Двойное гражданство и проблема лояльности.
Белов, А. В.
Двойное гражданство и проблема лояльности
А.В. БЕЛОВ*
Лояльность1 бипатридов, по мнению ряда ученых-международников, является основной неразрешимой на сегодняшний день проблемой, причиной, почему те или иные государства стараются запретить или сократить случаи двойного гражданства у своих граждан.
Так, по мнению А. И. Ковлера, «для принимающего государства лицо с двойным гражданством всегда будет гражданином с недостаточной лояльностью, впрочем, как и для государства происхождения — это особенно очевидно в отношении государств, чьи отношения не являются образцом добрососедства».2
А. И. Синкевич о лояльности в случае двойного гражданства пишет следующее: «До недавнего времени в Европе имело место негативное отношение к двойному гражданству. Считалось, что отсутствие исключительной лояльности гражданина в отношении какого-либо одного государства может стать источником различного рода проблем и конфликтов в таких вопросах, как обеспечение дипломатической защиты, прохождение воинской службы, определение гражданства детей и т. д.».3
Лояльность вытекает из общей концепции гражданства, предусматривающей, что государство в обмен на обязанности, которые оно исполняет по отношению к собственным гражданам, со своей стороны, может рассчитывать на определенную лояльность от лиц, которые имеют его гражданство. Если же физическое лицо обладает статусом бипатрида, то можно предположить, что оно обязано проявлять лояльность уже в отношении двух государств.
Поэтому государства, требующие полной лояльности от своих граждан, будут считать двойное гражданство нежелательным явлением, которое необходимо запретить или предотвратить как принятием внутригосударственных актов, так и заключением соответствующих международных соглашений.
Ученые, являющиеся противниками двойного гражданства, пишет швейцарский ученый Р. Шерер, «рассматривают государство как всеохватывающую структуру, которая распространяется на всех его граждан и которая, по определению, не может терпеть ограничения своего охвата граждан в результате аналогичной претензии со стороны еще одного государства. Несовместимость между этим подходом и двойным гражданством становится особенно очевидной в период напряженности между государствами».4 Главной причиной несовместимости будет лояльность гражданина, в частности, воинская обязанность по защите родины во время войны. «Этот принцип, — пишет Ю. Р. Бояре, — как правило, подкрепляется соответствующими нормами уголовного права, карающими за измену родине и за другие государственные и политические преступления».5
Примечательно, что до сих пор большинство многосторонних и двусторонних международных соглашений по двойному гражданству создают ряд неопределенностей, в частности оставляя неурегулированными вопросы выполнения воинского долга бипатридами в условиях военного времени. Так, даже в Европейской конвенции о гражданстве (ст. 21 «Выполнение воинской обязанности»),6 которая детально регламентирует вопросы воинской службы лиц с двойным гражданством, устанавливается, что в случае мобилизации в одном из государств — участников Конвенции, положения о воинской обязанности бипатридов не применяются в отношении другого государства-участника. Таким образом, если оба государства, чьими гражданствами обладает бипатрид, будут втянуты в вооруженный конфликт, то может сложиться ситуация, при которой военнообязанное лицо с двойным гражданством нарушит обязательства, вытекающие из лояльности, — по крайней мере в отношении одного из государств своего гражданства, — проигнорировав мобилизационный акт.
В то же время имеется мнение судей Международного Суда ООН Рида и Гугенхейма о том, что «гражданство и взаимоотношения между гражданином и государством, по отношению к которому он обязан сохранять лояльность, требуют определенности».7
Очевидно, что лицо, обладающее правовым статусом бипатрида, не может в полной мере быть лояльным к обоим государствам своего гражданства. Следовательно, в неурегулированных соответствующими международными соглашениями случаях двойного гражданства для бипатрида может возникнуть неразрешимая ситуация, при которой придется выбирать, в отношении какого из государств своего гражданства следует прежде всего исполнить свой долг. Однако при этом бипатрид рискует в лучшем случае утратить свой правовой статус, а в худшем — стать преступником в государстве своего второго гражданства.
Лояльность по отношению к двум государствам может не только создавать определенные трудности бипатриду, но являться также потенциальным источником угрозы безопасности в отношении того государства, чьими интересами «пожертвует» лицо с двойным гражданством при возникновении чрезвычайных ситуаций. С этой точки зрения «опасность рыхлости национального сообщества, расколов, конфликтов, ослабления сплоченности общества будет, — считает Р. Шерер, — как правило, больше, когда жители являются лицами с двойным гражданством, которые могли бы чувствовать себя более обязанными проявлять лояльность к другой стране, чем если бы они имели лишь гражданство страны, где они проживают».8
С другой стороны, как отмечает А. И. Синкевич, за последнее десятилетие в Европе утвердилось мнение о том, что институт двойного гражданства не предполагает двойную лояльность, а «является эффективным средством повышения уверенности некоренного населения в своем правовом статусе и ведет к более доверительному отношению к стране проживания, способствуя при этом укреплению стабильности в обществе и государстве».9
Некоторые страны считают, что «ослабление» лояльности в результате двойного гражданства нельзя считать реальной проблемой, поскольку ни одно из государств не может требовать полной, исключительной лояльности от своих граждан, и что индивид может иметь подлинную связь с несколькими государствами. В Конституции Испании (п. 3 ст. 11,) сказано, что «государство имеет право заключать соглашения о двойном гражданстве со странами Латинской Америки или с теми странами, с которыми Испания имела или имеет хорошие отношения. В этих же странах, даже в случаях, когда по существующему законоположению на их граждан не распространяется право взаимности, испанские граждане могут приобрести гражданство по натурализации, не утрачивая своего гражданства по происхождению».10
Двойная лояльность, по мнению автора, может быть даже выгодна для соответствующих государств. Бипатриды могут способствовать улучшению взаимопонимания и ослабления напряженности между государствами, гражданство которых они имеют. По мнению Р. Шерера, в ряде случаев лица с двойным гражданством «могут даже способствовать предотвращению войны».11 Кроме того, двойное гражданство, по мнению А. И. Синкевича, «в плане обеспечения прав и свобод предоставляет дополнительные гарантии их реализации и защиты, особенно в отношении: права на жительство в обоих государствах, свободы передвижения по территориям обоих государств, права на возвращение или реэмиграцию, возможности сохранения единого гражданства в смешанном браке».12
Политика ряда государств направлена на поддержание правовой связи с соотечественниками, проживающими за рубежом, путем предоставления им своего гражданства, а также оставления гражданства своим гражданам, натурализующимся в иностранном государстве. Аналогичной политики, за некоторыми исключениями,13 придерживается и Россия. Так, по словам О. Е. Кутафина, «проблема российских соотечественников в государствах — республиках бывшего СССР постоянно находится в поле зрения Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации... Возникшие коллизии в сфере сложившихся правовых систем России и государств ближнего зарубежья могут быть преодолены путем расширения и укрепления международно-правовой базы: заключения договоров и соглашений в рамках СНГ, двусторонних и многосторонних договоренностей об урегулировании вопросов двойного гражданства...».14
Отдельные государства используют двойное гражданство не столько в целях сохранения связи со своими гражданами, эмигрировавшими за границу, сколько для усиления своего влияния в дружественных государствах. При этом государство может извлечь пользу из деятельности и опыта своих сохранивших гражданство соотечественников, «которые могли бы в определенной мере считаться посланниками страны своего происхождения».15 Интересно, что некоторые страны, такие, как Швейцария, Греция, Хорватия, Словения и, возможно, в ближайшем будущем, Россия,16 допускают двойное гражданство, а следовательно, и двойную лояльность, но только в отношении своих граждан, постоянно проживающих за границей. Гражданам, имеющим постоянное местожительство на территории этих государств, иметь двойное гражданство запрещается.17
Таким образом, государства по-разному подходят к проблеме лояльности. Каждая страна, решая вопрос о допущении, ограничении или запрещении для своих граждан двойного гражданства, неизбежно должна будет определить для себя, какие из аспектов двойного гражданства, включая лояльность, отвечают ее государственным интересам и даже оказывают свое позитивное влияние на развитие государства в целом, а какие нежелательны.
При определении курса внутренней и внешней политики государства в вопросах гражданства нельзя руководствоваться положительным или отрицательным влиянием только одного из аспектов двойного гражданства. Необходимо все стороны двойного гражданства рассматривать в совокупности. И когда их общее позитивное влияние значительно перевесит, для этого государства закрепление института двойного гражданства будет являться целесообразным.
Однако при введении данного правового института необходимо путем заключения соответствующих международных договоров скорректировать или вовсе нейтрализовать негативные стороны двойного гражданства.
* Аспирант Санкт-Петербургского государственного университета.
© А. В. Белов, 2002
1 Слово «лояльность», поданным Большого энциклопедического словаря (М.: «Большая Российская энциклопедия»; СПб.: «Норинт», 2001. С. 660), происходит от английского или французского слова «loyal», что в переводе означает верный, и употребляется в двух значениях: 1) верность действующим законам, постановлениям органов власти (иногда только формальная, внешняя); 2) корректное, благожелательное отношение к кому-либо или чему-либо.
2 Ковлер А. И. Двойное гражданство: панацея или ловушка? // Актуальные проблемы гражданства: Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. М., 1995. С. 119.
3 Синкевич А. И. Международные договоры, направленные на урегулирование вопросов гражданства. М., 2000. С. 5.
4 Шерер Р. Практика и опыт стран Западной Европы в решении вопросов двойного гражданства // Материалы семинара по вопросам гражданства, без гражданства и статуса иностранцев в государствах СНГ и Балтии. Хельсинки, 1994. С. 47.
5 Бояре Ю. Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С. 27.
6 Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г. // ETS № 166.
7 Броунли Я. Международное право: В 2 кн. Кн. 2. М., 1977. С. 57.
8 Шерер Р. Практика и опыт стран Западной Европы в решении вопросов двойного гражданства. С. 47,
9 Синкевич А. И. Международные договоры, направленные на урегулирование вопросов гражданства. С. 5.
10 Законодательные акты о гражданстве / Сост. П. Г. Громушкин. М., 1993. Т. 1. С. 196.
11 Шерер Р. Практика и опыт стран Западной Европы в решении вопросов двойного гражданства. С. 47.
12 Синкевич А. И. Международные договоры, направленные на урегулирование вопросов гражданства. С. 6.
13 Исключения составляют государства, с которыми у России действуют договоры о предотвращении двойного гражданства.
14 Доклад О. Е. Кутафина//Дипломатический вестник. № 3. 1998. С. 45.
15 Шерер Р. Практика и опыт стран Западной Европы в решении вопросов двойного гражданства. С. 47.
16 Проект федерального закона № 81195-3 «О гражданстве Российской Федерации» // ГАРАНТ — справочная правовая система. ГАРАНТ 5.1. Документ «Проект ФЗ О гражданстве Российской Федерации». Среда. 28 ноября. 2001.
17 См., напр., ст. 5, 14 Кодекса о греческом гражданстве, вступившего в силу 1 сентября 1955 г. // Законодательные акты о гражданстве / Сост. П. Г. Громушкин. С. 165—168.
