Российская система разделения властей :

• Российская система разделения властей.
  Бутаков, А. В.
  

  Российская система разделения властей: Традиции и новации

  А. В. Бутаков*

  Как известно, Президент РФ и все органы исполнительной власти до принятия Конституции 1993 г. активно использовали в политической борьбе лозунг «Даешь разделение властей!». Каким же оказалось его конституционное оформление?

  В процессе исторического развития идеи разделения властей в государствоведении сложились три классические формы ее практической реализации: английская (парламентская), американская (президентская), французская (смешанная, президентско-парламентская). Каждая из них характеризуется закреплением определенной \ конструкции системы «сдержек» и «противовесов» при осуществлении основных функций государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной. Спе­цифика английского разделения властей состоит в том, что система «сдержек» и «про­тивовесов» расположена как бы внутри парламента, который в качестве высшего законодательного органа и формирует и контролирует деятельность исполнитель­ной власти (Правительство), а также отчасти осуществляет судебную функцию (Па­лата Лордов); при этом формально главой Правительства и государства является королева. Американская система разделения властей обеспечивает автономию каж­дой из основных ветвей федеральной государственной власти — законодательной (Конгресс), исполнительной (Президент), судебной (Верховный Суд) — и распола­гает механизмы «сдерживания» как бы на линиях их взаимодействия, в то же время фактически закрепляя за Президентом статус главы государства. Наконец, во фран­цузской модели разделения властей Парламент является высшим законодательным органом, Правительство в установленных законом случаях ответственно перед Пар­ламентом, а Президент при наступлении определенных обстоятельств вправе распу­стить Национальное собрание, т. е. система «сдержек» и «противовесов» сосредо­точена в первую очередь между Парламентом и Президентом.

  Рассмотрим теперь российскую систему разделения властей с ее конструкцией «сдержек» и «противовесов». Уже сам порядок перечисления государственных ор­ганов Российской Федерации, закрепленный в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, фиксирует приоритет Президента. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ 1993 г обладает рядом полномочий, реализация которых предопределяет положение главы государства «над» системой разделения властей и концентрирует в его руках почти весь комплекс «сдержек» и «противовесов» по отношению к законодательной, ис­полнительной и судебной власти.

  Можно утверждать, что в качестве образца при подготовке российского вари­анта разделения властей взята модель, закрепленная в Конституции Французской рес­публики 1958 г., при чтении которой убеждаешься в том, насколько благодарными учениками являлись авторы проекта Конституции РФ 1993 г. — начиная с заимство­вания понятийного аппарата (например, «президент — гарант», «президент — арбитр»; «президент следит за соблюдением Конституции» (ст. 5 Конституции Франции), «об­народование», «счетная палата» и др.) до прямого реципиирования принципов орга­низации системы органа государственной власти (гл. II-V, VII-XI Конституции Фран­ции).

  Если проанализировать конституционный статус Президента РФ через призму системы разделения властей, то в российском варианте можно условно выделить четыре группы отношений «сдержек» и «противовесов».

  1. Межфункциональные отношения, в которых Президент РФ выступает: как глава государства; как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, как высшее должностное лицо, определяющее основные направления внутренней и внешней политики; как арбитр, использующий согласительные процедуры для раз­решения разногласий между органами государственной власти; как Верховный Глав­нокомандующий Вооруженными Силами РФ; как глава формируемого им Совета Безопасности РФ (ст. 80, 83, 85, 87 Конституции РФ).

  2. Отношения с законодательной властью РФ, в которых Президент РФ наде­лен императивными полномочиями: право законодательной инициативы, право от­клонения закона, принятого Федеральным Собранием РФ, право подписания и обна­родования закона Российской Федерации; право роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ в установленных законом случаях, а также назначение выборов в Государственную Думу; право представления в Федеральное Собрание РФ для получения согласия при назначении определенного Конституцией РФ переч­ня должностных лиц Российской Федерации; право принимать указы — норматив­ные правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации при условии их соответствия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 83, 84, 90 Конституции РФ).

  3. Отношения исполнительной власти Российской Федерации в основном стро­ятся с Президентом РФ в соответствии с принципом единоначалия. Президент РФ предлагает Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Прави­тельства РФ и назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государствен­ной Думы; принимает решение об отставке Правительства РФ; может председатель­ствовать на заседаниях Правительства РФ; освобождает от должности Председате­ля Правительства РФ; назначает и освобождает от должности заместителей Предсе­дателя Правительства, федеральных министров по предложению Председателя Пра­вительства; представляет Государственной Думе кандидата на должность Предсе­дателя Центрального Банка РФ; отменяет постановления и распоряжения Правитель­ства РФ при противоречии их Конституции РФ, федеральным законам, указам Пре­зидента, а также приостанавливает при определенных обстоятельствах действие ак­тов органов исполнительной власти субъекта Федерации, утверждает структуру фе­деральных органов исполнительной власти (ст. 83, 85, 111, 112, 115 Конституции РФ).

  4. Характер отношений судебной власти РФ с Президентом РФ обусловлен пра­вом главы государства определять кадровый состав органов правосудия Российс­кой Федерации. Президент РФ представляет Совету Федерации РФ кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генераль­ного прокурора; назначает судей других федеральных судов (ст. 85, 128, 129 Кон­ституции РФ).

  Сравним приведенные группы отношений, характеризующие весь комплекс «сдержек» и «противовесов», которые действуют между Президентом РФ и отдель­ными «ветвями» государственной власти, с соответствующей системой, закреплен­ной Конституцией Французской республики.¹ Такой анализ поможет определить спе­цифику функционирования российского варианта «сдержек» и «противовесов» при осуществлении политики разделения властей.

  Начнем с группы межфункциональных отношений. Анализ этой группы показы­вает, что в общем плане межфункциональный статус Президента РФ и Президента Франции фактически является идентичным. Существенная разница состоит в отсут­ствии юридической фиксации того или иного понятия в тексте конституций, характе­ризующего межфункциональный статус президентов. Например, в Конституции РФ четко фиксируется, что Президент РФ — глава государства, гарант Конституции РФ, Верховный Главнокомандующий и т. д. (ст. 80, 83, 87). В противоположность этому в Конституции Франции отсутствует понятийная формула «президент — глава госу­дарства», хотя анализ конституционных положений главы II, а также ряда других ста­тей Конституции Франции подтверждают фактическое положение Президента как главы государства. Например, Президент Франции следит за соблюдением Консти­туции; он обеспечивает арбитражем нормальное функционирование государствен­ных органов, а также преемственность государства; является гарантом националь­ной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашения Сооб­щества и договоров (ст. 5 Конституции Франции); назначает Премьер-министра, ос­вобождает от должности по его заявлению (ст. 8); председательствует на заседани­ях Совета министров (ст. 9); «может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти» (ст. 11); «является главой воору­женных сил» (ст. 15) и т. п. Таким образом, формально в Конституции Франции ста­тус Президента Франции как главы государства не закреплен. Следует признать, что в этом состоит отличительная черта статуса Президента Франции от статуса Прези­дента РФ.

  В группе отношений с законодательной властью конституционные статусы пре­зидентов Российской Федерации и Франции, несмотря на общность ряда положений, имеют принципиальные отличия. Так, Президент Франции по сравнению с Президен­том РФ, во-первых, не обладает правом внесения законопроектов в Парламент (ст. 3 9 Конституции Франции); во-вторых, право вето Президента ограничено требованием нового обсуждения законопроекта или некоторых его статей (ст. 10 Конституции Франции); в-третьих, акты Президента, за некоторым исключением, скрепляются подписью Премьер-министра, в случае необходимости — ответственными министра­ми (ст. 19 Конституции Франции); в-четвертых, Президент может распустить Нацио­нальное собрание после консультаций с Премьер-министром и председателями па­лат Парламента (ст. 12 Конституции Франции).

  Президент РФ, в отличие от Президента Франции, обладает правом законода­тельной инициативы (ст. 84 Конституции РФ); правом вето в полном объеме с уста­новлением особой процедуры преодоления (ст. 84, 107 Конституции РФ); самосто­ятельно принимает указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ); распустить Госу­дарственную Думу РФ по основаниям ст. 109, 111, 117 Конституции РФ без прове­дения обязательных консультаций с Председателем Правительства РФ, председате­лями палат Федерального Собрания РФ.

  Сравнительный анализ свидетельствует о том, что конституционный статус Пре­зидента РФ в его отношениях с законодательной властью Российской Федерации в значительной мере превосходит соответствующий статус Президента Франции. Если
  учесть, что даже в такой классической президентской республике, как США, ее Пре­зидент в соогветствии с Конституцией не наделен правом законодательной инициа­тивы, правом роспуска Конгресса, правом назначения референдума, то таким обра­зом получается, что конституционный статус Президента РФ в его отношениях с федеральной законодательной властью представляет собой симбиоз американского и французского вариантов разделения властей с превосходством каждого из них в отдельности. Подобного рода симбиоз обеспечивает прерогативу Президента РФ в его отношениях с Федеральным Собранием РФ.            В отношениях с исполнительной властью конституционный статус Президента Франции характеризуется закреплением определенных механизмов «сдержек» и «противовесов» между ним и Правительством Франции. Президент Франции назначает Премьер-министра и освобождает от должности по его заявлению (ст. 8 Конститу­ции Франции); по предложению Премьер-министра он назначает других членов Пра­вительства и прекращает исполнение ими их служебных обязанностей (ст. 8 Консти­туции Франции); подписывает указы и декреты, обсужденные в Совете министров (ст. 13 Конституции Франции); производит назначение на гражданские и военные го­сударственные должности (ст. 13 Конституции Франции); председательствует в Со­вете министров (ст. 9 Конституции Франции). Правительство Франции также облада­ет рядом существенных полномочий, действие которых в значительной степени ог­раничивает статус Президента Франции:

  - Правительство вправе самостоятельно производить назначение определен­ного круга должностных лиц (ст. 21 Конституции Франции);

  - Правительство определяет и осуществляет политику нации, в его распоря­жении находятся административные органы и вооруженные силы (ст. 20 Конститу­ции Франции);

  - Правительство вправе объявить осадное положение с последующей пролон­гацией Парламентом (ст. 36 Конституции Франции);

  - Правительству может быть предоставлено Парламентом право принятия ор­донанса по предметам ведения законодательной власти (ст. 34, 38 Конституции Фран­ции);

  - Правительство обладает рядом принципиальных полномочий при прохож­дении в Парламенте законопроекта, а также по осуществлении некоторых регламен­тных процедур (ст. 44, 45 Конституции Франции);

  - Премьер-министр руководит деятельностью Правительства (ст. 21 Консти­туции Франции);

  - Премьер-министру наряду с депутатами принадлежит право инициативы вне­сения законопроектов (ст. 39 Конституции Франции);

  - Премьер-министр так же, как и ряд соответствующих министров, обладает правом контрассигнации по отношению к значительной части актов Президента (ст. 19 Конституции Франции).

  В силу указанных полномочий Правительство Франции, как видим, играет важ­ную роль во взаимоотношениях с Президентом и Парламентом, формируя тем са­мым действующую между ними специфическую систему «сдержек» и «противове­сов».

  По сравнению с французским вариантом, конституционное положение Прави­тельства РФ в его отношениях с Президентом РФ, образно говоря, выглядит бес­правным. Президент РФ:

  - принимает решение об отставке Правительства РФ. а также об отставке Пред­седателя Правительства, вне зависимости от подачи им соответствующего заявле­ния (ст. 83 Конституции РФ);

  - представляет Государственной Думе РФ кандидатуру на должность Предсе­дателя Правительства РФ (ст. 111 Конституции РФ);

  - отменяет постановления и распоряжения Правительства в случае их проти­воречия Конституции РФ, федеральному закону, указу Президента РФ (ст. 115 Кон­ституции РФ);

  - назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (ст. 83 Конституции РФ);

  - определяет структуру Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ).

  Кроме того, необходимо учитывать, что так называемые силовые министры

  Правительства РФ напрямую подчинены Президенту. В итоге Президент РФ в соот­ветствии с Конституцией РФ обладает значительным комплексом полномочий по руководству и контролю за деятельностью Правительства РФ, осуществляемым еди­нолично. Если сопоставить правовое положение Правительства Франции к Прави­тельства РФ в их взаимоотношениях с президентами, то, вне всякого сомнения, можно утверждать, что статус Правительства РФ никоим образом не вписывается в вариант французской модели разделения властей. Конституционный статус Правительства Франции неизмеримо сильнее, нежели у Правительства РФ, по существу, полностью находящегося под контролем Президента РФ; и в этом положение Правительства РФ во многом адекватно американскому варианту разделения властей.

  В отношениях с судебной властью Президент Франции обеспечивает реализа­цию следующих полномочий:

  - возглавляет Высший Совет магистратуры, участвует в его формировании, дает заключение по предложениям министра юстиции о назначении судей (ст. 65 Конституции Франции);

  - осуществляет право помилования (ст. 17 Конституции Франции);

  - назначает председателя Конституционного Совета, а также трех его членов (ст. 56 Конституции Франции).

  Вместе с тем определенная часть членов Высшего Совета магистратуры, Кон­ституционного Совета назначается Председателями палат Парламента (ст. 56, 65 Конституции Франции), а состав Верховного Суда избирается в равном числе Нацио­нальным Собранием и Сенатом из их состава после каждого полного или частично­го обновления этих палат (ст. 67 Конституции Франции). Прерогатива рассмотрения вопросов конституционной юрисдикции (соблюдение, исполнение, толкование) при­надлежит по праву Конституционному Совету (гл. VII Конституции Франции). Вопро­сы же судопроизводства гражданской, уголовной и административной юрисдикции в установленном законом порядке осуществляются Верховным Судом (Высокой па­латой правосудия). Верховный Суд (гл. IX Конституции Франции) по предложению обеих палат Парламента, принятому абсолютным большинством голосов их членов при открытом голосовании, решает вопрос о привлечении Президента к ответствен­ности в случае совершения им государственной измены. Верховному Суду Франции также подсудны министры Правительства Франции.

  Как видим, отношения Президента Франции с судебной властью достаточно сбалансированы и в определенных пропорциях корреспондируются между ним и Парламентом, нивелируя тем самым степень его влияния.

  Иным представляется характер взаимоотношений, которые складываются между Президентом РФ и судебной властью Российской Федерации. Конституция РФ зак­репляет исключительные права Президента РФ по формированию судебного корпу­са. В соответствии со ст. 128 Конституции РФ «судьи Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитраж­ного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представле­нию Президента Российской Федерации. Судьи других федеральных судов назнача­ются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом». Это означает, что в отношении высших органов судебной власти Прези­дент РФ обладает монопольным правом по подбору и представлению соответству­ющих кандидатов на должность судей.

  Судьи иных федеральных судов назначаются Президентом единолично с уче­том мнения представительного органа субъекта Федерации.²

  Генеральный прокурор РФ «назначается на должность и освобождается от дол­жности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации» (ст. 129 Конституции РФ). Следует также учитывать и то, что в процедуре отреше­ния Президента от должности участие Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ является факультативным, поскольку решение по данному вопросу может при­нять лишь Совет Федерации РФ (ст. 93 Конституции РФ). Все это дает основание говорить о том, что Президент РФ в решающей степени контролирует организаци­онно-кадровые вопросы деятельности судебной власти Российской Федерации. В этом аспекте конституционный статус Президента РФ по степени влияния несрав­ненно выше, нежели у президентов Франции и США.

  Сравнительный анализ конституционного положения Президента РФ и Прези­дента Франции по четырем группам отношений, включая отношения с законодатель­ной, исполнительной и судебной властью, позволяет сделать вывод, что российский вариант разделения властей с соответствующей системой «сдержек» и «противове­сов» представляет собой специфическое явление. Уникальность его состоит в том, что вариант конституционного закрепления разделения властей в Российской Феде­рации не соответствует ни одному из классических канонов современности, будь то английский (парламентский), американский (президентский) или французский (президентско-парламентский). Это позволяет определить форму Российской Федера­ции как президентскую республику переходного периода. В чем же заключается сущ­ность данной формы правления ?

  Во-первых, — в гипертрофированном усилении статуса Президента РФ в сис­теме осуществления государственной власти. Если в классических вариантах разде­ления властей система «сдержек» и «противовесов» находится как бы «внутри», между структурами, осуществляющими основные функции государственной власти, то в российском варианте система «сдержек» и «противовесов» сконструирована таким образом, что она, с одной стороны, формализует статус Президента, с другой — структуры законодательной, исполнительной, судебной власти. Иными словами, си­стема «сдержек» и «противовесов», в известном смысле, имеет внешний характер действия, поскольку весь ее комплекс в решающей степени находится между струк­турной организацией президентской власти и структурами законодательной, испол­нительной, судебной власти. Такое построение системы «сдержек» и «противове­сов» позволяет Президенту РФ почти в одностороннем порядке контролировать де­ятельность других федеральных структур государственной власти.

  Во-вторых, российская форма правления характеризуется многообразием форм осуществления государственной власти на уровне субъекта Федерации. Значитель­ное число субъектов Федерации при организации собственной системы государствен­ной власти в основном копируют соответствующую федеральную систему. Принци­пиальным положением данной системы является разделение функций главы субъек­та Федерации (президент, губернатор) и главы правительства

  В ряде субъектов Федерации, например в Удмуртской республике, сохранилась и действует с некоторыми усовершенствованиями советская система государствен­ной власти. Государственный Совет Удмуртской республики является высшим пред­ставительным, законодательным и контрольным органом со всеми вытекающими отсюда последствиями в его отношениях с исполнительной и судебной властью этой республики (ст. 76, 81, 89 Конституции Удмуртской республики). В Омской области, как и в некоторых других субъектах Федерации, закреплен смешанный вариант: гу­бернатор одновременно выступает как глава субъекта Федерации и как высшее дол­жностное лицо, возглавляющее администрацию области (ст. 48 Устава Омской об­ласти). В то же время данный статус губернатора корреспондируется с закреплени­ем достаточно «сильного» уставного положения Законодательного Собрания Омс­кой области (ст. 44).

  Интересным примером является система организации власти в Санкт-Петербурге. С одной стороны, Санкт-Петербург как равноправный субъект Российской Федера­ции имеет соответствующую систему государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конститу­ции РФ); с другой — Санкт-Петербург как мегаполис должен формировать свою систему власти в соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».³ Поскольку «органы местно­го самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12 Кон­ституции РФ), создается коллизионная ситуация между правовым положением Санкт-Петербурга как субъекта Федерации и как муниципального образования, причем по­добное совмещение систем организации власти недопустимо в силу с. 12 Конститу­ции РФ. Вместе с тем ч. 2 ст. 77 Конституции РФ фиксирует, что по определенным предметам ведения «федеральные органы исполнительной власти и органы исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему испол­нительной власти в Российской Федерации», т. е. в пределах единой формы правле­ния принцип разделения властей имеет несколько вариантов реализации, создавая тем самым нестандартное положение, обусловленное переходным характером современ­ного Российского государства.

  В-третьих, в российской форме правления сочетаются одновременно элемен­ты и президентской, и парламентской республики, что детерминировало нетипичность функционирования самого механизма разделения властей в Российской Федерации. Статья 10 Конституции РФ, как известно, закрепляет принцип разделения государ­ственной власти Российской Федерации на законодательную, исполнительную и су­дебную (ч. 1 ст. 11), поэтому можно констатировать, что на федеральном уровне — хотя и весьма специфическим способом — принцип разделения властей нашел свое выражение. Однако практика осуществления данного принципа на уровне субъекта Российской Федерации является усеченной. В соответствии с ч. 2 ст. 11, ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции РФ каждый субъект Федерации должен образовать опреде­ленные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, действующие в пределах предметов ведения, определяемых ст. 72, 73. В силу п. «г», «о» ст. 71, ч. 1 ст. 77, главы 7 («Судебная власть») Конституции РФ, субъект Российской Федера­ции не вправе ни создавать собственную систему судебной власти, ни образовывать соответствующие органы ее осуществления. Следовательно, усеченность реализа­ции принципа разделения властей на уровне субъекта Федерации проявляется в том, что конституционный статус этого принципа имеют лишь функции законодательной и исполнительной власти, а судебная функция — не имеет. Однако законодательная практика субъектов Федерации, признавая сложившейся статус-кво по вопросам граж­данского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118), в обла­сти конституционной юрисдикции пытается закрепить правовой статус и в соответ­ствии с ним образовать собственные органы конституционной (уставной) судебной власти. Например, в ряде субъектов Федерации (Бошкортостан, Свердловская и Ир­кутская области) созданы конституционные суды (уставные суды) либо подобные им органы. Эти факты также подтверждают, что российская форма правления нахо­дится в переходом состоянии.

  В-четвертых, существует множественность федеральных органов исполнитель­ной власти, действующих в границах каждого из субъектов Федерации. На террито­рии субъекта Федерации функционируют различные подразделения федеральных служб: налоговая, таможенная, Центрального банка (ЦБ РФ), безопасности, почто­вая, статистическая, занятости, миграции, казначейства и т. п. Количество таких служб измеряется десятками, а численность чиновников — тысячами. Например, в Омс­кой области около 2000 служащих трудятся в областных структурах государствен­ной власти и почти 10 000 — в подразделениях федеральных служб, функциониру­ющих на ее территории. Федеральный патернализм органов исполнительной госу­дарственной власти в этой связи следует признать характерной чертой российского разделения властей по вертикали. В настоящее время субъекты Российской Феде­рации, принимая свои конституции (уставы), пытаются закрепить процедуру согласо­вания при назначении руководителей соответствующих подразделений федеральных служб, если данная процедура не установлена законодательством Российской Феде­рации. Практика установления контроля за действиями подразделений федеральных служб особенно активно осуществляется республиками в составе Российской Фе­дерации (см., например, конституции Татарстана, Бошкортостана, Степное Уложение Калмыкии и др.)

  В-пятых, в России используется институт назначения Президентом РФ глав ад­министраций субъектов Федерации, в основном краев, областей, а также ряда круп­ных городов России. С принятием Федерального закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» прекращено назначе­ние глав администраций городов Президентом РФ. Однако в назначении глав адми­нистраций краев и областей РФ Президент по-прежнему играл ведущую роль. Суще­ствует уже целая очередь из субъектов Федерации, желающих избрать главу адми­нистрации, подготовивших при этом соответствующую законодательную базу во исполнение положений ч. 2 ст. 11 Конституции РФ. В противоположность данной статье Президент РФ стал использовать противоречащую Конституции РФ практику принятия именных указов о разрешении проведения выборов глав администраций (гу­бернаторов) в отдельных субъектах Федерации. Так, по указам Президента РФ вы­боры глав администраций были проведены в Свердловской, Омской, Новгородской и других регионах России. В результате произошло деление на тех, кому «можно» провести выборы, и на тех, кому «нельзя». Возникла ситуация, которая ставит под сомнение (в который уже раз!) реальность положений ст. 5 Конституции РФ: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъек­ты Российской Федерации между собой равноправны». На наш взгляд, неправовое поведение Президента РФ по данному вопросу отражает специфику президентской республики переходного периода в Российской Федерации.

  Административно-командный характер социально-экономической реформы обусловил преобладание унитаристской тенденции развития федеративной формы государственного устройства России. То же самое можно сказать и о тенденции раз­вития современной формы правления, в которой идея сверхцентрализации являет­ся приоритетной. Отражением этой тенденции выступает процесс формирования структурной организации президентской власти в Российской Федерации. Чрезвы­чайная централизация и концентрация государственной власти Президентом РФ де­лает разделение властей в российском варианте весьма произвольным явлением, которое не соответствует существующим канонам и превратилось в своеобразное воплощение известной пословицы: «Делил на всех, а досталось тому, кто делил». Определение в этом аспекте формы правления в Российском государстве как пре­зидентской республики переходного периода выражает наше стремление понятийно оформить указанный процесс разделения властей в «привязке» к классическим ка­нонам.

  Централистский характер существующей формы правления, вероятнее всего, может иметь два основных варианта развития.

  Возможность развития по первому из них будет обусловлена наступлением по­зитивных результатов социально-экономической реформы. Значение этих результа­тов, их весомость и временные параметры достижений должны определять каче­ство и темпы преобразования существующей централистской модели российской формы правления в полуцентралистскую. В структурном отношении это проявится в приближении российского варианта разделения властей к французскому президентско-парламентскому. А при достижении оптимальных условий возможно создание в будущем своеобразной парламентско-президентской республики, в которой при сба­лансированности позиций парламента и президента первый будет обладать рядом пре­рогатив по отношению к исполнительной власти. На наш взгляд, некоторый приори­тет Парламента РФ в системе органов осуществления государственной власти в оп­ределенной мере отражает соответствующую ментальность народа России. Коллек­тивное начало, общинность, соборность, многовековое совместное проживание раз­личных наций и народностей, взаимопроникновение национальных культур, наличие значительного числа межэтнических браков — все это и многое другое детермини­рует приоритет представительных органов, в которых, в частности, власть не персо­нифицируется по этническому признаку или, по крайней мере, этот процесс объек­тивно затруднен.

  Опыт становления и развития президентуры в СССР, а затем в Российской Фе­дерации наглядно показывает, что появление соответствующих структур стимулиру­ет центробежные процессы в многонациональных государствах, поскольку федераль­ная модель разделения властей со сверхцентрализованной структурой организации президентской власти в соответствующем порядке, почти без изменений, была реа­лизована в национальных республиках Российской Федерации.

  Советская форма представительного правления при всех издержках партийного руководства «работала» на консолидацию многонационального депутатского корпу­са, в котором каждый, независимо от этнической принадлежности, осознавал себя гражданином единого государства. Развитие же президентской формы правления, особенно в условиях Российской Федерации, стало стимулировать процессы диф­ференциации граждан (и прежде всего в республиках) на «коренное» и «некоренное» население. Принципиально, что введение института президентской власти на уровне субъектов Федерации создавало организационные предпосылки для структурного оформления в них национальных элит, которые, в свою очередь, стали апеллировать к своим народам по поводу якобы утраченного ими этнического самосознания,

  Центробежные тенденции приобрели и до настоящего времени имеют угрожа­ющий характер. Началась национальная персонификация государственной власти в лице конкретной структуры президентской власти с различными этноконфессиональными особенностями. Одним из важнейших организационных факторов преодоле­ния центробежной тенденции, на наш взгляд, может выступить процесс усиления кон­ституционно-правового статуса представительных, законодательных органов госу­дарственной власти как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации. Это убеждение основано на понимании социально-экономических процессов детерминации общественного развития и на вере в историческую мудрость российского народа.

  Второй из возможных вариантов развития существующей в России формы прав­ления связан с возможным провалом современной социально-экономической ре­формы. В таком случае нейтралистская идеология приобретает субъективно-рево­люционный характер, поскольку ее существование потеряет социально-экономичес­кую обусловленность. Амплитуда колебаний в структурной реализации централистской идеи приобретает непредсказуемый характер: от монархистской формы правле­ния с различными элементами современных модификаций — до псевдореспубликан­ской с многообразным спектром идеологических устремлений, несущих в себе кон­цепцию имперского развития. Несмотря на значительное разнообразие форм реали­зации централистской идеи, ее основополагающее качество проявляется в односто­роннем подходе к конструированию системы государственной власти. Элементы этого одностороннего подхода в известном смысле нашли выражение в форме пре­зидентской республики переходного периода.

  До тех пор, пока не окажется преодоленной административно-командная при­рода проводимой в России социально-экономической реформы, она будет стимули­ровать процессы централизации и унитаризации в федеральном государственном стро­ительстве, а форма правления Российской Федерации будет испытывать на себе уси­ление тенденции бюрократического развития с обеспечением приоритета единоначальных структур осуществления государственной власти как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов.

   

  *Кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой социологии Омского государственного

  ©А.В. Бутаков, 1997.

  ¹Сахаров Н. А. Институт президентства. М., 1994.

  ²Федеративный закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 21 июня 1995 г. // СЗРФ. 1995.№26. Ст. 2399.

  ³СЗРФ. 1995.№35. Ст. 3506.