Баглай М.В. Конституционализм и политическая система в современной России
Конституционализм и политическая система
в современной России
·Конституционализм и политическая система в современной России (М.В. Баглай, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2003 г.)
Базовые ценности конституционного строя
Права и свободы - главная ценность
Влияние формы правления на политическую динамику
Прошедшие десять лет были для России годами эксперимента. Страна как бы проверяла, сумеет ли она жить в условиях свободы и сформировать демократическую систему власти. Пришлось пройти через серьезные испытания, по крайней мере один раз (в 1996 году) чуть не вернувшись к прошлому, перетасовав десятки политических партий, не справившись с нарастающей коррумпированностью государственного аппарата и др. Но поиски и реформы все же происходили в рамках принятой в 1993 году Конституции; по существу, ни разу не вставала угроза государственного переворота. Конституционный строй при всей своей нестабильности все же обеспечил переход к новой общественной формации.
Поскольку Конституция представляет собой юридическую основу политической системы и правопорядка страны, последовательная реализация конституционных положений абсолютно необходима для функционирования всех общественных институтов, а следовательно, для нормального существования всего общества. Напротив, слабость конституционализма, несоблюдение, неисполнение хотя бы части норм, а тем более принципов Конституции, какими бы благими целями это ни обосновывалось, неизбежно порождает тенденции к отказу от демократических методов правления, к хаосу и разрушению страны.
Не так трудно ответить на простой вопрос, хороша ли действующая в России Конституция или нет. Все зависит от убеждений, которые включают в себя меру знания истории и способность к предвидению. Гораздо труднее решиться на вывод: есть ли в стране конституционализм, - потому что вполне возможно, что конституция есть, а конституционализма - нет. Если конституцию можно рассматривать как сумму самых лучших идей, положенных на бумагу, то конституционализм - это нечто большее; это жизнь конституции, реальность, которая может быть и не лучшей. Конституционализм неразрывно связан с порождаемой им политической системой, и только эта взаимосвязь позволяет говорить о практической демократии.
Из истории известно, что судьба конституций складывалась в разных странах по-разному. Бывало так, что основной закон превращался в духовный символ народа, и тогда ему было обеспечено уважение и завидное долголетие. Но политическая геронтология не очень точная наука, и многие государства искали совершенства, постоянно меняя свои конституционные "туалеты". Но как бы ни складывалась дальнейшая судьба, важно, чтобы в момент написания текста Конституции, люди верили, что создают акт разума, что творят добро, что любые конфликты, столь неизбежные в политической жизни, будут завершаться подчинением большинству или компромиссом.
Но в России этого как раз и не хватает. Конституция здесь начала свой жизненный путь в состоянии раскола и крайнего возбуждения народа и все десять лет с разных сторон подвергалась острым атакам сторонников ее коренных изменений. Прожектерство всегда облачалось в форму борьбы за демократию, но по существу являло собой сопротивление коренным реформам жизни страны.
Базовые ценности конституционного строя
Демократические конституции чужды прямых идеологических максим, они не навязывают людям какого-либо общественного строя с вытекающими отсюда гражданскими обязанностями. Иное дело, что заложенная в Конституции концепция приоритета прав и свобод граждан неразрывно связана с либералистским подходом к организации общественной жизни. Достаточно конституционно закрепить свободу предпринимательства и право частной собственности, чтобы такое общество по старым меркам считалось капиталистическим. Ибо невозможно представить себе эти права сочетающимися с традиционными взглядами на социализм.
С этой точки зрения Конституция РФ, ничем не отличаясь от других демократических конституций, закрепила выбор пути развития страны, опирающийся на экономическую свободу. Но в наше время эта свобода уже нигде не воспринимается "в одиночестве", она дополнена концепцией социального государства, которое призвано сглаживать произвол частных организаторов экономической жизни путем перераспределения их доходов, введения прогрессивного налогообложения, стимулирования благотворительности и проч. И при этом сложные отношения гражданина и государства должны подчиняться требованиям правового государства, то есть приоритетам прав человека и абсолютному господству права. Формула "демократического правового социального государства" составляет сердцевину нашей Конституции, всех ее институтов и статей.
Однако реализация на практике этой формулы оказалась более чем сложной, поскольку каждая из ее составляющих требует своего фундамента: стабильной структуризации политических интересов различных социальных групп, политической культуры госаппарата, развитой экономики, прочного правопорядка и веры населения в справедливость общественных устоев. Именно эти фундаментальные качества жизни западных народов, опирающиеся на ментальный рационализм и длительное развитие, обеспечили им относительно стабильную систему взаимодействия государства и гражданского общества.
Но как можно ожидать быстрого появления всего этого в России, в которой отрыв от прошлого еще полностью не совершился, а в умах по крайней мере двух живущих поколений продолжается "соревнование и борьба двух систем". Социализм выбил из людей способность к самоорганизации, породив, с одной стороны, социальное иждивенчество, с другой - неискоренимое недоверие к бюрократическому государству, которое вечно требовало самопожертвования во имя "общих интересов". Конституция 1993 г. как бы поставила своей целью изменить это положение; она исходит из веры в то, что в условиях свободы полноправный человек сам найдет пути к своему счастью, а государство будет держаться в строгих рамках отведенных ему подсобных функций. Человек может делать все, что не запрещено, но государство - только то, что ему разрешено. В этом смысл гл.1 Конституции - "Основы конституционного строя", которая носит фактически неизменный характер.
Трудно дать определение демократического государства, хотя ясно, что, как минимум, народовластие предполагает выборную представительную систему власти и признание приоритета прав человека. Но ключевыми в этом понятии являются принципы свободных выборов и разделения властей. Становление этих принципов проходило в очень сложных условиях и в некотором смысле еще не завершено. Известно, что избирательные системы тем устойчивее, чем теснее они связаны с системами партийными. Это вовсе не означает, что партии должны создаваться только государством, но, приспосабливаясь к избирательной системе, они добиваются власти и становятся неотъемлемым компонентом формирования органов государственной власти.
Прошедшее десятилетие характеризовалось нарастающим стремлением "войти во власть" людей, далеких от жажды служения народу. Это предопределило исключительную динамику избирательного законодательства, в котором подчас не столько демократии, сколько профилактики злоупотреблений. Пока остается нереализованным конституционное допущение федерального референдума, Конституционный Суд РФ был вынужден воспрепятствовать использованию этой формы народовластия в партийных интересах, если она, соприкасаясь по времени, создает помехи проведению всеобщих выборов. Но, так или иначе, развитие идет в сторону создания избирательной системы, диктующей партиям их поведение на выборах и в то же время учитывающей их незаменимую роль в организации связи между народом и государством.
Приходится сожалеть, что процесс несколько затянулся. В немалой степени это объясняется тем, что о политических партиях в Конституции не сказано ни одного слова. Однако Федеральный закон "О политических партиях" (в ред. 2003 г.*(1)) ввел определенные стандарты, раскрывающие конституционное право на объединение (ст.30 Конституции), хотя регламентация, по-видимому, еще будет совершенствоваться. Упоминание в Конституции о "многопартийности" (ст.13), по существу, закрепляет свободу создания политических партий и дает гарантию от сползания к однопартийной системе.
Демократическое государство одновременно является правовым, ибо трудно представить себе одно в отрыве от другого. Понятие правового государства подверглось серьезному исследованию в науке и даже внедрено в массовое сознание. Но его связь с политическим режимом часто игнорируется, хотя она весьма неоднозначна. Разумеется, не может быть и речи о совместимости правового государства с тоталитарным политическим режимом, хотя все такие режимы всегда играли в "конституционную законность". Главное в правовом государстве - формальное равенство граждан и недопущение произвола власти - достигается с помощью институтов самого государства (законами, правозащитными органами, судами), но еще более важной и эффективной гарантией выступают общественное мнение и общественная активность - эти постоянные наблюдатели и стражи конституционной законности. Состояние общественного мнения и активности, и, прежде всего, независимой прессы и общественных организаций, - самый верный барометр и регулятор меры авторитаризма, являющегося постоянной тенденцией практически любой системы власти.
В России прошедшее десятилетие было наполнено попытками различных сил, опираясь на конституционные гарантии, сформировать независимые структуры общественного мнения, но они в значительной части преследовали цель противодействия власти и проведению реформ. Использование свободы вплоть до откровенного злоупотребления ею ожесточало власть, которая, не опасаясь существенных противовесов, все же прибегала к авторитарным методам, которые не нарушали букву Конституции, хотя и шли против ее духа. Неразвитость гражданского общества и социально-психологическая вялость населения, разбросанного на большой территории, будет еще многие годы питать эту тенденцию нашей государственно-политической системы. Правовое государство только тогда полностью сольется со своими целевыми установками, когда государство, гражданское общество и политическая система достигнут консенсуса в понимании "правил игры" и пользовании свободой. По своему недавнему прошлому мы должны постоянно помнить, что несдерживаемый авторитаризм постепенно уничтожает правовое государство.
В специфических условиях нашего переходного периода, приведшего в 90-е гг. к разрыхлению системы органов правоохранительной власти и упадку законности, в обществе постепенно вызревало ощущение общего ослабления государства и особенно - его инструментария по соблюдению законов. С начала нового столетия высшей властью стали приниматься меры по обеспечению единого конституционного и правового поля, повышению роли судебных органов, укреплению внутренней безопасности и др. Был расширен аппарат МВД, ФСБ и других органов власти. В науке и общественной практике в связи с этим утвердилась концепция "сильного государства", которая отразила усиление роли государства по осуществлению своей правозащитной функции. Одновременно эта концепция вызвала некоторую обеспокоенность в определенных общественных кругах, опасающихся ее перерастания в авторитарную систему власти. Однако происходящие дискуссии не выходят за рамки борьбы политической оппозиции, допустимой в демократическом обществе. Всем ясно, что генеральная направленность "сильного государства" против преступности и на поддержание законности, если она не становится орудием давления против демократического режима, выступает только жестким методом осуществления власти, осуществляемым в рамках правового государства.
Теперь - о социальном государстве. Нельзя не вспомнить, с какими трудностями столкнулась эта формула при разработке Конституции в 1993 году. Радикально-реформаторские силы, мало знакомые с теориями и практикой западной социал-демократии и социального либерализма, видели в ней "призрак социализма", опасность для становления рыночной экономики и проч. Дух этих опасений не развеян и поныне.
Давно подмечено, что категории социального государства и правового государства находятся между собой в отношениях известного противоречия. Социальное государство, строящееся на основе перераспределения доходов и заботы о неимущих, с формальной точки зрения нарушает равенство граждан. Но это противоречие на Западе давно преодолено созревшим в обществе пониманием опасности роста социального недовольства, способного привести к революции. Признание конституционной формулы социального государства, ее не только рационально вынужденного, но и духовно-нравственного значения, привело к созданию правовых институтов, которые поддерживаются не только левыми, но и правыми правительствами. В результате этого, а также известного самоограничения буржуазии социальное неравенство оказалось относительно сглаженным.
Но главное, конечно, заключается в экономических возможностях государства, а точнее в системе распределения национального дохода, поддерживаемой государством. Разумеется, наша конституционная формула социального государства, весьма скромная по конкретному содержанию, не может стать достаточной гарантией достижения поставленных целей; тем более что социальные права и интересы граждан постоянно сталкиваются с другими, также конституционными, правами и интересами - правом частной собственности и свободой предпринимательства. Зарубежные правительства тоже балансируют между этими одинаково конституционно значимыми целями, но там все же социальное неравенство не доходит до таких вопиющих размеров, как в нашей стране.
Следовательно, экономический фундамент социального государства составляет не только государственный бюджет, но вся государственная политика доходов, изменению которой препятствует политическая система с непомерно разросшейся ролью крупных финансовых и экономических групп в общественной жизни. Конституционная концепция "социального государства" ждет своего полного истолкования и соответствующей социальной политики, опирающейся не на передел собственности, а на сознательность крупной буржуазии.
Права и свободы - главная ценность
Глава Конституции о правах и свободах - почти безупречна, во всяком случае она не вызывает серьезной критики даже со стороны радикально настроенных сторонников конституционного обновления. Здесь нам существенно помогает международное право, с которым у Конституции почти нет разногласий. Реальным конституционализмом нашей системы можно считать запрет дискриминации, свободу вероисповедания, свободу слова и другие гражданские свободы.
Внешне и напрямую Конституция безразлична к политической системе, о которой в ней ничего не говорится. Длительное время государство спокойно взирало на стихийный процесс появления и исчезновения политических партий, полагая, что нельзя вмешиваться в реализацию гражданами свободы объединений. Более того, практически отсутствовали связи и сотрудничество исполнительной власти с партиями. Результатом этого стали конфликты законодательной и исполнительной властей, проявлявшиеся на уровне как Федерации, так и ее субъектов, в представительные органы стали проникать отдельные криминальные элементы, лоббисты "денежного мешка" и просто случайные люди. Политическая система складывалась, не выполняя своей важнейшей функции: содействовать общественной стабильности на базе конституционных ценностей.
В последние годы в этом отношении произошли перемены. Новые институты - такие, как государственное финансирование политических партий, запрет их создания на уровне субъектов РФ и другие, - вряд ли можно считать каким-либо огосударствлением. Но несомненно, что при этом стихийность развития политической системы ослабляется, а ее связь с государством усиливается. Отсюда перспектива укрепления стабильности в обществе и новые возможности структурирования основных интересов всех социальных групп населения с точки зрения их влияния на государственную политику.
Более сложным оказалось воздействие на политическую систему конституционно закрепленной свободы слова. Это фундаментальная основа свободного гражданского общества; от ее реального наполнения зависит развитие печати, существование политической оппозиции, проведение свободных выборов, общественный контроль за деятельностью власти. Свобода слова сдерживает авторитаризм, обеспечивает деятельность партий и общественных организаций, служит гарантией законности - это, коротко говоря, системообразующий инструмент демократического общества. Понимание этого привело к тому, что в первые же годы реформ были приняты весьма демократические законы о печати и информации, появилась обширная система независимых СМИ.
В простом своем содержании эта конституционная свобода обеспечена отсутствием каких-либо репрессий за критику властей, возможностью свободно создавать средства массовой информации и определять их направленность. Но свобода слова - не только личная, но и политическая свобода. Конституционно она ограничена только запретом пропаганды или агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также - пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч.2 ст.29). Но у нее есть незримая связь с результатами ее использования в политических целях, вследствие чего она может стать орудием не только созидания, но и разрушения гражданского мира.
Политические силы, не нарушая конституционных запретов, используют свободу слова и связанную с ней свободу распространения информации для целей политической борьбы. И здесь в определенной сфере проявился внутренний конфликт между свободой печатного слова и ответственностью - как политических деятелей, так и служителей СМИ. Злоупотребление свободой стало наносить урон обществу, способствовать дестабилизации общей обстановки в стране, монетаризации выборов, а в конечном счете - деформации представительной системы. Нетрудно понять, что это вызвало определенный сдвиг в общественном мнении (особенно после выборов в Государственную Думу в 1999 году), осознание того, что любая свобода хороша только тогда, когда совпадает с необходимостью, политической культурой и чувством меры.
Прошедшее десятилетие в этом отношении было очень бурным. Но ни при Ельцине, ни в последующие годы не была закрыта ни одна серьезная оппозиционная газета; подавляющее большинство их - частные. Допускаются, как это нередко делают газеты, весьма нелицеприятные обвинения в адрес главы государства. Но газеты в наше время уже не являются источником столь массовой информации, как прежде. Что же касается ведущих каналов телевидения, то их критический запал явно ослабел, независимости стало меньше, хотя чаще всего этому способствовали экономические споры. Периодически поднимавшийся шум по поводу "ликвидации" свободы слова каждый раз оказывался искусственной истерикой. Такой же характер носила кампания в прессе в связи с запрещением представителям СМИ осуществлять предвыборную агитацию - положение соответствующего Федерального закона Конституционным судом было признано не противоречащим Конституции РФ*(2).
Проблемы свободы печати - это не столько проблемы государственного регулирования, сколько - состояния общества и политической системы. Но нельзя забывать важную истину о том, что у свободы слова общая судьба с демократией: когда уничтожается одна, то кончается и другая.
Влияние формы правления на политическую динамику
Закрепив президентскую республику и принцип федерализма, Конституция тем самым обозначила основные направления взаимоотношений органов государственной власти на всех уровнях. Однако конституционализм проявлял себя по-разному в разные периоды прошедшего десятилетия: в 90-е годы ХХ века и с началом ХIХ века. Соответственно эволюционировала и политическая система.
Стоит кратко напомнить об отправных характеристиках состояния государства и политической системы, сложившегося в 90-е гг. Без преувеличения, можно констатировать происшедшее тогда резкое ослабление эффективности всех государственных структур, прогрессирующий процесс полураспада связей центра и регионов страны, на фоне чего быстро росли преступность и криминализация власти. Президент и Правительство не имели "своей" политической партии, оппозиция часто прибегала к внепарламентским формам политической борьбы.
Основополагающий конституционный принцип разделения властей понимался скорее как "приглашение к борьбе" без своей важнейшей составляющей - взаимодействия и сотрудничества между властями. Конфронтация законодательной и исполнительной властей тормозила законодательный процесс и породила так называемое указное право - явление хотя и не внеконституционное, но и нежелательное для правового государства. Страна ощущала слабеющую власть Президента, вследствие чего не сложилась вертикаль исполнительной власти; широко распространилась коррупция в государственном аппарате всех уровней, к власти стали приходить олигархические и криминальные элементы.
Эти негативные явления отнюдь не были вызваны буквой Конституции страны, хотя нарушали ее дух и основные принципы. Не могло быть и речи о морально-политическом единстве народа даже в отношении основных ценностей избранного пути развития, несмотря на то, что Конституция закрепила веру народа в добро и справедливость. Президент балансировал на грани кризиса; он ни разу не использовал свое конституционное полномочие роспуска Государственной Думы, но часто прибегал к переформированию Правительства, что обостряло его отношения с политической оппозицией.
Разрыхление власти больше всего сказалось на развитии федерализма. Под угрозой оказались принципы верховенства федеральной Конституции и единства системы государственной власти. Конституция Башкортостана, например, устанавливала, что федеральные законы действуют на ее территории только в случае, если они не противоречат республиканским законам. В Тыве действовало конституционное положение о праве выхода из Российской Федерации. Татарстан и вовсе "провозгласил" столько суверенитета, что объявил себя государством не в составе России, а ассоциированным с ней и также субъектом международного права. Субъекты Федерации, исходя из мнимого суверенитета, стали заключать внешнеэкономические договоры под федеральные гарантии. Под влиянием сформировавшихся местных политических элит, часто националистических, начался распад конституционно-правового поля страны. Это был прогрессирующий политический кризис российского федерализма.
Все это ясно обозначило путь к созданию нестабильной политической системы и криминального неуправляемого государства, далекого от того, чтобы называться правовым и демократическим. В этот период только Конституционный Суд, отрешившись от политических амбиций, предпринимал последовательные усилия для соблюдения всеми властями рамок Конституции и против тенденций, подрывающих единое правовое поле страны. Важную роль, в частности, сыграли решения, потребовавшие от субъектов РФ установления формы правления, в основном соответствующей федеральной (то есть принципу разделения властей и требованиям президентской республики). Путем толкования Конституции удавалось снимать остроту разногласий, в какой-то мере способствовать политическому успокоению.
Однако на рубеже ХХI века стало ясно, что сам вектор развития государственности требует изменения. С одной стороны, надо было остановить расползание власти и ее неэффективность. С другой - направить развитие в сторону преодоления правового нигилизма и утверждения какого-то единства государства и политической системы, а точнее - связи государства как центра политической системы с другими ее компонентами. Центральное место в начавшихся реформах сразу же заняли правовые и политические меры по обеспечению верховенства Конституции РФ, восстановлению единого конституционно-правового поля, укреплению конституционной вертикали исполнительной власти, сотрудничеству законодательной и исполнительной властей, повышению роли судебной системы, обеспечению безопасности государства и граждан. Новые подходы к решению социальных проблем и провозглашение борьбы с бедностью в сочетании с антиолигархическими мерами способствовали утверждению политического центризма, существенно изменившего содержание деятельности представительных органов.
В качестве фактора политической стабилизации отметим, что Государственная Дума, выборы в которую проходят в строго конституционные сроки, стала действовать без какого-либо нарушения прав политической оппозиции, во взаимодействии с Президентом и вообще - всей исполнительной властью. Появилось, однако, стремление расширить свои полномочия в отношении контроля за Правительством, по формированию ответственного Правительства, то есть своеобразная тенденция к парламентаризму. Эта тенденция при сложившихся отношениях законодательной и исполнительной власти политически ничего "страшного" как будто не представляет, но сама по себе она чужда конституционализму, ибо при определенных условиях способна взорвать конституционный баланс власти, присущий президентской республике.
С точки зрения конституционности организации законодательной власти и взаимоотношений федеральных и местных политических элит известную проблему порождает Совет Федерации. Попытка перевести его на профессиональную основу в 2000 году имела, по-видимому, определенный смысл. Но принципиальным остается вопрос о том, в какой мере порядок назначения представителей исполнительной власти субъектов РФ соответствует конституционной природе парламента как представительного органа, состоящего из народных избранников, то есть граждан, избранных на основе всеобщего и равного избирательного права. Конституционный Суд ушел в свое время от рассмотрения этого вопроса, поскольку дисквалификация закона о порядке формирования Совета Федерации неизбежно привела бы к параличу законодательной власти и логической невозможности принять новый закон.
Весьма острой остается проблема формирования органов государственной власти в субъектах РФ. Здесь политтехнология достигла невероятных "успехов", что породило столь же невероятную динамику как федерального, так и регионального избирательного законодательства. Суверенизация политических элит в субъектах РФ, в некотором смысле имеющая антифедералистскую направленность, таит известную опасность для политического единства страны, отстаивания общих интересов народа.
Негативные аспекты политического развития федерализма потребовали и принципиальных изменений в конституционно-правовой системе. Они коснулись трех важнейших областей: дисквалификации суверенитета республик, введения ответственности субъектов РФ за нарушение Конституции РФ и ликвидации нелегитимных договоров о разграничении полномочий центра и регионов. Эти изменения, однако, отразили не только политическую целесообразность, но и общеизвестные теоретические представления о федерализме, Так, Конституционный Суд РФ установил, что субъект РФ не вправе закреплять верховенство своей конституции и законов на собственной территории, ибо таким верховенством пользуется федеральная Конституция, а все правовые акты субъекта должны ей соответствовать. Самопровозглашение суверенитета республиками недопустимо, более того - опасно; в Российской Федерации все ее субъекты получили свой статус из Конституции РФ, а не на основании договора. Договоры о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами не являются учредительными договорами Федерации. Закрепленный в Конституции РФ принцип государственного единства, то есть признание субъектами федерального государства как единого целого с общеобязательной Конституцией, территорией и верховенством федеральных законов, означает невозможность сецессии. Тем более республики не могут признаваться субъектами международного права.
Большинство республик выполнило решение Конституционного Суда и внесло изменения в свои конституции - исключили положения о суверенитете. Однако в Татарстане и Башкортостане политические элиты добились сохранения этих положений, хотя и в урезанном виде. Этому примеру последовала Чеченская Республика, в которой Конституция была одобрена на референдуме в 2003 году. Возник казус двусмысленного понимания конституционализма, которое может быть разрешено только на основе приоритета Конституции РФ, согласно которой нормы, признанные Конституционным Судом неконституционными, утрачивают силу (ч.6 ст.125).
Вторая принципиальная новелла связана с установлением ответственности субъектов РФ за нарушение федеральной Конституции. Известно, что некоторые органы государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления периодически принимают правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству, в том числе и такие, которые ограничивают права и свободы граждан. Но какую ответственность можно установить за это в федеративном государстве?
Конституционный Суд, поддержав соответствующий федеральный закон, признал за федеральным законодателем право установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов РФ их конституционной обязанности соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы. Было признано правомерным наступление для органов государственной власти субъектов РФ, в случае невыполнения ими указанной конституционной обязанности, негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия.
Очень сложным был вопрос, как квалифицировать неподчинение Конституции: является ли это основанием для роспуска органа власти, и кто должен установить факт нарушения Конституции. Конституционный Суд внес в эти вопросы принципиальную ясность, указав, что неподчинение органа государственной власти субъекта РФ решению Федерации представляет собой непризнание верховенства Конституции РФ и фактически означает присвоение органом государственной власти субъекта РФ не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав Российской Федерации. Такие действия органа государственной власти субъекта РФ, по существу, ведут к утрате им своей легитимности, и потому досрочное прекращение его полномочий согласуется с целями защиты Конституции РФ, что, впрочем, может признать только суд.
Досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица (губернатора, президента) субъекта РФ в качестве применяемой в целях защиты Конституции РФ меры федерального воздействия реализуется не одним органом, а на основе взаимосвязанных нормативных и правоприменительных решений высших федеральных органов государственной власти: федерального парламента, определяющего основания применения данной меры; органов судебной власти, правомочных вынести решение о признании нормативного акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам; Президента РФ, издающего указ об отрешении названного лица от должности как завершающий акт процедуры в целом.
Третья важнейшая сфера конституционно-правовых изменений касается договоров о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Конституция не возбраняет заключение таких договоров, но, разумеется, без нарушения установленных ею предметов ведения для Федерации и регионов. Но практика пошла в другую сторону, серьезно деформировав конституционные рамки. Поскольку договоры подписывались от имени Федерации главой государства без ратификации Федеральным Собранием, получалось, что Президент вправе единолично "подправлять" Конституцию. Помимо этих договоров, которыми было охвачено более половины субъектов РФ, заключались еще соглашения между органами исполнительной власти о взаимной передаче полномочий - число их составило около 200, и они тоже зачастую оказывались конституционно "небезгрешными".
Между тем недопустимо, чтобы какие-либо нормативные правовые акты производили фактически перераспределение предметов ведения вне изменения основного учредительного документа или, по крайней мере, без рассмотрения парламентом. Это ведет к появлению псевдоконституционных актов, а по содержанию - к неравенству между субъектами РФ и в конечном счете - между гражданами, живущими в разных регионах. В частности, поскольку гипертрофируются особенности правовых систем субъектов РФ - нарушается конституционный принцип единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и услуг.
В Федеральном законе, принятом в 2003 году, по-новому определяется роль договоров и соглашений с субъектами РФ*(3). Так, заключение договоров допускается только в исключительных случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Договор с конкретным субъектом РФ должен утверждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон. Так, спустя почти десять лет конституционализм обрел необходимые законодательные гарантии.
***
Конституция - дитя борьбы, продукт компромисса, в ней всегда что-то кого-то не устраивает. Потому что в нее заложены не узкоэгоистические интересы отдельных политических сил, а общие правила для всех. Осознание этой простой истины, как и необходимости подчинять любые политические интересы конституционализму, - только это может сделать нашу политическую систему стабильной и рациональной.
