Усиление централизации: совершенствование
или разрушение российского федерализма?
· Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? (А.В. Безруков, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.)
В последнее время огромное значение приобретает идея укрепления механизма государственной власти, которая выстраивает жесткую вертикаль отношений между федеральным центром и регионами России, особенно в сфере исполнительной власти.
И появившиеся в научной литературе публикации содержат весьма интересные суждения по этому поводу, но, к сожалению, не всегда дают оценку всех этапов реформирования властной вертикали, затрагивая отдельные аспекты укрепления вертикали власти*(1), либо концентрируются на критическом анализе такой реформы, не замечая позитивных явлений*(2). Поэтому попытаемся провести анализ реформирования властной вертикали в России в более развернутом ракурсе.
Проведение реформы нельзя рассматривать как попытку нарушения государственно-территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняется. Но не вызывает сомнения, что данная мера направлена прежде всего на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации - сообразно ст.77 и 78 федеральной Конституции. Это признал и сам глава государства в своем Послании Федеральному Собранию РФ, где говорится о том, что суть данного решения - не в укрупнении регионов:, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма*(3).
Точкой отсчета реформирования властной вертикали в России явился Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года N 849 о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе и Положение о нем, утвержденное данным указом*(4). Причем в этом решении главы государства многие ученые и политики справедливо усмотрели первый шаг Президента на пути реформирования нашей Федерации*(5).
Действующая Конституция не ограничивает Президента РФ в рамках назначения своих полномочных представителей. Если ранее институт полномочных представителей был учрежден почти в каждом регионе и главе государства приходилось контактировать более чем с 80-ю полномочными представителями, то теперь вся территория России условно разделена на семь федеральных округов. Таким образом, Президенту РФ представляется возможность более эффективно осуществлять взаимодействие с регионами через своих представителей.
Вместе с тем нельзя не заметить, что введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе отдаляет регионы от центра, вводит промежуточное звено. Это выражается в том, что лидеры регионов в некоторой степени лишаются возможности прямого выхода на главу государства, взаимодействие между ними будет в большей мере опосредованным, в то время как решение ряда ключевых вопросов требует непосредственного взаимодействия глав регионов с Президентом России.
Понимая спорность данного тезиса, заметим, что здесь складывается парадоксальная ситуация. Регионы от центра отдалились, с точки зрения региональных интересов, а федеральный центр, с точки зрения федеральных интересов, к ним приблизился. Трудно оспорить утверждение главы государства в его последнем Послании российскому парламенту, что "деятельность полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам"*(6). Да, федеральный центр приблизился к регионам, но преследуя федеральные, никак не региональные интересы. В частности, четыре пятых региональных нормативных актов, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству, благодаря деятельности полномочных представителей в федеральных округах были приведены в соответствие с Конституцией и законами. Но регионы от центра отдалились! Главы субъектов Федерации не всегда имеют прямой выход на Президента РФ, что может привести к нестабильной ситуации для полноценного федеративного государства.
Поэтому ограничение возможности прямого контактирования с главой государства с точки зрения интересов субъектов РФ путем введения промежуточного звена между субъектами и центром вряд ли можно признать оправданным.
Вторым шагом в этом направлении явилось внесение главой государства в Государственную Думу пакета законопроектов, изменяющих порядок формирования Совета Федерации, предусматривающих введение порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных органов субъектов России, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами, наделяющие главу региона правом отстранения от должности нижестоящих глав местного управления и самоуправления. И такие законы уже приняты*(7).
В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2000 года*(8) в Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" внесены изменения, предусматривающие возможность роспуска парламента субъекта РФ, временное отстранение от должности (по представлению Генерального прокурора РФ в случае совершения тяжкого преступления) и отрешение от должности главы субъекта России (в случае принятия правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам, или уклонения главы региона от приведения своих актов в соответствие с федеральной Конституцией после приостановления их действия Президентом РФ).
Вместе с тем усилены судебные гарантии для органов и должностных лиц субъектов Федерации. В механизм установления нарушений вводится судебная власть, которая в лице соответствующих судов устанавливает возможные противоречия и нарушения. Меры по отстранению от должности главы субъекта РФ применяются в строго регламентированной законом процедуре: только после вынесения предупреждения со стороны Президента РФ, которое может быть обжаловано в суде. Причем законодатель устанавливает точные сроки обжалования и возможности отстранения от должности (в том числе и сроки давности).
Особое место занимает проблема, связанная с принятием нового ФЗ от 5 августа 2000 года N 113 "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(9). В Законе кардинально изменен прежний порядок формирования Совета Федерации. В целом концепция Закона приемлема, поскольку не вызывает сомнений необходимость повышения профессионализма Совета Федерации. И данный акт содержит в себе целый комплекс мероприятий, направленных на достижение этой цели.
Статья 2 Закона устанавливает, что представитель от законодательной власти субъекта Федерации избирается в состав Совета Федерации представительным органом государственной власти субъекта РФ. Причем представитель от законодательной власти предлагается председателем соответствующего регионального парламента (ст.3).
Представитель в Совете Федерации от исполнительной власти в соответствии со ст.4 Закона назначается главой исполнительной власти на срок его полномочий, хотя в проекте закона предлагалось избрание его законодательным органом по представлению главы региона, что противоречило бы положениям ст.10, 95 Конституции РФ и принципу разделения властей. Тем не менее законодатель нашел разумный выход, закрепив в ст.5 ФЗ положение о том, что указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Федерации о назначении своего представителя в Совете Федерации направляется в трехдневный срок в законодательный орган субъекта РФ. Если две трети от общего числа депутатов парламента субъекта России не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации на очередной или внеочередной сессии, то упомянутый акт главы субъекта Федерации вступает в силу, затем в течение пяти дней направляется в Совет Федерации.
Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются с момента избрания (назначения) нового члена Совета Федерации (ст.9).
Федеральный закон установил срок - до 1 января 2002 года, в течение которого должна быть завершена постепенная ротация (обновление) верхней палаты парламента (ст.11). Прежний ФЗ от 1995 г. о порядке формирования Совета Федерации признан утратившим силу.
Новые подходы затронули и муниципальный уровень. Установлена ответственность органов муниципальной власти перед органами государственной власти Федерации, а также возможность отстранения от должности мэров главами субъектов РФ, за исключением глав городов - административных центров регионов*(10).
Очередным шагом в укреплении вертикали власти явилось создание окружных подразделений органов МВД в образованных федеральных округах. В соответствии с Указом Президента от 4 июня 2001 года*(11) руководители окружных подразделений МВД России - руководители главных управлений по федеральным округам - назначаются главой государства по представлению министра внутренних дел. Данное полномочие Президента РФ не вытекает из главы 4 Конституции РФ, поскольку назначение руководителей органов МВД входит в компетенцию министра внутренних дел России с согласия руководителей соответствующих субъектов Федерации. Следовательно, весьма сомнительна его конституционность.
Но тем не менее данная мера выстраивает жесткую вертикаль правоохранительных органов, в том числе Министерства внутренних дел. Это свидетельствует об усилении централизации Российского государства и, как следствие, повышении эффективности работы его органов.
Следующим этапом явилось принятие главой государства дополнительных мер по обеспечению единства правового пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 года в России создан федеральный банк нормативно-правовых актов субъектов России - федеральный регистр НПА субъектов РФ, ведение которого отнесено к Министерству юстиции России. При этом руководителям субъектов Российской Федерации предписано в семидневный срок направлять копии нормативных правовых актов субъекта Федерации в Минюст для включения данных актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы*(12).
Подписание главой государства Указа "О Государственном Совете Российской Федерации"*(13) завершило первый этап реформы властной вертикали. При этом роль Государственного Совета РФ неизбежно будет повышаться, несмотря на то, что по действующему Положению Государственный Совет выполняет одну функцию - совещательную, и все его решения носят рекомендательный характер. По мнению Е. С. Строева, Государственный Совет будет превращаться в более властный орган и, возможно, заменит верхнюю палату российского парламента*(14). При этом трудно поддержать идею усиления роли Государственного Совета за счет Совета Федерации. На наш взгляд, Государственный Совет должен сохранить статус совещательного органа, поскольку каждый из этих органов имеет собственные задачи, компетенцию, специализацию, и поэтому они должны функционировать раздельно.
Следовало бы также усилить роль Совета Федерации в регулировании федеративных отношений. В частности, распространить его компетенцию на обязательное для Президента РФ одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров.
Изменение государственной политики, в частности, укрепление вертикали исполнительной власти, не может не оказать влияния на дальнейшее реформирование российского федерализма. Это связано прежде всего с перспективой укрупнения регионов России. Процесс централизации имеет как сильные, так и слабые стороны.
1) Укрупнение субъектов России может привести к самодостаточным субъектам России. Возникает вопрос: будут ли они заинтересованы в сохранении целостности РФ? Что их будет объединять? Прав Ф. Мухаметшин, считая, что "российское федеративное государство должно цементироваться в единое целое не силой, а выгодой"*(15). Однако весьма сомнительно утверждение автора, что наличие самодостаточных субъектов укрепит Федерацию.
2) Отказ от национально-территориального устройства в идеале хорош. Но существует опасность спешки в этом направлении. Переход к территориальному принципу должен быть очень осторожным и последовательным.
3) Укрепление вертикали государственной власти необратимо влечет усиление централизации. Но централизация благотворна до тех пор, пока она обеспечивает необходимое, объективно заданное распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами за счет включения в федеральную компетенцию тех полномочий, которые должны принадлежать центру. Поэтому "перегиб" с централизацией может усилить сепаратизм. Следует осмыслить и утверждение Президента РФ, что определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции: должно проводиться прежде всего федеральными законами*(16). Насколько это согласуется с ч.3 ст.11 Конституции РФ, не предусматривающей такой формы разграничения предметов ведения и полномочий? И потом, не будет ли это означать превращение совместной в фактически федеральную компетенцию с учетом того, что федеральные законы принимаются федеральным парламентом?
4) Контроль за семью федеральными округами порождает новое звено в цепи "центр-регионы" и отдаляет регионы от центра, о чем уже упоминалось.
Кроме того, недостатками данной реформы являются нечеткий правовой статус института полномочных представителей и размытость его функций, параллелизм и дублирование деятельности вновь создаваемых окружных органов власти, отсутствие определения федерального округа и его статуса. Введение института полномочных представителей показывает слабость федерального центра в осуществлении контроля и координации своих территориальных органов исполнительной власти*(17).
В целом же идея укрепления исполнительной власти и реформирования федерализма должна найти поддержку, поскольку имеет ряд достоинств:
1) осуществление контроля за семью федеральными округами главой государства будет более эффективным, чем работа напрямую с каждым из 89-ти субъектов России;
2) функции полномочного представителя в федеральном округе расширены незначительно, и его статус обусловлен размерами территорий федеральных округов;
3) полномочный представитель получает статус арбитра между субъектами РФ и тем самым будет эффективнее и оперативнее снимать противоречия между ними, чем Президент РФ, обремененный более серьезными государственными делами.
Обозначенные направления реформирования властной вертикали в России в конечном счете позитивно отразятся на качестве работы федеральных и региональных государственных органов. Поэтому к реформированию следует отнестись положительно, но с условием, что оно будет проводиться постепенно и последовательно, в рамках конституционного поля. А усиление централизации для громадного Российского государства не только возможно, но и необходимо, при правильном и разумном его проведении. Оно не превратит Россию из федеративного в унитарное государство, поскольку сама по себе централизация не противоречит идее федерализма, а в Федерации, состоящей из 89-ти субъектов, это вполне закономерное явление.
Смотря реально на развитие и возможности совершенствования современных федеративных отношений, заметим, что самым оптимальным вариантом следует признать сохранение национально-территориального устройства России с различием в статусе субъектов РФ, которое должно быть закреплено в Конституции РФ.
Вместе с тем представляется, что следовало бы провести ряд мероприятий, связанных с расширением прав субъектов РФ. Предложения по изменению государственного устройства (в частности, укрупнение регионов) на данном этапе не могут приниматься, поскольку сейчас приостановлена, но не остановлена полностью дезинтеграция Российского государства, которое только начинает приобретать черты стабильного и сильного. Верно подчеркнул Президент РФ в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации: по-настоящему сильное государство - это еще и прочная федерация*(18). Полагаем, из этого и следует исходить государственным и общественным структурам.
А.В. Безруков,
старший преподаватель Сибирского юридического института
МВД России (г. Красноярск), кандидат юридических наук
"Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Козлова Т. А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2001. N 7. С.32-36.
*(2) См.: Ионов И. А. Укрепление вертикали власти - в обход Конституции? // Журнал российского права. N 6. 2001. С.128-132.
*(3) См.: Путин В. В. Какую Россию мы строим. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. 2000. 11 июля.
*(4) См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года // Российская газета. 2000. 16 мая.
*(5) См., например: Лысенко В. Н. История повторяется трижды // Российская газета. 2000. 16 мая.
*(6) Путин В. В. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001 года // Российская газета. 2001. 4 апр.
*(7) См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 1 авг.; Федеральный закон от 4 августа 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 8 авг.
*(8) См.: Российская газета. 2000. 1 авг.
*(9) См.: Российская газета. 2000. 8 авг.
*(10) См.: Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Росcийской Федерации"; Козлова Т. А. Указ. соч. С.32-36.
*(11) См.: Указ Президента РФ от 4 июня 2001 года N 644 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации" // Российская газета. 2001. 10 июня. Здесь необходимо отметить, что в федеральных округах создаются органы не только МВД, но и прокуратуры, юстиции, налоговой полиции и др.
*(12) См.: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 16 авг.
*(13) См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года N 1602 "О Государственном Совете Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 5 сент.
*(14) См.: Российская газета. 2000. 5 сент. По действующему Положению о Государственном Совете он является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, что является одной из основных задач данного органа. Среди других задач - обсуждение имеющих особое государственное значение проблем в сфере взаимоотношений центра и регионов и государственного строительства, содействие Президенту России при использовании им согласительных процедур и др.
*(15) Мухаметшин Ф. Принципы формирования федерации нового типа // Федерализм. 2000. N 2. С.42.
*(16) См.: Путин В. В. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
*(17) См.: Гайда А. В. Генерал-губернаторская федерация // Областная газета. 2001. 4 апр. (Екатеринбург).
*(18) См.: Путин В. В. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
