Естественные границы государств: возвращение политико-правовой аксиомы [Журнал "Правоведение"/1999/№ 1]
Бабурин С.Н.
В ст. 1 Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. дано определение государственной границы Российской Федерации, под которой понимается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Различают сухопутные, водные и воздушные границы государственной территории.1
Государственные границы государств представляют собой линии, обозначенные на картах (а при малейшей возможности и на местности), и проходящие по этим линиям вертикальные поверхности до границы земного пространства с космосом, с одной стороны, и с другой стороны — до центра Земли в глубь ее недр, а практически — на доступную для проникновения в недра глубину.2 Но существуют и геополитические границы — условные линии, разделяющие сферы действия суверенитетов, в пределах которых происходит выравнивание статуса территорий.3
И режим границ, и сами государственные границы прошли сложный путь становления. Эпоха Карла Великого (VIII—IX вв.), особенно Верденский договор 843 г., завершивший многолетнюю борьбу внуков Карла Великого со своим отцом Людовиком Благочестивым и между собой, определила контуры территорий государств Западной и Центральной Европы, прежде всего Франции, Германии, Италии. Строительство крепостей в Европе, засек в России целые столетия оставалось главным механизмом, фиксировавшим государственную принадлежность той или иной территории. Складывались границы-зоны, которые со временем эволюционировали в границы-линии. Напротив, Арабский мир до настоящего времени инертно относится к проблеме граничного межгосударственного размежевания, постулируя свою целостность.
На Балканах границы территорий современных государств — Болгарии, Румынии, Турции, Греции, Югославии (до 1991 г.) — сложились в результате русско-турецкой войны 1877—1878 гг. и последовавших затем болгаро-сербской войны 1885 г., греко-турецкой войны 1897 г., трех балканских войн 1912—1913 гг., греко-турецкой войны 1922 г. Именно в ходе этих событий Албания была объявлена самостоятельным княжеством, а историческая территория Македонии, например, по Бухарестскому миру 1913 г. поделена между Сербией, Грецией и Болгарией.
Современные границы Соединенных Штатов Америки формировались в основном в середине XIX в., уже после гражданской войны Севера и Юга, а границы национальных государств Африки — в 60-е годы ХХ в., после краха системы колониализма. При этом Ф. Бродель справедливо отмечал, что история тяготеет к закреплению границ, которые словно превращаются в природные складки местности, неотъемлемо принадлежащие ландшафту и нелегко поддающиеся перемещению.4
Естественные границы государств. Рассматривая через призму территориального подхода государство, мы неизбежно начинаем ощущать его как особый «надбиологический» организм, для существования которого требуются жизненное (географическое) пространство и естественные границы.
Действенность геополитики блестяще проявилась в ходе второй мировой войны, когда потребовалось всерьез и эффективно, т. е. математически и статистически, учесть пространственно-географические факторы при развертывании сил антигитлеровской коалиции.
«Raison d’Etat» — довольно трудно дать точный перевод этих слов, имеющих более широкий смысл, чем государственная необходимость, и более определенный, более объективный оттенок, чем государственное благо. Именно это выражение определяло движение европейской политики к выработке естественных границ государств. Как много позже писали Спайкмен и Д. Найклс, «география есть самый фундаментальный фактор во внешней политике государств, потому что он наиболее постоянен. Министры приходят и уходят, умирают даже диктаторы, но цепи гор остаются непоколебимыми».5
Понятие «естественных» границ впервые появилось еще в древности. Страбон писал в начале I в. н. э. о природных границах между греческими городами-государствами. Так, территории, занимаемые этолийцами и акарианцами, по его сообщению, сопредельны, «так как между ними находится река Ахелой, текущая с севера (с Пинда) на юг через области агреев, этолийского племени, и амфилохов».6 А приступая к описанию Азии, он предпочел разделить это описание «ради ясности известными естественными границами».7 Наиболее часто в качестве естественных границ территории государств выступали и выступают моря, реки и горы. Так, Рейн и Дунай были естественными северными границами древней Римской империи, а островное положение Англии во многом предопределило само развитие этой державы.
Марксизм критически относился к идее естественных границ, опасаясь, по словам К. Маркса, что если границы должны определяться военными интересами, «то претензиям не будет конца, ибо всякая военная линия по необходимости имеет свои недостатки...».8 Ф. Энгельс, характеризуя становление буржуазных цивилизаций, отмечал, что они распространялись вдоль морских берегов и по течению больших рек. «Земли же, лежащие далеко от моря, и особенно неплодородные и труднопроходимые горные местности, оставались убежищем варварства и феодализма. Это варварство сосредоточивалось особенно в южногерманских и южнославянских странах, отдаленных от моря».9 Именно о естественных границах государственных территорий говорил Ф. Энгельс, утверждая, что Дунай, Альпы, скалистые горные преграды Богемии — основы существования австрийского варварства и австрийской монархии.10
В целостном виде идея естественных границ нашла свое отражение у Л.И. Мечникова, объяснявшего превосходство Запада над Востоком естественным географическим преимуществом первого. Область речных цивилизаций, подчеркивал Л.И. Мечников, ограничена на севере громадной цепью высоких гор и возвышенных плоскогорий, протянувшихся от архипелага Эгейского моря и составляющих своего рода «диафрагму» Старого Света, которая «является естественной границей между севером и югом. Направление этой границы может быть более или менее точно определено 40 градусом северной широты. Южная граница этой области почти совпадает с тропиком Рака».11
Признание идеи естественных границ кроется и в вынужденном призыве-признании США, что «единая Европа не должна ограничиваться традиционными европейскими границами». Когда С. Тэлботт вновь попытался «втолкнуть» в процесс общеевропейской интеграции Турцию, он подчеркнул: «Неважно, что Турция отделена от Европы проливом. В этом смысле она ничем не отличается от Великобритании».12
Во Франции идеей «естественных границ» (limites naturelles) руководствовался еще кардинал Ж. Ришелье, когда речь шла о границах, соответствующих старой Галлии, т. е. границах по Рейну, Альпам, Средиземному морю, Пиренеям, Атлантике, Ла-Маншу, Северному морю. Характеризуя более поздний период европейской истории, С.А. Котляревский писал: «Самая защита территориальной неприкосновенности Франции и завоевание естественных границ мыслятся как охрана приобретений революции от враждебных сил — и этот оттенок сохраняется и в войнах Наполеона, хотя он все более и более заслоняется личным военным авантюризмом императора».13
В своем фундаментальном труде «Французская революция» А. Матьез посвятил теме завоевания Францией естественных границ отдельную главу. При этом осознание естественных границ шло, по его мнению, с битвы при Вальми и продвижения Франции к Альпам и Рейну, через присоединение Савойи, занятие Бельгии с признанием за ней права избирать себе «форму правления по своему вкусу», при ориентации на западе на Пиренеи.14 Так же полагает и Ф. Моро-Дефарж.15
Декреты Конвента от 19 ноября и 15 декабря 1792 г. определили ключевой принцип внешней политики жирондистской Франции: покровительство угнетенным народам при принятии ими французского политического режима. Жирондистское стремление к социальному консерватизму дополнялось политикой расширения территории. А. Матьез обоснованно подчеркнул неизбежность в той ситуации навязывания Францией своей внешней политики «народам, которые ее не просили, неприятельским державам, территориальную неприкосновенность которых она нарушала, и, наконец, нейтральным державам, которым она угрожала в их жизненных интересах».16
Проблема естественных границ изначально стояла и перед другими странами. Для Германии после 1870 г. это — проблема Австрии и выхода Германии к Адриатическому морю.
Государственно-территориальные потрясения 1988—1991 гг. в Советском Союзе, события в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Абхазии, Южной Осетии показывают, что время сведения концепции естественных границ к «практике империалистических государств»17 неумолимо ушло в прошлое. Мы без особого труда можем и должны видеть естественные границы России:
на западе — западная граница Русской цивилизации по славяно-православной линии;
на севере — Северный Ледовитый океан;
на востоке — Тихий океан (проблема Курил носит тактический характер, имеющий принципиальное значение с социально-экономической и идеологической точек зрения);
на юго-востоке — реки Уссури, Амур;
на юге: в Средней Азии — Казахстан (Южная Сибирь), природные водоразделы в виде гор Тянь-Шаня и др., в том числе Памир; на Кавказе — по Большому Кавказскому хребту.
Последнее не означает, однако, что Российская Федерация должна уйти из Закавказья: Россия пришла туда отнюдь не случайно. Определение естественных границ корреспондирует с позицией А.Г. Дугина, утверждающего, что будущая Россия должна иметь либо морские границы, либо дружественные блоки на прилегающих континентальных территориях.18
Аргументацию, основанную на идее естественных границ, применяют порой и для обоснования сецессии (отделения части государственной территории). Особенностями территории определяются, по мнению, например, С. Рудницкого, как своеобразие истории Украины, так и ее перспективы. «Украинская земля, — полагает С. Рудницкий, — составляет выразительную географическую целостность, самостоятельную и обособленную по сравнению с соседними землями: Молдавией, Венгрией, Польшей, Белоруссией, Московщиной. Она опирается на юге о Черное море, Карпаты и Кавказ, на севере ограничивается болотами и лесами Полесья. Хотя и нет на Украине хороших естественных границ на западе, северо-востоке и востоке, она как южная прибрежная страна Черного моря имеет важные признаки единства... украинский народ имеет свою исконную землю, представляющую собой четко обозначенное географическое целое».19 Обращает на себя внимание, что автор не рискует утверждать, будто Украинская земля граничит с Русской землей. Указывая, что Украина граничит с Белоруссией и Московщиной, автор, возможно, подсознательно признает их все составными частями Русской земли.
Проблема естественных границ отодвинулась перед историко-культурными (цивилизационными) причинами их формирования. Ожидая географически и этнически логичных пределов территории того или иного государства, мы повсеместно сталкиваемся с ситуацией, когда реальные линии государственных границ проходят «по-живому» через единую плоть народа либо крайне уязвимо с точки зрения безопасности обрамляют просторы государства.
Искусственные границы создаются в силу конкретно-исторического развития человечества, по произволу монархов или как результат сложного политического компромисса. Закрепляя мимолетное стечение обстоятельств или временное соотношение сил, они порождают неисчерпаемый источник международной напряженности, приводят к долговременным территориальным спорам.
Территориальные споры. Государства обязаны «воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения существующих международных границ другого государства или в качестве средства разрешения международных споров, в том числе территориальных споров и вопросов, касающихся государственных границ» (Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г.). Аналогичное требование содержит и Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. (раздел «Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях»). Парижская хартия для новой Европы (1990 г.) подтвердила тягу европейских народов к миру, солидарности и уменьшению пограничных барьеров.
Еще Г. Гроций сформулировал ключевой для разрешения многих территориальных межгосударственных споров вывод: «В землях, заключенных в естественные границы, незначительное изменение курса реки меняет и границы территории; что бы река ни прибавила к противоположному берегу, все отходит под власть того, к чьему владению принадлежит приращение; ведь надо полагать, что оба народа установили свою власть над территорией так, чтобы середина реки разделяла их как естественная граница».20
Несмотря на эту давнюю теоретическую позицию, на практике и в настоящее время часто болезненно решаются проблемы фарватера реки и вытекающего из последних статуса речных островов.
Международно-правовой нормой является требование к спорящим государствам воздержаться от всяких действий в спорном районе, которые могут усугубить спор.21 Но в действительности государство, контролирующее спорную территорию, как правило, стремится использовать все средства для прямого или косвенного освоения спорной территории.22
Территориальная проблема — это спор между государствами по поводу государственной принадлежности определенной территории. Субъектами территориального спора могут быть только государства. Б.М. Клименко, отграничивая территориальный спор от односторонних территориальных претензий, относил к последним претензии государства на определенную часть территории другого государства, не оспаривая суверенитета последнего над данной территорией. При этом государство, по мнению Б.М. Клименко, «не сомневается в юридической принадлежности этой территории данному государству, но считает, по каким-либо основаниям, справедливым или несправедливым, что эта территория должна принадлежать ему».23
Реальность постсоветского пространства не укладывается в данную схему, заставляя говорить, например в отношении Крыма и Севастополя, об отрицании государством (Российской Федерацией) самой юридической принадлежности определенной территории другому государству (Украине). Нахождение такой территории в управлении (под юрисдикцией) стороннего государства противоправно, но требование восстановить российскую юрисдикцию (российский суверенитет сохраняется, пусть и в остаточном виде) не означает выдвижение территориальных претензий Россией, ибо на указанные территории противоправно претендует Украина. Таким образом, в этом случае мы имеем дело с территориальным спором вне зависимости от того, как трактует данный вопрос украинская сторона.24 Сложность правовой оценки ситуации с Крымом и Севастополем увеличивается ввиду различия в подходах к указанной проблеме исполнительной и законодательной властей России.
Руководство Украины отрицает российский суверенитет над Крымом, не признавая фактически этой проблемы вообще. Действительно, односторонняя территориальная претензия не образует территориального спора. Но Международный суд ООН, характеризуя межгосударственный спор, заявил: «Недостаточно одной стороне в спорном деле заявить, что спор ее с другой стороной существует. Простого заявления недостаточно для доказательства наличия спора, так же как и простого отрицания недостаточно для доказательства того, что такого спора не существует».25
Тем более, что юридическая наука знает лишь три случая односторонних территориальных претензий со стороны государства, не осуществляющего никаких государственных функций или других соответствующих актов над претендуемой территорией. Это случаи, когда территория:
1) никогда не принадлежала государству-претенденту и оно никогда не осуществляло никакого суверенитета над этой территорией;
2) когда-то принадлежала государству-претенденту, но затем вошла в состав территории другого государства и это было надлежащим образом юридически оформлено;
3) никому в прошлом не принадлежала, а впоследствии была включена в состав определенного государства и это было надлежащим образом юридически оформлено, т. е. территория была приобретена в соответствии с правом того времени, когда этот случай имел место.26
Как можно видеть, ситуация с Крымом даже приблизительно не укладывается ни в один из этих вариантов и соответственно не может быть отнесена к безосновательным территориальным претензиям. Она предполагает существование над территорией полуострова российского суверенитета. Декларация о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств — участников СНГ от 15 апреля 1994 г. в п. 3 утверждает, что «захват территории с применением силы не может быть признан, а оккупация территории государств не может использоваться для международного признания или навязывания изменения ее правового статуса».27
Оправданно вслед за Б.М. Клименко различать территориальные споры и территориальные разногласия, относя к последним «разногласия между государствами относительно принадлежности какой-либо территории или разграничения между ними».28 Соответственно, завершая рассмотрение общих подходов к территориальным разногласиям, можно согласиться с Б.М. Клименко и А.А. Порком в понимании территориального спора как существования выкристаллизовавшихся и сформулированных разногласий относительно ясно выраженного и объективно существующего предмета спора: «существования или применения нормы о границе или вопроса о суверенитете над определенной территорией».29
Режим государственной границы предполагает сохранность территории государства, международное признание и международное установление.
Международно признанными государственными границами называют линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами.
Граница считается международно признанной, если линия ее прохождения явно или хотя бы молчаливо признается другими государствами. Но при этом она не является автоматически установленной.
Международное установление предполагает определенную правовую процедуру, выработанную за века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически друг с другом не связанных. Для международного установления границы должны быть делимитированы (описаны в договоре либо максимально точно обозначены на специальных картах, составляющих неотъемлемую часть межгосударственного договора) и демаркированы (проведены и обозначены на местности при соответствующем описании в протоколах о демаркации границы).
Между процедурами делимитации и демаркации достаточно часто случаются существенные временные разрывы, когда утвержденные правовым образом границы на местности длительное время не обозначаются. Жаркие споры российской общественности 1993—1997 гг. о прохождении линии российско-китайской границы по р. Амур (в районе российских островов Тарабаров и Б. Уссурийский), по р. Аргунь (о. Большой) и на участке территории в районе оз. Хасан на юге Приморского края могут быть примером сложности конкретных процедур демаркации.
Лишь международное признание и межгосударственное установление являются факторами, создающими правовой режим межгосударственной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Только сохранность территории государства как условие пограничного размежевания придает границе смысл, даже если при этом линия границы остается неделимитированной и более того — оспариваемой кем-либо из соседей.
Важнее то, что эта линия максимально приближена к естественной границе государства. Понятие естественных границ государств как пределов реального жизненного пространства населяющих их народов, обеспечивающих этим народам мир и безопасность, вновь обрело в конце ХХ в. значение актуальной политико-правовой категории.
Стремление всякого государства к естественным границам было и остается аксиомой мировой политики, лежащей в основе как минимум двух социальных феноменов. Именно попытки примирить столкнувшиеся интересы нескольких государств, пытающихся установить свои государственные границы по линии естественных границ, породили как дипломатию, так и международное публичное право.
Территория государства есть материальное выражение верховенства и независимости населяющего ее народа. В этом драматизм проблемы Южных Курил и для японцев, и для русских. Только народ в целом обладает правом распоряжаться территорией. Ее изменения, и прежде всего территориальные уступки, требуют выявления воли народа на референдуме. Признавая, что любой этнос имеет право на культурно-национальное самоопределение (развитие), ограниченное, однако, общими интересами всего народа соответствующего государства, мы вынуждены вновь подтверждать, что никакое национальное (этническое) самоопределение не вправе перечеркивать такой общий интерес, как безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.
Территория государства является и воплощением представлений народа о своем государстве, своем Отечестве. Российская Федерация после 1991 г. — лишь исторический стержень великого государства, объективно притягивающий к себе его осколки. Укрепление Союза Белоруссии и России и реинтеграция СНГ на его основе есть выход России на свои естественные границы. Сложность определения статуса отдельных территорий прежнего СССР, границ вновь создаваемых государств порождала и порождает межгосударственные проблемы в СНГ. Это вынудило, например, Н. Назарбаева в своем проекте Евразийского Союза (июнь 1994 г.) признать, что «ни унитарные, ни федеративные государства СНГ не могут быть признаны в полной мере стабильными».30
Защита национальных интересов государств на ближних и дальних подступах к естественным границам их территории остается смыслом внешнеполитической деятельности всех государств мира, условием устойчивого баланса разнонаправленных сил в международных отношениях.
* Статья написана на основе выступления на научной конференции в Дальневосточном государственном университете 29 сентября 1998 г., Владивосток.
** Доктор юридических наук, заместитель Председателя Государственной Думы, Российской Федерации.
1 Подробнее см.: Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР. М., 1985. С. 61—71.
2 Ушаков Н.А. Международное право: основные термины и понятия. М., 1996. С. 37.
3 См., напр.: Моро-Дефарж Ф. Введение в геополитику. М., 1996. С. 18—20.
4 Бродель Ф. Что такое Франция? Кн. первая: Пространство и история / Пер. с фр. М., 1994. С. 274.
5 Spykman, Nicolas J. America’s Strategy in World Politics. The United States and the Balance of Power. New York, 1942. P. 41.
6 Страбон. География в 17 книгах / Пер. Г.А. Стратановского; Под ред. С.Л. Утченко. М., 1994. С. 426.
7 Там же. С. 466.
8 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 17. С. 277.
9 Там же. Т. 4. С. 472.
10 Там же; см. также: Трайнин И.П. Вопросы территории в государственном праве // Известия Академии наук СССР. 1947. № 4. С. 228—234.
11 Мечников Л.И. Цивилизация и великие исторические реки: Статьи / Сост., предисл., примеч. В.И. Евдокимова. М., 1995. С. 340.
12 Цит. по: Власов П.В. США решили радоваться объединению Европы // Эксперт. 1997. № 17. 12 мая. С. 37.
13 Котляревский С.А. Правовое государство и внешняя политика. 2-е изд. М., 1993. С. 202.
14 Матьез А. Французская революция / Пер. с фр. К.И. Цидербаума. Ростов на/Д., 1995. С. 325—339.
15 Моро-Дефарж Ф. Введение в геополитику. С. 20; о естественных границах Франции см. также: Бродель Ф. Что такое Франция? С. 279—284.
16 Матьез А. Французская революция. С. 238.
17 Курс международного права: В 6 т. Т. 2 / Под. ред. В.М. Чхиквадзе. М., 1967. С. 60; Волова Л.И. Принцип территориальной целостности и неприкосновенности в современном международном праве. М., 1981. С. 145—163.
18 Дугин А. Основы геополитики. Геополитическое будущее России. М., 1997. С. 212.
19 Украинская государственность в ХХ веке: историко-политологический анализ / А. Дергачев (рук. авт. коллектива). Киев, 1996. С. 89.
20 Гроций Г. О праве войны и мира: Репринт с изд. 1956 г. М., 1994. С. 223.
21 Клименко Б.М. Мирное решение территориальных споров. М., 1982. С. 122.
22 Там же. С. 124—130.
23 Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М., 1974. С. 126. — См. также: Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР. С. 231.
24 См. по аналогии: Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. С. 126—127.
25 Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР. С. 231.
26 Там же. С. 232.
27 Бюллетень международных договоров. 1994. июль. № 7. С. 10.
28 Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР. С. 224.
29 Там же. С. 230.
30 Назарбаев Н.А. О формировании Евразийского Союза государств // Евразийский Союз: идеи, практика, перспективы. 1994—1997. М., 1997. С. 42.
