
Народ, с позиций многих государствоведов, является субъектом конституционно-правовых отношений. Но является ли он субъектом социальных отношений, а следовательно, субъектом социальных реформ?
В государствоведческой литературе под субъектами правоотношений понимают, как правило, не потенциальных, а реальных их участников. Акцент на участие в конкретных правоотношениях при определении субъектов конституционно-правовых отношений подчеркивает реальность правовых действий участников правоотношений*(24). Из этого следует вывод о том, что общие конституционные нормы и положения могут приобретать реальное воплощение в конкретных (отраслевых, в частности) конституционно-правовых отношениях.
Безусловно, как результат совместных усилий всех слоев общества и органов государственного управления - реально действующий в правовом поле и по-настоящему эффективный рыночный механизм не может появиться сам по себе. Прежде всего необходимо создать основу для консолидации общества, что в современных условиях - невероятно сложная, но выполнимая задача. Только тогда в стране возможны стабильный и поступательный экономический рост, улучшение материального положения населения, проведение всеобъемлющих социальных реформ.
В.Г. Вишняков,
заведующий отделом правового обеспечения сотрудничества
государств - участников СНГ ИЗиСП, доктор юридических
*(1) См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. академика Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С.123.
*(2) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. Подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Бек, 1994. С.26.
*(3) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма, 2001. С.220.
*(4) Там же. С.221.
*(5) Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2001. С.510.
*(6) Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. Фонд "Правовая культура", 1996. С.43.
*(7) Там же.
*(8) Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / Рук. авт. колл. и отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С.55.
*(9) Там же.
*(10) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. С.43.
*(11) См.: Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий. С.57.
Во Всеобщей декларации прав человека (ст. 25) говорится: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам" (курсив мой. - В.В.).
*(12) Там же. С.55.
*(13) Там же. С.57.
*(14) См. подробнее: История политических и правовых учений: Учебник для юридических вузов / Под ред. проф. В.С. Нерсесянца. М.: Инфра-М, 1996.
*(15) Сторонники западных теорий либеральных государств не скрывают этого. Конституция Российской Федерации создавалась под "сильным влиянием идей социального либерализма" (Баглай М.В. Указ. соч. С.7). Слово "социальный" лишь затуманивает вопрос: на деле речь идет не об идеях социального либерализма, а о западных теориях либерализма, которые и легли в основу конституционного строя Российской Федерации.
*(16) См.: СЗ РФ. 2000. N 20. Ст.2118.
*(17) Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2004. 27 мая.
*(18) Там же.
*(19) См.: Концепция стратегического развития России до 2010 года. М.: ИСЭПН, 2001. С.11-12.
*(20) См.: Там же. С.13-15.
*(21) Александров Ю.Г. Приватизация общественной собственности в России и экономическая теория // Собственность в XX столетии. М., 2001. С.504.
*(22) См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1990. N 2. Ст.22.
*(23) См.: Львов Д. Концепция управления национальным имуществом. М., 2002. С.27-29.
*(24) См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 317; Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т.1. М., 1961. С.36.
