Конституционное правосудие как фактор модернизации российской государственности · Конституционное правосудие как фактор модернизации российской государственности (Н.С. Бондарь, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2005 г.)
Конец ХХ - начало ХХI вв. ознаменованы масштабными конституционными преобразованиями, отразившими всю глубину, противоречивость, а порой и национально-исторический трагизм геополитических изменений современного мира и его отдельных стран. В том числе это находит свое отражение в зарождении новой политической философии современной эпохи, новой конституционной идеологии и, соответственно, в разработке принципиально новых подходов к пониманию и обоснованию ценностей современного конституционализма в условиях глобалистского мира. 1. Глобализация современного мира и конституционализм: в поисках ценностных критериев правового прогресса. Всеобъемлющий, универсальный характер процессов глобализации связан с их оценкой сквозь призму распространения в планетарном, всемирном масштабе на все сферы социальной действительности, включая правовую. Правовая глобализация отражает, прежде всего, качественные характеристики интернационализации, интервенции (в том числе взаимной) ведущих правовых систем современности и на этой основе - нарастания общего в нормативно-правовой жизни современной цивилизации. Особенно важно, что правовая глобализация является отражением тенденций юридизации, усиления правового нормирования основных сфер социальной действительности в условиях перехода современной цивилизации к плюралистической демократии, утверждения во всемирном масштабе ценностей индустриального общества, постепенного "врастания" национальных социально-политических систем в единую всемирную информационную систему, с одной стороны, и возникновения в ХХI в. новых глобальных угроз человечеству в виде международного терроризма, природных и техногенных катастроф, экологического и энергетического кризисов и т.д. - с другой. Процессы правовой глобализации объективно нуждаются, таким образом, в конституционных оценках на уровне национальных государственно-правовых систем, хотя в то же время нельзя не учитывать, что они естественным образом - не только в силу глобальных последствий, но и по самой своей природе - выходят далеко за пределы собственно национальных конституционно-правовых систем. Основу глобальной юридизации общественных отношений в современных демократических государствах составляют, прежде всего, процессы правовой модернизации. Они могут быть представлены в различных аспектах: а) институциональном, правотворческом, состоящем в сближении правовых систем современности; б) правореализационном, где особый интерес вызывает формирование наднациональных юрисдикционных органов; в) в аспекте утверждения новой правовой идеологии, нового типа правосознания и правовой культуры, что выражается, в том числе, в унификации правовых ценностей и сближении фундаментальных характеристик национальных правовых культур и др. Важное значение имеет в этом отношении уяснение ценностных критериев и ориентиров, лежащих в основе правовой глобализации и, соответственно, правового прогресса демократических государств, имея в виду признание в качестве своего рода аксиомы современного правового глобализма, что эти процессы должны развиваться в направлении юридизации свободы, власти, собственности как основополагающих компонентов современных социально-политических и экономических систем. При всем том, что каждая эпоха неизбежно вносит свои коррективы в систему ценностей, на которые она ориентируется, представляется, что аксиологической и - во многом - праксиологической основой правовой глобализации являются (и, безусловно, должны сохраняться) имеющие всеобщее признание универсальные конституционные ценности современной демократии как общее достояние человеческой цивилизации. В их ряду - ценности свободы и прав человека, социальной справедливости и равенства всех перед законом, правового социального государства, разделения властей, политического, идеологического и экономического плюрализма и др. Для современной государственно-правовой действительности, с точки зрения глобалистских тенденций ее развития, принципиальное значение имеет вопрос об иерархических связях и зависимостях в системном ряду соответствующих конституционных ценностей, о ценностных приоритетах в рамках процессов правовой глобализации. В наши дни актуальным является, в частности, вопрос о том, являются ли глобалистскими приоритетами свобода и права человека или же в основу таких приоритетов должны быть положены ценности безопасности? Еще недавно основой интернационализации, сближения правовых систем, в том числе в направлении формирования единого правового пространства в Европе, безоговорочно признавались права человека. Благодаря имманентно присущей им ценностно-интегративной функции права человека приобрели наднациональный, интернациональный характер. Их признание на международном уровне и закрепление в нормах международного права лишь усилило всеобщность и обязательность заложенных в них требований в масштабах всего мирового сообщества. С момента международно-правового признания права человека как общесоциальная категория приобрели новое, дополнительное качество: они стали международными правами человека, получили четко выраженные нормативно-правовые начала международно-правового характера, что способствовало, в свою очередь, формированию международного права прав человека, международного гуманитарного права и позволило ретранслировать национальный ценностно-правовой потенциал в общемировом масштабе. Принципиально иная ситуация сложилась на рубеже ХХ-ХХI вв. На смену интернационализации на основе демократических ценностей приходит тенденция глобализации на основе критериев (принципов) безопасности личности, общества, государства. Однако можно ли рассматривать сами по себе ценности безопасности в качестве универсальных основ правового прогресса, интеграции социокультурных систем современности? Положительный ответ на этот вопрос представляется, по меньшей мере, спорным, равно как столь же ошибочно было бы "объявлять только права и свободы индивида высшей ценностью, существующей в обществе"*(1). В современном мире главным является поиск баланса между ценностями публичного характера, с одной стороны, и личными, частными ценностями - с другой. В формализованном, нормативно-правовом выражении это проблема соотношения суверенной государственной власти (на характеристике власти как "суверенной" делаю акцент) и свободы, которая прямо или косвенно пронизывает всю систему конституционного регулирования, "присутствует" в каждом конституционном институте, каждой норме и статье Конституции. В этом смысле нахождение баланса власти и свободы составляет главное содержание теории и практики современного конституционализма*(2). Уже поэтому весьма острой является проблема конкуренции конституционных ценностей, лежащих в основе современных процессов глобализации и правового прогресса. В частности, игнорирование мультикультурной природы современных правовых систем, их национальных особенностей может привести в правоглобализационном процессе (и уже нередко приводит) к политической, идеологической, правовой экспансии экономически, военно-политически господствующих стран и блоков, в основе чего лежит не сила права, а право силы и, соответственно, отказ от фундаментальных конституционных идей народовластия и государственного суверенитета. Одним словом, глобализация напрямую влияет на конституционные системы современных государств, предопределяет новые ценностные критерии их развития, модернизации и защиты. 2. Правовая государственность как специфический объект модернизации. В условиях современного мира процессы модернизации являются неотъемлемым элементом универсальной тенденции глобализации, в рамках которой происходит взаимное переплетение, диффузия внутригосударственных и международных кризисов, конфликтов и противоречий, а преобразование жизнедеятельности конкретного общества и государства обусловливается системой универсальных принципов развития всего человечества. В этом плане модернизация имеет, в своей основе, ряд объективно обусловленных, повсеместно проявляющихся относительно единообразных (по своей сути) предпосылок, среди которых следует выделить: экономические - формирование и развитие в большей части мира постиндустриального общества; информационные - реальность перспективы перехода человечества в информационную эпоху; социально-политические, связанные, с одной стороны, с геополитическими изменениями, вытекающими из закономерностей демократизации, отказа от тоталитарных режимов, а с другой стороны, в кризисе классических институтов демократии (избирательной системы, референдумов, традиционных партийных систем). Правовые факторы модернизации проявляются, в первую очередь, во все более усиливающейся тенденции сближения англосаксонской и европейско-континентальной правовых систем, их конвергенции. Для нас, пожалуй, наиболее важное, по-своему революционное значение имеет в этом отношении проникновение в нашу национальную правовую систему (как и в континентальную систему права в целом) прецедентных начал. Достаточно вспомнить о приобретающих прецедентное значение для нашей правоприменительной практики решениях Европейского Суда по правам человека, а также о юридической природе решений органов конституционного контроля государств континентальной Европы. Специфическим объектом модернизационных процессов выступает государственность. Важно при этом учитывать, что, будучи объектом модернизации, государство одновременно является ее доминирующим субъектом, призванным обеспечить не только создание инструментальной системы публично-правового управления, направленной на снятие кризисных явлений (конфликтов, противоречий), но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов рационализации и оптимизации, как во внутригосударственном, так и в международном контексте*(3). Модернизация государственности - это многоплановое глобальное явление, включающее в себя как "позитивные" проявления (дозволение, поощрение, стимулирование социально полезных тенденций развития), так и "негативные" формы правового воздействия на процессы обновления (предупредительные, пресекательные, запретительные), равно как и поиск новых прогрессивных направлений созидательной активности общества и государства. В этой связи модернизация государственности находится в двухплоскостной системе отношений, направленных, во-первых, на снятие социальных противоречий, поскольку образование и разрешение напряженности есть диалектическая основа любого развития. Во-вторых, на оптимизацию, рационализацию и повышение эффективности публично-властным образом организованной социальной системы (развитие в собственном смысле слова). При этом высшей нормативной формой опосредования данных отношений является Конституция. Конституционализм как основа современных процессов правовой глобализации проявляет себя, в том числе, посредством конституционализации правовых систем, национальных отраслей права и всей системы правопорядка в международном (глобальном) масштабе. В этом находит свое подтверждение особая природа конституции как основного закона современных демократических государств. 3. Конституция - нормативная правовая основа модернизации российской государственности. Понимание сущности Конституции как документа, впитавшего в себя все многообразие социальных противоречий и в концентрированном виде выразившего вариативный набор возможных моделей развития общества, а также призванного конституционно-правовыми средствами способствовать (как реально действующий, работающий акт) разрешению таких противоречий, выбору наиболее оптимальных путей модернизации общества и государства, - все это означает, что Конституция по самой своей сути выступает предпосылкой, идеальным итогом и институционной основой модернизации. Особенно отчетливо это проявляется на уровне конституционного правосознания как отражения конституционной культуры общества, важнейшим элементом которой выступает конституционная идеология. Ее функциональный потенциал применительно к рассматриваемой проблематике заключается в вытекающем из непосредственного действия Конституции прямом влиянии данного документа на формирование конституционной доктрины модернизации российской государственности, представляющей собой систему взглядов, идей и принципов, опосредующих отношение к социально-экономическому, политическому, социокультурному содержанию и юридическому (конституционно-правовому) оформлению преобразований общества и государства, определяющих стратегию развития российской государственности, роль Конституции в этих процессах. Конституционная доктрина модернизации государственности не является абстрактно-умозрительной конструкцией; она имеет, в своей основе, фактические конституционные отношения и их формально-юридическое выражение, что в своем единстве предопределяет конституционно допустимые, нормативно определенные модели развития общества и государства. В этом отражаются глубинные триединые характеристики самой Конституции как: а) порождения, нормативно-правового результата социальных противоречий; б) юридизированной формы их отражения и в) институционно-правовой основы разрешения противоречий и, соответственно, предпосылки конституционно-доктринального образа модернизации государственности, отвечающего общественным устремлениям по реформационному преобразованию общества и государства на основе баланса конституционных интересов основных социальных общностей и групп населения. Таким образом, конституционная доктрина модернизации государственности выступает праксиологическим критерием формулирования, нормирования, реализации, оценки, корректировки и изменения тактических и стратегических решений, направленных на преобразование общества и государства. Сущностная же характеристика Конституции в этом случае проявляется в том, что она является юридически узаконенным балансом интересов всех социальных групп общества, мерой достигнутого в обществе и государстве баланса между властью и свободой. Уже поэтому в юридическом плане Конституция есть политико-правовое порождение наиболее значимых социальных противоречий, выражающих соотношение между основными политическими силами общества. Конституция как основной закон государства призвана отражать на правовом уровне соответствующие противоречия и по мере возможности способствовать их разрешению с помощью специфического, юридико-правового конституционного инструментария воздействия на различные сферы общественных отношений. Таким образом, определяя стратегию конституционного регулирования новых явлений общественной жизни, порожденных демократическими преобразованиями, следует исходить из того, что социальные противоречия, конфликты и различия во взглядах на их разрешение - дело нормальное. Конституция и текущее законодательство должны не нивелировать, а официально, на нормативно-правовом уровне, признав сам факт существования не совпадающих интересов, конфликтов и социальных противоречий, предложить эффективные правовые средства их разрешения. Одновременно Конституция является ценностно-нормативной основой модернизации государственности. Будучи нормативно-правовым актом высшей юридической силы и являясь высшим выражением ценностно-нормативной системы общества, она оказывает на общество обратное аксиологическое воздействие. Основным каналом такого воздействия является конституционная идеология, призванная закрепить основополагающие общедемократические мировоззренческие ценности, оказывающие влияние на сознание и поведение людей и, в конечном счете, способствующие формированию у них демократического мировоззрения, политической и конституционной культуры, социально-правовой активности. Особым механизмом объективации конституционной доктрины модернизации российской государственности и универсальным институтом разрешения социальных противоречий и конфликтов является судебно-конституционный контроль, представленный деятельностью Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ. 4. Конституционный Суд - универсальный институт развития модернизационных процессов. Являясь судебным органом конституционного контроля, он обладает государственно-властными полномочиями особого характера, позволяющими принимать решения, имеющие общеобязательный характер и нередко обладающие нормативностью, что имеет принципиальное значение, в том числе, для определения направлений и закрепления основных параметров модернизационных процессов. Причем в данном случае речь идет не только о так называемом негативном правотворчестве, когда Конституционный Суд признает неконституционным определенное положение нормативного акта; нередко Суд выступает и "позитивным законодателем", формулируя правовые позиции нормативного характера, имеющие повышенную юридическую силу. Но и в первом, и во втором случаях Конституционный Суд осуществляет, в конечном счете, в рамках установленных конституционных процедур функцию по разработке и модификации конституционно-правовой доктрины модернизации государственности, в том числе путем урегулирования и снятия противоречий и конфликтов в социальной и правовой действительности. Такая функциональная направленность Конституционного Суда РФ как органа конституционного правосудия связана с объективными характеристиками самой Конституции, которая "покрывает собой" все разнообразие отношений, регулируемых правом, и представляет критерии верификации конституционности любого правового регулирования, она выступает как мерило "правности" всего права*(4). В чем это выражается на практике? Речь идет, прежде всего, об универсализации конституционных ценностей, их распространении с помощью решений Конституционного Суда на правоприменительную и правотворческую сферы, на институты различной отраслевой принадлежности, что существенным образом способствует конституционализации государственной и общественной жизни. Это обеспечивается посредством различных способов, присущих конституционному правосудию: а) конституционное истолкование правовых норм и институтов отдельных отраслей права, с помощью чего: уточняется нормативное содержание статьи закона; преодолевается коллизия между несколькими нормами путем поиска баланса содержащихся в них конкурирующих конституционных ценностей; выявляются системные, иерархические связи и зависимости между отдельными нормами правовых институтов защиты прав и свобод; придается новое, современное содержание норме "доконституционного" закона и т.д.; б) конституционная корректировка сложившейся правоприменительной практики, которая придала (может придать) неконституционный смысл нормам отраслевого законодательства; в) выявление конституционной природы юридических институтов, непосредственно не закрепленных в Конституции, в том числе - на основе общепризнанных принципов и норм международного права, являющихся составной частью нашей правовой системы, имплементации международных конституционно-правовых стандартов в национальное законодательство; г) толкование норм самой Конституции. В этом плане представляется обоснованным тезис о наличии системных взаимосвязей между глобализацией, правовым прогрессом и конституционализацией правопорядка, что в самом общем виде выражается в интернационализации современного конституционализма, с одной стороны, и конституционализации самих процессов социальной действительности - с другой. Раскрытие содержания и уяснение сути этих связей и зависимостей является залогом ясного видения перспектив формирования единого мирового правопорядка, места России в соответствующих процессах правовой глобализации. Говоря в связи с этим о роли органов конституционного контроля в решении соответствующих задач, следует учитывать, что в решениях этих органов фундаментальные конституционные положения (существующие в виде принципов, основ и т.п.) как бы трансформируются в специфические нормативно-правовые требования социальной действительности, приобретают для правоприменителя и законодателя характер конституционных императивов. Конституционный Суд РФ как орган конституционного контроля обладает специфическим инструментарием трансформации (объективации) абстрактно-систематических установлений Основного закона на уровень конкретных нормативно обязывающих предписаний, в результате чего становится возможным его активное участие в идеологической (программно-методологической), функциональной, институциональной "рихтовке" государственно-правовой действительности. Это становится, в свою очередь, основой для установления конституционной идентичности отдельных институтов российской государственности сформулированным идеалам правового, демократического, федеративного, республиканского и социального государства как конституционной модели развития модернизационных процессов в Российской Федерации. При этом предназначение конституционного правосудия как инструмента модернизации государства не замыкается пределами создания условий для снятия социальных кризисов, в результате чего обеспечивается необходимый для осуществления преобразований уровень стабильности общественных отношений. Роль конституционного правосудия непосредственным образом выходит также на уровень собственно развития российской государственности. Это обусловливается тем обстоятельством, что сама по себе модернизация государственности есть не что иное, как процесс ее конституционализации, в рамках которого представляется возможным выделить институциональную конституционализацию - создание рациональной организационно-правовой основы публичной власти в соответствии с требованиями разделения властей, федерализма, обеспечения самостоятельности местного самоуправления; функциональную конституционализацию, предполагающую ориентацию на обеспечение возможностей выполнения публичной властью "общих дел". Важнейшим направлением модернизации государства посредством его конституционализации является в этом плане социализация государства, формирование социально ориентированной рыночной экономики. Поскольку же по своей природе правовые позиции Конституционного Суда РФ направлены, с одной стороны, на конкретизацию сконцентрированного в конституционных нормах и институтах правового содержания, а, с другой, на выявление конституционно-правового смысла норм текущего законодательства и, следовательно, на раскрытие воплощенных в соответствующих нормативных положениях конституционных ценностей и целей развития российского государства и общества, они закономерно выступают в качестве императивных требований реализации конституционной программы преобразования, модернизации социальной действительности. В результате Конституционным Судом РФ как органом конституционного правосудия обеспечивается последовательная гармонизация буквы и духа Конституции, приведение ее формально-юридического нормативного содержания - независимо от времени и политических условий ее принятия - в соответствие с реальными отношениями политического властвования, социальной и экономической организацией общества и государства. Тем самым охрана Конституции, ее стабильность поддерживаются в органическом сочетании с динамизмом конституционной системы. Роль конституционного правосудия как фактора развития, преобразования конституции особенно важна, во-первых, для стран, имеющих "жесткие" основные законы, когда конституционные поправки и изменения могут быть внесены в усложненном порядке (что имеет место, в том числе, в России). Во-вторых, значение динамической функции конституционного контроля существенно повышается в периоды активных социально-политических преобразований, в особенности в современных условиях всеобщей глобализации. Это нашло свое практическое воплощение в конкретных направлениях деятельности Конституционного Суда РФ и, соответственно, в его решениях, отражающих правовые позиции Суда по всему спектру проблем организации и функционирования публичной власти, формирования и развития рыночной экономики, обеспечения прав и свобод человека и гражданина. 5. Вопросы модернизации российской государственности в решениях Конституционного Суда РФ. Модернизация государственности предполагает последовательное развитие механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, воплощающих в себе также ценности самой государственности (ч. 1 ст. 1, ст. 2, 18 и др. Конституции РФ). В этом качестве права человека выступают как одна из конституционных основ государственности, а последняя, в свою очередь, является институциональным выражением правовой свободы. Поэтому не случайно в ряде решений Конституционного Суда РФ принципы построения публичной власти рассматриваются как условия и гарантии конституционных прав и свобод человека и гражданина. К примеру, в постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П Конституционный Суд РФ указал, что государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод*(5). Отсюда ясно, что осуществляемая государством публичная политическая власть есть базовый институт современного конституционализма и одновременно - основной инструмент модернизационных процессов в обществе и государстве. 5.1. Модернизация публичной власти как поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность названных процессов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции, средств, способов, методов и форм осуществления, ее адекватностью актуальным социальным потребностям и достигнутому обществом уровню политико-правовой культуры. Уже поэтому для проведения успешной модернизации государственности публичная власть сама подлежит модернизационному воздействию. В этой связи далеко не случайно, что вопросы публичной власти, включая муниципальную власть, в практике Конституционного Суда РФ занимают одно из центральных мест. Достаточно сказать, что сама категория "публичная власть", не имеющая формально-юридического конституционного и законодательного закрепления, была конституционализирована в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в Российской Федерации*(6). При этом основой методологического подхода Конституционного Суда РФ к разрешению соответствующих вопросов явился принцип баланса централизации и децентрализации, требующий установления для каждой сферы подлежащих государственному регулированию общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования. Данный принцип, непосредственно не закрепленный в Конституции РФ, имеет объективные конституционные предпосылки, а на формально-юридическом уровне источником его нормативной энергии являются более общие юридические постулаты, связанные с признанием в качестве основополагающих принципов разделения властей, федерализма, местного самоуправления, с одной стороны, а также свободы и автономии индивида, частной инициативы, неприкосновенности собственности и т.д. - с другой. В связи с этим Конституционный Суд РФ, анализируя содержание конституционного принципа разделения властей, неоднократно указывал на то, что вытекающие из него требования распределения публично-властных полномочий по законотворчеству, исполнению законов и осуществлению правосудия, их организационное и персональное обособление и недопустимость концентрации власти у одного из соответствующих органов должны быть сообразованы с требованиями взаимного уравновешивания ветвей единой государственной власти, невозможности ни для одной из них подчинить себе другие*(7). Особым образом принцип баланса централизации и децентрализации проявляется в институтах местного самоуправления: с одной стороны, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением публичной власти к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения*(8); с другой - само по себе местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, является формой территориальной самоорганизации населения*(9). 5.2. Модернизация судебной власти. Сферой повышенной важности, с точки зрения государственно-правовых преобразований, является правосудие. В условиях объективной потребности в широкомасштабных преобразованиях именно суд призван гарантировать правовой характер всех тех реформ, которые проводятся в обществе (уже это неизбежно подразумевает - отметим в скобках - правообоснованность, правоподчиненность административной, муниципальной, пенсионной и всякой другой реформы). Активное участие Конституционного Суда в судебной реформе обусловливается самой природой конституционного контроля в системе разделения властей Российской Федерации, которая, как следует из взаимосвязанных положений ст. 10 и 125 Конституции РФ, предполагает обеспечение Конституционным Судом гармонизации отношений между ветвями государственной власти. Деятельность Конституционного Суда с самого ее начала способствовала становлению судебной власти как самостоятельной, равноправной в общей системе разделения властей. Во многих решениях Конституционного Суда РФ выявлялась и исследовалась сущность самой судебной власти в России, ее независимость, обеспечение свободного доступа к правосудию, состязательность, публичность судопроизводства, возможности обеспечения судебной защитой местного самоуправления, граждан и их объединений. В решениях Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам судопроизводства было дано толкование конституционных принципов разделения властей, самостоятельности судебной власти; показана невозможность сужения законодателем, определяющим процедуры ее осуществления, дискреционных полномочий суда при разрешении дел по существу; раскрыт потенциал законодательных решений с учетом того, что при выборе их вариантов конституционное содержание соответствующих правовых институтов может быть обеспечено результатом действия норм права. При этом Конституционным Судом защищался конституционный статус единой федеральной судебной системы*(10); было принято решение, не допустившее снижения достигнутого уровня финансирования судов исходя из того, что Конституция и международные обязательства России по обеспечению независимого и эффективного правосудия исключают правомочие законодательной и исполнительной властей ухудшать условия финансирования судов, препятствуя нормальному функционированию судебной власти*(11). Именно в его решениях право на судебную защиту интерпретировано как абсолютное, не подлежащее ограничению. При этом Конституционный Суд подтверждал дискреционные полномочия судов как основу реальной судебной защиты во всех видах судопроизводства - по гражданским, административным, уголовным, арбитражным делам, применительно к сфере публично-правовых отношений, связанных с налоговым, таможенным, административным, уголовно-процессуальным регулированием, где гражданину особенно сложно противостоять государству, а также при защите социальных прав и в частноправовых отношениях - при приватизации жилья и другого государственного имущества, при наследовании, изъятии собственности в социально оправданных публичных целях, при банкротстве и т.д. Однако ценность широкой судебной компетенции и судебной защиты в целом не может быть обеспечена без соблюдения конституционных гарантий статуса судов и судей. Их регулирование законодателем также неоднократно было предметом рассмотрения Конституционного Суда. При этом неприкосновенность судьи интерпретировалась как один из существенных элементов конституционного статуса судей, обеспечивающего самостоятельность судебной власти в целях защиты публичных интересов, а не личных судейских привилегий. Конституционным Судом раскрыто содержание и такой статусной гарантии независимости суда в федеральной судебной системе, как несменяемость судей, которая исключает их удаление от должности без законных оснований, предполагает запрет повторного назначения на судейские должности и допускает ограничение тремя годами срока полномочий впервые назначаемых судей лишь при условии, что он рассматривается как испытательный и, следовательно, дальнейшее непредставление судьи на должность без ограничения срока требует подтверждения непригодности к судейской деятельности*(12). Решения Конституционного Суда по вопросам судопроизводства служат конституционным ориентиром развития законодательства в этой области. Конституционные идеи справедливости, соразмерности, баланса частных и государственных интересов легли в основу новых УПК РФ, ГПК РФ, были использованы при издании нового КоАП РФ, ТК РФ и других основополагающих нормативных актов. 5.3. Модернизация экономического порядка. Модернизация государства невозможна без модернизации его экономической системы, являющейся материальной основой всех иных реформ. Поиск направлений модернизации экономического порядка предполагает выработку стратегии экономического и социального развития в соответствии с основополагающими принципами и целями конституционного развития общества и государства и формирования на этой основе модели конституционной экономики*(13), понимаемой весьма широко, всеохватывающе: это не только конституционные принципы рыночной экономики, но практически вся система конституционной организации власти в ее соотношении с экономической свободой и социально-экономическим положением общества, социальных групп, каждой отдельной личности. И это вполне естественно: вся Конституция РФ 1993 г., все ее главы в их органическом единстве имеют отношение к социально-экономическому развитию страны, задавая базовую логику ее экономике и основным параметрам взаимоотношений личности с обществом и государством. Можно ли, однако, квалифицировать сформировавшуюся к настоящему времени экономику в полном смысле этого слова конституционной, если, например, как показывают социологические исследования, касающиеся оценки россиянами причин бедности и богатства, 70% опрошенных видят причину бедности в "плохой экономической системе" и, соответственно, 80% опрошенных считают, что причинами богатства является "экономическая система, позволяющая богатым наживаться за счет бедных"? Показательно, что это наиболее частые ответы. В то же время "способности и таланты", "усилия и упорный труд" как причина богатства рассматриваются россиянами в последнюю очередь. Преодоление данного положения - задача сложная, комплексная. В ее основе лежат процессы преобразования отношений собственности. Совершенствование отношений собственности является ключевой задачей в условиях формирования гражданского общества и утверждения нового конституционного строя в России. В процессе осуществления экономической реформы соответствующие преобразования должны получать адекватное отражение в законодательстве, что имеет объективные предпосылки с точки зрения самих закономерностей становления нового конституционного строя, рыночной экономики, где и свобода, и собственность как элементы гражданского общества существуют и проявляют себя в нормативно-правовой форме. Решающее значение имеет при этом конституционное регулирование соответствующих отношений. В этой связи закономерен удельный вес "экономических" дел в практике Конституционного Суда. Так, вопросы, связанные с экономическими правами и свободами, рассматривались Конституционным Судом РФ в более чем 30 постановлениях (14,5% от общего количества принятых). Интерес в данном случае представляет, например, анализ конституционного содержания права частной собственности и сделанный Конституционным Судом вывод, что возможность перераспределения собственности уравновешивается конституционно-правовым принципом неприкосновенности частной собственности. Данный принцип может быть выведен из совокупности конституционно-правовых положений и включает в свое нормативное содержание конституционные гарантии обеспечения частным собственникам возможности свободного использования принадлежащего им имущества, стабильности отношений собственности, недопустимости произвольного лишения имущества либо несоразмерного ограничения права собственности*(14). Фактически новым словом в экономической характеристике конституционного статуса личности явилось обоснование Конституционным Судом РФ конституционно-правовой природы принципа свободы договора*(15). В решениях Конституционного Суда затрагивались вопросы права частной собственности и права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной экономической деятельности - более 30 постановлений, в которых были сформулированы, в том числе, правовые позиции о том, что право частной собственности не является абсолютным и не принадлежит к таким правам, которые в соответствии со ст. 56 (ч. 3) Конституции РФ не подлежат ограничению ни при каких условиях; о том, что конституционные условия ограничения права собственности федеральным законом в целях защиты соответствующих конституционных ценностей распространяются, по смыслу ст. 8, 34, 35, 130, 132 и 133 Конституции РФ, в том числе, и на право собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований*(16); о том, что содержание регулирования отношений собственности законодатель не может определять произвольно, а должен исходить из того, что отношения собственности в Российской Федерации должны регламентироваться в соответствии с принципами правового государства, на основе юридического равенства и справедливости, и т.д. Значительное количество решений Конституционного Суда РФ посвящено налогам. Их общее количество по данным на 1 января 2005 г. составляет 274 решения (12% от всех принятых решений), из которых - 21 постановление и 253 определения. Причем удельный вес дел, предметом запросов по которым являются нормы налогового законодательства, неуклонно возрастает. 5.4. Модернизация правозащитных отношений: конституционная концепция прав и свобод. Модернизация российской государственности посредством последовательной реализации конституционных принципов развития демократического правового государства предопределяет в качестве одной из ключевых проблему выполнения государством конституционных обязанностей по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Анализ практики Конституционного Суда РФ в области защиты прав человека позволяет не только оценить состояние и перспективы усиления судебной защиты прав граждан, но и предложить с учетом сформированных Конституционным Судом правовых позиций некоторые новые концептуальные подходы к пониманию природы прав человека и их защиты в посттоталитарном обществе, признавшем в качестве основополагающих для своего развития конституционные ценности демократического социального правового государства. В теории и практике современного российского конституционализма (который основан на признании общедемократических ценностей правового государства, рыночной экономики) пока лишь формируется новая концепция защиты прав и свобод человека и гражданина, в особенности социальных и экономических. Речь идет, конечно, не о формально-юридических декларациях на высшем правовом (конституционном) уровне об этих правах. Если иметь в виду объем, пределы конституционного регулирования социальной сферы и реализуемых в ней прав человека, с этим у нас как раз все в порядке. Новая же концепция защиты прав граждан России должна воплощать в себе сплав теории и практики, отражать единство нормативной модели конституционных прав и практики - в том числе судебной - их защиты и реализации. И на этом уровне пока отсутствует единый концептуальный подход ко всей системе прав и свобод. Например, что касается социальных прав, то законодательная власть нередко дает примеры чисто популистских решений социальных проблем с помощью финансово не обеспеченных законодательных актов, что во многом является отражением глубоко укоренившихся в массовом общественном сознании прежних, советских, представлений о роли государства в социальной защите населения. В конечном же счете, речь идет о выборе между двумя концепциями социальных прав: а) классическая либеральная концепция социальных прав, предполагающая минимальное участие государства в социальном вспомоществовании, исключающая юридически зафиксированные в конституции социальные обязанности государства перед гражданином и делающая основной упор на задачах защиты человеческого достоинства при возможном осуществлении государственных, а также (в большей мере) негосударственных, коммерческих социальных программ*(17); б) концепция "социально ориентированной" свободы граждан в социальном правовом государстве. Конституция России, весьма либеральная с точки зрения общефилософских, мировоззренческих подходов к решению фундаментальных проблем политической власти, рыночной экономики, положения личности в обществе и государстве, в то же время безоговорочно закрепляет нормативно-правовую модель "социально ориентированной" свободы. Достаточно отметить тот факт, что уже в ст. 7 (ч. 1) Конституции РФ, содержащей формулу социального государства, присутствует указание на "свободное развитие человека" как сущностную характеристику, важнейшую цель социального государства. Между тем свобода - главная доминанта правового, но не социального государства. Для социального государства такой доминантой являются идеи справедливости и равенства. Не случайно для большинства современных конституций традиционным является подход, в рамках которого природа социального государства определяется посредством категорий справедливости, равенства (ст. 1 Конституции Испании), национальной солидарности (ст. 2 Конституции Турецкой Республики), гуманизма и т.п. Есть основание полагать, что конституционная модель социального государства, закрепленная в Конституции РФ, содержит некий внутренний резерв для преодоления противоречий между принципами социального государства, с одной стороны, и правового государства, с другой, на основе баланса соответствующих конституционных ценностей. В поиске такого баланса незаменима роль Конституционного Суда. Показательно, что в постановлении Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. о проверке конституционности положений Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакциях от 24 ноября 1995 г. и от 12 февраля 2001 г.) и положений ряда других законодательных актов, относящихся к социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, конституционная обязанность государства по возмещению вреда здоровью выводится из природы Российской Федерации и как социального, и как правового (выделено мной. - Н.Б.) государства со ссылкой на ст. 1, 2 и 7 Конституции РФ (п. 2 мотивировочной части постановления)*(18). Более того, в этом же постановлении принцип справедливости выводится из норм ст. 1 и 7 Конституции наряду с принципом равенства (ст. 19). Новые подходы к соотношению социального и правового начал российской государственности были сформулированы Конституционным Судом в Определении по жалобе гражданки Енборисовой П.Ф. на нарушение ее конституционных прав п. 8 ст. 14 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"*(19). Заявительница - пенсионерка, проживающая на территории Челябинской области, - оспаривала названное положение Федерального закона, предусматривающее, что сумма базовой и страховой части трудовой пенсии по старости не может быть менее 660 рублей, полагая, что установленный размер пенсионного обеспечения не покрывает минимальных расходов и не обеспечивает достойную жизнь, а потому умаляет достоинство личности, фактически лишает ее права на жизнь и тем самым нарушает ст. 15 (ч. 4), 18, 20 (ч. 1), 21 (ч. 2) Конституции РФ, а также ст. 11 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., являющегося в соответствии с положениями ст. 15 (ч. 4) и 17 (ч. 1) Конституции РФ составной частью правовой системы России. Заявительница исходила из того, что минимальное пенсионное обеспечение должно быть не менее величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации. Разрешая данное дело по существу, Конституционный Суд сформулировал ряд принципиально важных правовых позиций, касающихся соотношения принципов правового и социального государства. Конституционный Суд указал, во-первых, что государство обязано, исходя из имеющихся экономических ресурсов, установить такой порядок пенсионных отношений, который создавал бы реальные условия для эффективной компенсации лицам, не могущим в силу объективных обстоятельств обеспечить достаточный жизненный уровень, потерь от естественной (возрастной) утраты способности к труду и самообеспечению в объеме, гарантирующем их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения их основных жизненных потребностей. Таким образом, Суд достаточно отчетливо подчеркнул необходимость разумного сочетания самостоятельной трудовой (и иной экономической) активности индивидов и их социальной поддержки в тех случаях, когда они утратили способность к самообеспечению, а в конечном счете, на необходимость разумного сочетания концепций либерального государства и государства всеобщего благосостояния, которое может быть определено, в частности, такой категорией, как государство, благоприятствующее труду. Во-вторых, устанавливаемый законодателем размер гарантированной государством минимальной трудовой пенсии по старости должен обеспечивать, по крайней мере, такой жизненный уровень, при котором - с учетом всех иных предоставляемых конкретной категории пенсионеров мер социальной поддержки, а также исходя из того, что именно трудовая пенсия по своей юридической природе и предназначению направлена на восполнение потерь от объективной невозможности продолжения трудовой деятельности - не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, осуществления им иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности, и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство. То есть именно достоинство личности является критерием конституционности законодательных решений в сфере пенсионных отношений. В-третьих, проведя конституционный анализ категории прожиточного минимума, Суд пришел к выводу, что в рамках действующего правового регулирования показатели прожиточного минимума предопределяют объем экономических обязательств государства перед гражданином при установлении государственных пенсий и социальных пособий и должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение (ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ); и во всяком случае, они выступают конституционным ориентиром пенсионной политики при недостаточности на данный момент финансовых гарантий пенсионного обеспечения соответствующей категории граждан. Исходя из сказанного, а также приняв во внимание, что оценка конституционности оспариваемого положения невозможна вне связи с законодательным регулированием всей системы социальных отношений, предусматривающих предоставление лицам пенсионного возраста, в зависимости от их статусных характеристик дополнительной (помимо пенсии) социальной помощи, Конституционный Суд заключил, что оспариваемая норма не может рассматриваться как нарушающая конституционные права и свободы заявительницы, поскольку в ее конституционно-правовом истолковании предполагает установление лицам, приобретшим право на получение трудовой пенсии по старости в полном размере до вступления данного Федерального закона в силу, а также являющимся инвалидами II группы, ветеранами труда и тружениками тыла, минимального размера трудовой пенсии по старости, выражающегося в сумме ее базовой и страховой части, который в совокупности с иными видами социального обеспечения и с учетом применения механизма своевременной индексации пенсионных выплат был бы во всяком случае не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации. Сформулированные в названных (и множестве других) решениях Конституционного Суда РФ правовые позиции в правозащитной сфере в своей совокупности составляют нормативную основу концепции конституционных прав и свобод и - в силу своей конституционной обусловленности - требующую создания эффективного механизма ее реализации, который предполагает совместные усилия органов и должностных лиц всех ветвей государственной власти. Данная концепция, ядром которой является встраивание индивидуальной инициативы в социальную солидарность при восполнении публичной властью естественных (объективно обусловленных) препятствий для эффективного правопользования, задает гуманистические рамки и цель процессу модернизации государства, замыкает его на интересы всех и каждого членов общества, создавая тем самым условия как для правового, так и для социально-экономического прогресса. Таковы лишь некоторые направления деятельности Конституционного Суда РФ по выработке и корректировке основных направлений конституционной модернизации российской правовой государственности.
Н.С. Бондарь, судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор
"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2005 г.
───────────────────────────────────────────────────────────────────────── *(1) Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития // Конституция и законодательство. По материалам международной научно-практической конференции. М., 2003. С. 13. *(2) См.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2005. *(3) См. об этом: Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4. *(4) См.: Курис Э. О стабильности конституции, источниках конституционного права и мнимом всемогуществе конституционных судов // Сравнительное конституционное право. 2004. N 3. С. 101. *(5) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424. *(6) См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. N 16-П // СЗ РФ. 1997. N 46. Ст. 5339; от 15 января 2002 г. N 1-П // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 626. *(7) См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П // СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409; от 29 мая 1998 г. N 16-П // СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2626; от 11 декабря 1998 г. N 28-П // СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447. *(8) См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; от 15 января 1998 г. N 3-П // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532; от 30 ноября 2000 г. N 15-П // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943. *(9) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П // СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374. *(10) См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700. *(11) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3801. *(12) См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. N 214-О // ВКС РФ. 2004. N 6. *(13) О конституционной экономике см.: Баренбойм П.Д. О соотношении конституционного права и конституционной экономики // Право и экономика. 2002. N 1. *(14) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. N 3-П // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 830. *(15) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П // СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1254. *(16) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2000 г. N 14-П // СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4861. *(17) См. подробнее: Шайо Андраш. Гарантии социальной защиты в посткоммунистических государствах // КПВО. 2001. N 4 (37). С. 5-6. *(18) См.: ВКС РФ. 2002. N 5. С. 68. *(19) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-О // СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1479.
|
