Институт государственно-правовой охраны
конституционных прав и свобод граждан
· Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан (В.Н. Бутылин, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.)
Система обеспечения конституционных прав и свобод граждан в России представляет собой довольно пеструю картину, причем не только в силу своих неодинаковых организационных форм в разных регионах страны, но и по темпам продвижения вперед к конституционной модели устройства государственно-правового механизма охраны основных прав и свобод. Общей чертой для всей системы органов государственной власти является конституционное положение о регулировании и защите прав и свобод граждан, отнесенное к предметам ведения Российской Федерации, и положение о защите прав и свобод граждан, отнесенное к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако создание подлинной единой системы органов государственной власти России, обеспечивающей охрану и защиту основных прав и свобод личности, осуществляется весьма неравномерно в разных регионах, на разных уровнях, в разных ведомствах.
Особенность состояния важнейшего института демократии сегодня заключается в том, что задача государственных органов по обеспечению охраны и защиты основных прав и свобод граждан неоправданно сужается или подменяется. Подчас в первоочередном порядке осуществляется охрана и защита прав чиновников государственного аппарата, а не всего населения, как это должно быть. В итоге оказались исчерпанными все ресурсы доверия граждан к государству. Массы отчуждаются от государственных структур. Как справедливо отмечает В. В. Лазарев, отчуждение государственных органов можно охарактеризовать как неприятие идущих от общества ценностей жить по справедливости, поскольку последняя сплошь и рядом рушится, а также - идущих сверху - жить по закону, поскольку по нему живут все меньше и меньше. Это отчуждение в большой степени означает поклонение теневым ценностям*(1). Об этих проблемах подробно сказано в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в апреле 2001 года*(2).
На этом фоне весьма позитивно выглядят решения главы государства и парламента России по формированию единого правового пространства, единой системы органов государственной власти, гарантий основных прав и свобод граждан. Речь идет об активизации проведения в последние два года административно-правовой и судебно-правовой реформы, в соответствии с которой созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ, призванными обеспечивать выполнение субъектами Федерации федеральных законов и других важнейших решений, соответствие законов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Важным документом для всей России, подготовленным в 2000 г. Комиссией по правам человека при Президенте РФ, стал проект Федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека. В основу его положены нормы и принципы взаимоотношений гражданина и государства, признанные международным сообществом. В проекте концепции отражены вопросы развития политических и гражданских прав, прав третьего поколения, защиты социально-экономических прав населения, определены группы населения, нуждающиеся в неотложной защите своих прав. Получили дальнейшее развитие проблемы обеспечения единых стандартов защиты прав человека, в том числе с помощью международно-правовых актов и договоров в этой сфере. Однако вопросы охраны, предупреждения нарушений конституционных прав и свобод граждан не нашли должного рассмотрения в этом документе.
Наличие правовых норм, закрепляющих возможность гражданина беспрепятственно пользоваться конституционными правами и свободами, вовсе не означает, что каждому автоматически гарантируется их реализация или охрана и защита, ибо от принятия закона до его исполнения - дистанция огромного размера*(3). Требуется не только провозглашение в Конституции права личности, но и его материализация - действительное получение ею того блага, которое составляет содержание данного права. Л. С. Явич писал, что право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях, и что нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества*(4).
В юридической литературе реализация прав и свобод граждан рассматривается как регламентированный правовыми нормами процесс, обеспечивающий каждому гражданину те материальные и духовные блага, которые лежат в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиту этих прав от любых посягательств. Как конечный результат она означает достижение полного соответствия между требованиями норм совершить определенные поступки или воздержаться от их совершения и суммой фактически последовавших действий*(5).
Процесс реализации прав граждан носит достаточно сложный характер и имеет определенную структуру. Совокупность средств, обеспечивающих реализацию права, их применение и действие составляют особый механизм перевода общих предписаний в индивидуальное поведение субъектов права. Под механизмом реализации понимается способ осуществления прав и свобод, то есть особым образом согласованные правомерные положительные действия личности, всех обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы, влияющие на этот процесс.
Вопрос о структуре механизма реализации прав граждан в юридической науке остается дискуссионным. Иногда называют три составные части этого механизма: 1) механизм обеспечения, являющийся предпосылкой осуществления прав граждан; 2) механизм непосредственной реализации - фактического претворения этих прав в жизнь; 3) механизм защиты, вступающий в действие при нарушении прав и направленный на их восстановление*(6).
С нашей точки зрения, не стоит называть механизм обеспечения предпосылкой осуществления прав и разделять механизм реализации на составные части, потому что и обеспечение, и защита прав выступают как постоянно сопровождающие его действие процессы.
По мнению К. Б. Толкачева, механизм реализации прав граждан состоит из двух подсистем: подсистемы обеспечения реализации прав, подсистемы действий (актов поведения) граждан по пользованию благами, закрепленными правами*(7). В структуре механизма реализации прав граждан выделяются два основных элемента: 1) осуществление, или непосредственная реализация права; 2) обеспечение (гарантирование) непосредственной реализации права.
Для понимания действия механизма правового обеспечения конституционных прав и свобод граждан нужно: раскрыть роль государства в этом деле; показать соотношение охраны и защиты норм права в сфере прав и свобод как стадий процесса их реализации; охарактеризовать формы и способы реализации указанных прав; раскрыть систему гарантий данного процесса.
Особенность реализации конституционных прав и свобод заключается в том, что субъект постоянно должен пользоваться правами и свободами (например, жизнью, здоровьем, свободой), то есть благами, неотъемлемыми от него. Ему, как правило, не надо предпринимать активных усилий по достижению результатов, предусмотренных конституционными правами, поскольку их осуществление выражается в определенном фактическом состоянии субъекта, который непрерывно пользуется благами в виде прав и свобод и при этом само это пользование прямо не связано с действием или бездействием*(8). Исключение составляют лишь те случаи, когда гражданин вынужден прибегать к защите (например, необходимой обороне). Но в целом его конституционные права и свободы обеспечиваются специальной деятельностью государства, направленной на охрану и защиту его благ.
Характер многих конституционных прав и свобод, неотъемлемых от человека, делает ненужной какую-либо активную юридическую деятельность гражданина, направленную на их получение. Они и так принадлежат ему с момента рождения. Реализация конституционных прав и свобод выражается в действиях государства по предупреждению, пресечению неправомерных посягательств на права и свободы гражданина, наказанию правонарушителей, возмещению ущерба. И только при необходимости гражданин сам предпринимает активные, юридически значимые действия по осуществлению, защите своих конституционных прав и свобод.
Конечно же, здесь речь идет лишь о юридическом аспекте обеспечения основных прав и свобод. В реальной жизни человек сам, руководствуясь инстинктом самосохранения и здравым смыслом, постоянно заботится о своих правах и свободах. От него самого во многом зависит, насколько комфортным будет его существование. Тем не менее государство возложило на себя обязанность создавать, насколько это возможно, условия осуществления конституционных прав и свобод гражданина. Реализуя эту обязанность, оно стремится свести к минимуму посягательства на конституционные права и свободы, а если уж они совершаются, то быстрее прореагировать.
Необходимо отметить и другой аспект обеспечения государством конституционных прав и свобод граждан. Ограничение их возможно на федеральном уровне федеральным законом. Субъектам Российской Федерации такое право не предоставлено. Однако Российская Федерация также ограничена в вопросах умаления прав и свобод человека сферами правового регулирования, его целями. Так, в ч.3 ст.55 Конституции РФ закреплено: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Ограничения прав и свобод человека существуют не только в конституционном законодательстве Российской Федерации. Аналогичные положения имеют место и в законодательстве многих стран мира.
По мнению А. С. Мордовца, суть правового ограничения состоит в побуждении индивидов к социально полезному поведению, с одной стороны, и сдерживании социально вредного поведения - с другой. Таким образом, ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина со стороны Российского государства предполагают решение следующих задач: 1) поддержание правопорядка; 2) обеспечение личной безопасности; 3) обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства; 4) создание благоприятных условий для экономической деятельности и охраны всех форм собственности; 5) учет минимальных государственных стандартов по основным показателям уровня жизни, культурное развитие граждан*(9).
Охрана и защита государством конституционных прав и свобод граждан от противоправных посягательств являются стадиями в процессе их реализации. Именно в этом и состоит специфика реализации прав и свобод.
В научной литературе термины "охрана", "защита" и "обеспечение" получили различное толкование. Поэтому возникает необходимость уточнения их содержания. Следует согласиться с мнением, что понятие "обеспечение" является родовым по отношению к понятиям "охрана" и "защита"*(10). Оно включает в себя всю систему политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных мер и условий, направленных на наиболее полное пользование личностью социальными благами. Понятия "охрана" и "защита" рассматриваются либо как тождественные*(11), либо "защита" выступает как более узкое понятие по сравнению с "охраной", либо каждое из них наделяется самостоятельным содержанием*(12).
Представляется верной позиция, в соответствии с которой под охраной понимаются взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав, устранение причин, их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Под защитой же имеется в виду принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке компетентными органами в целях восстановления нарушенного права.
Особое внимание следует обратить на стадию охраны основных прав граждан. Ведь специфическая функция охраны права состоит в ее превентивном характере, поскольку на всех стадиях ее существует возможность нарушения этого права. От эффективности охраны основных прав и свобод граждан зависит полнота их реализации (например, права на жизнь, здоровье и физическую свободу и необходимость применения мер защиты данных прав). "Мудрый законодатель, - отмечал К. Маркс, - предупредит преступление, чтобы не быть вынужденным наказать за него"*(13).
Поэтому для обеспечения беспрепятственного пользования конституционными правами и свободами особое значение имеет деятельность по предупреждению посягательств на них. Поскольку в любой момент осуществления права возможно его нарушение, постольку необходима защита. Именно на стадии защиты нарушение должно быть ликвидировано, а право восстановлено.
Однако исследователи отмечают, что в науке и практике нет единства взглядов на роль предупреждения, профилактики нарушений прав и свобод граждан. Так, И. В. Ростовщиков отмечает, что профилактику традиционно рассматривают в рамках средств и мер защиты (охраны) прав и свобод*(14). Отличаясь от защиты прав и свобод, она не всегда связана с уже совершенными конкретными нарушениями и обычно проявляется в виде мер общей и перспективной превенции. По его мнению, предупреждение посягательств на права и свободы личности есть особая разновидность гарантий их реализации, которая, в принципе, действует как через социальные, юридические, организационные факторы обеспечения прав и свобод (иногда даже путем применения поощрительных норм), так и через собственно правоохранительные мероприятия компетентных органов*(15).
Надо подчеркнуть, что только государство и его органы обладают таким правом, государственно-властными полномочиями, силами и средствами по осуществлению в масштабах всей страны, на территории всего государства мер по охране и защите конституционных прав и свобод. Практически у любых общественной организации или формирования, массового правозащитного движения отсутствуют необходимые полномочия, силы и средства для того, чтобы обеспечить полноценную охрану и защиту даже конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим представляются оправданными наши исследования, проведенные с целью выявить сущность, содержание, основные тенденции в практике государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан. В исследованиях составной частью общего представления о содержании и дальнейшем развитии государственно-правовой реформы является особая концепция государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан. Эту концепцию необходимо рассматривать как систему взглядов, представляющих собой совокупность конструктивных идей, выражающих тенденции возможного развития государственной власти и управления и обеспечения государством конституционных положений о правах и свободах человека и гражданина.
Возникает вопрос, так ли уж необходимо особое внимание к этому направлению правоохранительной и правозащитной деятельности государственных органов. Высказывается мнение, что выделить из всего комплекса государственной деятельности подсистему государственно-правовой охраны основных прав и свобод невозможно, так как вся деятельность государства и его органов как бы представляет или должна представлять в широком смысле охрану и защиту прав и свобод граждан. Более того, утверждается, что, к примеру, защита средствами правосудия некоторых социальных прав граждан якобы нереальна, ибо она противоречит складывающимся в стране рыночным отношениям и интересам предпринимателей*(16).
Необходимо отметить, что потребность в государственно-правовой охране конституционных прав и свобод граждан закономерно вытекает из усложнения характера и структуры экономических отношений, многоукладности экономики, приватизации государственной и общественной собственности, значительного увеличения числа граждан, располагающих различными формами и видами собственности и нуждающихся в ее правовой охране и защите. Возрастание конфликтности и социальных противоречий в общественной жизни, признание ценности и неприкосновенности личности, охраны достоинства граждан и их коммуникаций, с одной стороны, и упразднение ряда ранее существовавших институтов социального контроля, способствовавших реализации прав, - с другой, - все это факторы, определяющие необходимость усиления значения юридических форм охраны и защиты прав и свобод. Правовая форма охраны конституционных прав и свобод граждан становится реально действующей альтернативой тоталитарным, патерналистским методам этой охраны и защиты, господствовавшим в недавнем прошлом.
Государственная статистика последних лет свидетельствует о процессе непрерывного роста количества обращений граждан в государственные органы за охраной и защитой своих прав и свобод. Это подтверждают данные работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за три года. В 1998 г. в его адрес поступило 6 978 жалоб и обращений граждан (начиная с мая 1998 года), в 1999 г. - 22 815, в 2000 г. - 24 985 *(17).
В последние годы существенно увеличилось количество обращений граждан о нарушениях их прав и свобод, поступающих в адрес Администрации Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, аппарата Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, других федеральных судов, Прокуратуры РФ, МВД России.
Дальнейшее совершенствование системы государственных гарантий основных прав и свобод граждан предполагает уяснение некоторых теоретических положений, определяющих сущность и особенности института государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан, лежащего в основе концепции механизма охраны.
Государственно-правовая охрана конституционных прав и свобод человека и гражданина (согласно ст.45 Конституции РФ) упрощенно понимается как деятельность управомоченных государственных органов и должностных лиц. Конституция предусматривает определенную обязанность, принимаемую на себя государством. Ей соответствует право человека и гражданина требовать государственной охраны от посягательств на его конституционные права и свободы. Государственная охрана конституционных прав и свобод человека и гражданина - это институт конституционного права. Он представляет юридический комплекс, с помощью которого государство обязано обеспечить соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных, прежде всего, в Конституции РФ.
Российская Федерация присоединилась к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. Это означает, что наше государство должно создать такие условия, при которых право на юридическую охрану и защиту устанавливается компетентными государственными органами, постоянно развиваются возможности государственной охраны и защиты.
Конституция РФ, действующее законодательство предусматривают комплекс правовых норм, определяющий сущность государственно-правовой охраны как института правового государства, представляющей ведущее направление деятельности органов государства. Конституция определяет направления государственно-правовой охраны, основные права и свободы, подлежащие охране, виды соответствующей государственно-правовой деятельности и условия надлежащей ее организации, гарантии законности реализации государственно-правовой охраны.
Обобщение конституционно-правовых норм с учетом широкого интеграционного подхода, представленного в Конституции и законах Российской Федерации, показывает: структура института государственно-правовой охраны основных прав и свобод человека и гражданина состоит из следующих разновидностей юридических норм (положений):
- положения (нормы) об источнике основных прав и свобод человека и гражданина и их социальных носителях, субъектах (человек, гражданин, "каждый");
- положения о необходимости охраны основных прав и свобод человека и гражданина как обязанности государства, органов государственной власти признавать, соблюдать и защищать права и свободы;
- положения о характере государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан (например, ранее концепция диктатуры пролетариата охраняла права только пролетариата, сейчас концепция демократического правового государства предполагает охрану прав всего населения России);
- положения о целях и направлениях государственно-правовой охраны основных прав и свобод (в Преамбуле Конституции РФ установлена цель Российского государства и его органов - обеспечить благополучие и процветание России, а значит, и ее народа);
- положения о структуре государственно-правовой охраны основных прав и свобод человека и гражданина (например, разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; установление федерального законодательства и законодательства субъектов РФ);
- положения о системе органов, осуществляющих государственно-правовую охрану основных прав и свобод человека и гражданина (например, федеральные органы государственной власти: глава государства - Президент РФ, органы законодательной власти - Федеральное Собрание РФ, органы исполнительной власти - Правительство РФ, органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ; органы надзора - Прокуратура РФ; органы государственной власти субъектов РФ);
- положения о путях, формах и методах осуществления государственно-правовой охраны основных прав и свобод человека и гражданина (всеобщность, комплексность, выявление, гарантирование, обжалование, компенсация, возмещение, ответственность, ограничение, обязывание, запрещение и др.).
Указанные правовые нормы как первичные правила поведения составляют живую ткань закона. От их правильного определения и наиболее целесообразного "набора" для тех или иных видов актов зависит очень многое*(18). Конституционно-правовые нормы института охраны основных прав и свобод граждан являются нормами высокой регулятивной концентрации, своего рода обобщенными моделями поведения субъектов права. Поэтому в указанных нормах нередко отсутствует традиционная триада элементов, анорма-диспозиция наиболее типична. Но при этом есть все основания выделить среди них конституционные нормы-дефиниции, нормы-цели, нормы-принципы, дозволительные нормы, компетенционные нормы, нормы-запреты, нормы-императивы. Уяснение природы и видов этих норм важно для правильной ориентации субъектов права и их адекватных правовых действий. В противном случае потенциал норм выявляется и используется либо не полностью, либо ошибочно.
Эти нормы предопределяют в основных чертах классификацию норм всего института государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан. Конституционные нормы-дефиниции либо воспроизводятся в последующих законах полностью, либо служат основой построения закона и формулирования его норм. Конституционные нормы-принципы и нормы-цели служат базой для создания аналогичных норм в законах. Так, положения ст.2 Конституции РФ о человеке, его правах и свободах как высшей ценности получили развитие в ст.3 об ответственности, гласности и обеспечении прав и свобод человека и гражданина Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и в ст.1 о защите прав и свобод граждан Закона Российской Федерации "О милиции".
Нормы общерегулирующие, включая компетенционные, и конкретно-регулирующие, императивные, особенно часто используются в данном институте охраны основных прав и свобод. Это нормы о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов, о полномочиях органов государственной власти, о взаимоотношениях государственных органов между собой, об отношениях публичных властей с физическими и юридическими лицами. Часто эти нормы выражены как обязанности соответствующих субъектов конституционно-правовых отношений. Так, п.2 ст.15 Конституции РФ, где говорится о том, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, "развернут" и конкретизирован в ст.10 Закона Российской Федерации "О милиции", где установлены обязанности милиции.
В формировании института государственно-правовой охраны основных прав и свобод применяются и дозволительные нормы, позволяющие гражданам наиболее полно использовать свои права и свободы, а государственным органам в процессе охраны прав и свобод - проявлять творчество в ходе правоприменения, с учетом принципа "запрещено все, что не дозволено". Так, нормы гл.2 Конституции РФ получили развитие в законах о выборах, о гражданстве, о въезде и выезде из страны, об избирательных правах граждан, о средствах массовой информации и др. Закон РФ "О милиции", развивая положения ст.45 гл.2 Конституции РФ о гарантировании государственной защиты прав и свобод граждан, устанавливает права милиции (ст.11) на совершение действий, необходимых для охраны и защиты основных прав и свобод граждан (например, пресечение преступлений и административных правонарушений, в том числе связанных с нарушением прав и свобод).
Диспозитивные нормы регулируют деятельность многих государственных органов: Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных судов, органов прокуратуры, внутренних дел, милиции и др. Причем эти нормы получили свое развитие в соответствующих законах, регулирующих организацию и деятельность данных органов в сфере охраны основных прав и свобод граждан.
Включение норм-запретов в институт охраны основных прав и свобод рассчитано на их превентивное действие для сохранения правомерного поведения юридических и физических лиц. Они служат своеобразными индикаторами возможных противоправных действий. Так, в ч.1 ст.61 Конституции РФ закреплено, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Статья 56 (ч.3) Конституции РФ устанавливает, что не подлежат ограничению (в условиях чрезвычайного положения) права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции РФ.
Охранительные нормы (нормы-санкции) выступают как средство применения мер ответственности за правонарушения в сфере основных конституционных прав и свобод граждан. Предусмотрены следующие меры конституционной ответственности: а) отмена, приостановление, аннулирование правовых актов; б) отставка органа, должностного лица; в) досрочное прекращение полномочий; г) отзыв; д) введение специальных, в том числе временных, режимов; е) роспуск органа; ж) реорганизация государственных структур; з) отказ в регистрации; и) запрет. Вид этой юридической ответственности еще недостаточно хорошо разработан и требует дополнительной проработки и широкого внедрения.
Большую группу норм-санкций, предусматривающих ответственность за нарушения основных прав и свобод, составляют отсылки к мерам уголовной, административной, материальной ответственности, содержащимся в отраслевом законодательстве. Так, в действующем Уголовном кодексе РФ закреплены меры уголовной ответственности за преступления против личности, государственной власти, основ конституционного строя.
Охранительные нормы (нормы-санкции) могут содержаться и в материальных нормах (преимущественно компетенционных), процессуальных (регламентах), коллизионных нормах, нормах согласительных процедур (по порядку урегулирования разногласий между органами исполнительной власти) и др. К сожалению, и вторая, и третья группы указанных норм также недостаточно разработаны с точки зрения охраны и защиты основных прав и свобод граждан.
Для формирования и действия института государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан весьма важны внутренние связи конституционно-правовых норм. Их отсутствие или слабость ведут к снижению эффективности законодательного регулирования и в конечном счете к неудовлетворительному обеспечению действия основных прав и свобод. И, напротив, обеспечение связей между нормами внутри закона, между однородными нормами разных законов, соблюдение пропорций между отдельными блоками института позволяет использовать высокий потенциал всего комплекса государственной правовой охраны основных прав и свобод граждан.
Задача развития материальных, организационных и процессуальных основ реализации права на государственно-правовую охрану конституционных прав и свобод требует совершенствования всей системы государственно-правовой охраны, обеспечения условий интенсификации правоохранительной функции государственных органов.
Содержание правоохранительной функции государственных органов складывается из нескольких элементов: а) предупреждения нарушения прав; б) восстановления нарушенного права; в) отмены законодательных и подзаконных нормативных актов в случае их противоречия закону (признания их недействительности); г) возмещения ущерба и морального вреда, причиненного человеку и гражданину; д) решения вопроса об ответственности нарушителя прав человека и гражданина.
Следует признать, что в нынешней правовой системе нормативное регулирование указанных функций осуществляется слабо, не создан необходимый механизм эффективной реализации полномочий государственных органов по охране основных прав и свобод личности. Усиление правозащитной функции государственных органов требует расширения их компетенции, внесения необходимых изменений в действующее законодательство, совершенствования организации системы органов государственной власти и административно-юридических процедур.
Вместе с тем следует учитывать, что возможности государственных органов не беспредельны. Правильная организация государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод требует четкого нормативного определения критериев нарушений основных прав и свобод, подлежащих именно государственно-правовой охране, установления хотя бы примерного перечня их признаков. Отсюда вытекает потребность в определении типологии правонарушений, представляющих предмет административного и судебного рассмотрения, а также причин их совершения.
Классификация видов нарушений конституционных прав и свобод граждан может быть проведена по различным основаниям. В частности, по сферам общественных отношений, где возникают конфликтные ситуации, и направлениям правоприменительной деятельности. Нарушения основных прав и свобод граждан могут быть в различных областях общественных отношений, когда закон прямо предусматривает возможность административного и судебного разрешения правового спора. Сфера применения правового принуждения в деятельности правоохранительных органов также требует определения пределов правового контроля со стороны институтов административной и судебной власти.
Возможная классификация условий и обстоятельств, лежащих в основе нарушений основных прав и свобод граждан, включает прежде всего группу нормотворческих отклонений, когда принимаются законодательные или иные нормативные акты, не соответствующие установлениям Конституции РФ. Так, федеральные законы о милиции и об оперативно-розыскной деятельности допускают случаи несанкционированного проникновения в жилые помещения граждан, использование электронных средств получения информации. По роду и виду правоохранительной деятельности такие обстоятельства могут возникнуть: 1) при пресечении правонарушений и применении мер административного воздействия (административный произвол); 2) в уголовном судопроизводстве (как в стадиях предварительного расследования, так и в судебных стадиях). Здесь еще нередки случаи неисполнения должностными лицами правоохранительных органов их обязанностей по обеспечению условий осуществления процессуальных прав участников судопроизводства: на доступ к правосудию, на право на защиту и др.; 3) в сфере гражданского судопроизводства допускаются отказ в приеме исковых заявлений, нарушение правил о подсудности и подведомственности, несоблюдение сроков рассмотрения дел, необоснованное приостановление судами производства по делу и др.
Нарушения основных прав и свобод человека можно разделить на две группы: 1) нарушения, которые не имеют массового характера, затрагивают интерес отдельных лиц; 2) массовые нарушения прав человека, затрагивающие интересы ряда стран или всего мира.
Для понимания проблемы классификации нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина интересен сравнительный анализ составов правонарушений, закрепленных в федеральном законодательстве: УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ, КЗоТ РФ. Так, законодатель закрепил в УК РФ специальную главу 19 "Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина", в которую, однако, вошли только 14 статей (составов преступлений), связанных с нарушением основных прав и свобод личности. Правда, некоторые составы этих преступлений имеются и в других главах УК РФ. В то же время многие конституционные права и свободы человека и гражданина (можно сказать, почти 50 процентов) оставлены законодателем вообще без уголовно-правовой поддержки. Например, не предусмотрен состав преступления, охватывающий в полном объеме такое правонарушение, как нарушение права личной неприкосновенности. Правда, существуют составы преступлений против свободы (похищение человека, незаконное лишение свободы, незаконное помещение в психиатрический стационар), половой неприкосновенности и половой свободы личности, но они не охватывают всю палитру тех нарушений права личной неприкосновенности, которая существует в жизнедеятельности человека.
Личная неприкосновенность включает физическую и психическую неприкосновенность. Нарушение физической неприкосновенности может состоять в нежелательном контакте, во внедрении в организм (например, введение зонда для принудительного кормления), в несоблюдении установленных правил производства личного обыска, освидетельствования, получения образцов для сравнительного исследования*(19). Следовательно, нарушение физической неприкосновенности может быть не связано с ограничением личной свободы или ухудшением состояния здоровья. Однако такие нарушения могут нанести личности весьма значительный ущерб и повлечь за собой неблагоприятные последствия различного характера.
Нарушение психической неприкосновенности может состоять в принудительном нефизическом воздействии, как правило, на волю и сознание человека путем угрозы, гипноза, использования специальных препаратов. Научно установлено, что акустическая частота в семь герц нарушает психику и смертельно опасна. В настоящее время проводится также воздействие на подсознание человека, минуя сознание, с помощью нейролингвистического программирования. Такая методика позволяет смоделировать чужое поведение, убрать из памяти воспоминания. Для неблагоприятного воздействия на подсознание человека могут использоваться и скрытые вставки в теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации. Нечто подобное используется и в рекламе*(20). В соответствии с ч.2 ст.4 Закона РФ "О средствах массовой информации" и ст.10 Федерального закона "О рекламе" подобная деятельность запрещается. В законодательстве должен быть сформулирован общий запрет воздействия на подсознание людей без их согласия - не только в рекламе и средствах массовой информации, а за его нарушение должно следовать уголовное наказание.
Примерно такая же ситуация наблюдается и в сферах административного, гражданского, трудового и других отраслей законодательства. Так, административное, гражданское, трудовое законодательство не закрепляет в своих кодексах специальных глав, посвященных нарушениям против конституционных прав и свобод граждан. Лишь некоторые статьи кодексов указанных отраслей связаны косвенным образом с этими нарушениями.
Безусловно, сказанное только обозначает некоторые подходы в определении классификации нарушений основных прав и свобод граждан, в формировании составов таких нарушений и последующем их закреплении в законодательстве.
В конституционном праве и законодательстве пока еще не сформировались соответствующие подотрасли, направленные на обеспечение конституционных прав и свобод граждан. Многочисленные правовые средства, направленные на поддержку основных прав и свобод, находятся в различных отраслях права и законодательства, не взаимосвязаны между собой, порой излишне обособлены и противоречат друг другу.
Несмотря на многообразие видов обеспечения (охраны и защиты) основных прав и свобод граждан, необходимо говорить об общих принципах, целях, задачах его осуществления, характерных для всех сфер правообеспечительной деятельности и всех органов, ее осуществляющих. Учитывая все возрастающую роль прав и свобод человека и гражданина в государственной и общественной жизни, в обеспечении устойчивого развития современного мира*(21), следует особое внимание уделять охране прав и свобод, предупреждению любых нарушений в этом деле. Важностью складывающихся общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом обусловлено выделение конституционно-правовых норм в подотрасль конституционного права.
С точки зрения обеспечения (охраны и защиты) не только конституционных, но и всех прав и свобод граждан можно говорить о складывающейся отрасли право прав человека и гражданина, то есть такой комплексной отрасли права, которая как бы аккумулирует в своем составе весь комплекс правовых средств, направленных на охрану, обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина. И процесс этот, по всей видимости, объективный, ибо, как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров, в законодательстве возрастает удельный вес актов с комплексными нормами, а включение в тексты норм разных отраслей права не нарушает принцип их "нормативной частоты". Приоритет отраслевых норм сохраняется, но при этом обеспечивается публичный интерес как таковой и как суммарное отражение частных и корпоративных интересов субъектов права*(22).
Это объясняется и расширением сферы конституционного регулирования, которое способствовало максимально полному и последовательному закреплению в рамках Основного закона целого комплекса прав и свобод человека и гражданина, отвечающего всем существующим мировым стандартам в данной области. И поэтому сегодня на первый план выходит проблема государственной охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.
В сущности, складывающаяся комплексная отрасль будет служить фундаментальной правовой основой конституционной модели государственно-правового механизма охраны основных прав и свобод граждан, что позволит значительно улучшить нормативное регулирование компетенции государственных органов в этой сфере деятельности, создаст основу механизма эффективной реализации их полномочий по охране прав и свобод, усилит их правозащитные функции.
От правильного и полного решения возникающих вопросов во многом зависят не только успешность осуществления государственно-правовой охраны основных прав и свобод граждан, но и престиж государственных органов Российской Федерации.
В.Н. Бутылин,
начальник кафедры государственно-правовых дисциплин
Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент
"Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Теория государства и права / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2001. С.96-100.
*(2) См.: Российская газета. 2001. 4 апр.
*(3) См.: Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С.221.
*(4) См.: Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1971. С.201.
*(5) См.: Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. М., 1983. С. 50; Лазарев В. В. Применение советского права. Казань, 1972. С.6.
*(6) См.: Пучкова М. В. Нормативные акты Совета Министров союзной республики в механизме реализации конституционных прав граждан // Советское государство и право. 1985. N 3. С.123.
*(7) См.: Толкачев К. Б. Место органов внутренних дел в механизме реализации личных конституционных прав и свобод граждан: Автореф. дисс.: канд. юрид. наук. М., 1982. С.69-70.
*(8) См.: Рудинский Ф. М. Личность и социалистическая законность. Волгоград, 1976. С.49.
*(9) См.: Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1997. С.17.
*(10) См.: Григорян Л. А. Конституция СССР - правовая основа организации и деятельности органов внутренних дел // Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел: Труды Академии МВД СССР. М., 1982. С.13-14.
*(11) См.: Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984. С.95; Ростовщиков И. В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997. С.77-92.
*(12) См.: Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С.111; Корешкова И. Н. Конституционные права и свободы советских граждан и их развитие в текущем законодательстве: Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. М., 1981. С.18-22; Тихонова Б. Ю. Субъективные права советских граждан, их охрана и защита: Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. М., 1972. С.11-15.
*(13) Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.1. С.131.
*(14) См.: Ростовщиков И. В. Указ. соч. С.88-89.
*(15) Там же. С. 89.
*(16) См.: Кашепов В. П. Институт судебной защиты прав и свобод граждан и средства ее реализации // Государство и право. 1998. N 2. С.66-71.
*(17) См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2000 году. М., 2001. С.239.
*(18) См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С.37-38.
*(19) См.: Малеина М. Н. Личные неимущественные права граждан: понятие, осуществление, защита. М., 2001. С.94.
*(20) Там же. С.95.
*(21) См.: Права человека: итоги века, тенденции, перспективы // Государство и право. 2001. N 5. С.89-100.
*(22) См.: Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С.12.
