Президент РФ и Государственная Дума: перспективы взаимоотношений [Журнал "Правоведение"/1995/№ 4-5]
Ачкасов В.А.
Отношения между парламентом и Президентом—главный «нерв» государственного механизма современной России. От эффективности взаимодействия этих политических институтов во многом зависит стабильность политической системы. Изменения характера отношений между Парламентом и Президентом обусловлены, как известно, радикальными сдвигами в государственных структурах, связанными с формированием в России практически новой формы государства. Обычно говорят, что у нас существует ныне президентско-парламентская (вариант — полупрезидентская) республика.1 Эта характеристика слишком формальна и недостаточна, как и ее сравнение с формой правления, существующей во Франции. Несомненно, там так же, как у нас, «имеет место быть» смешанная президетско-парламентская мидель системы, однако она значительно отличается от российской. Во-первых, иначе строятся взаимоотношения Президента и правительства, которое формируется на основе парламентского большинства. В результате уже дважды в истории Пятой республики (1986—1988 и 1993—1995 гг.) президент-социалист вынужден был искать формы сотрудничества с правоцентристским правительством, для чего пришлось разработать своего рода «кодекс сосуществования» и разделить властные полномочия. В России такое невозможно даже теоретически. Во-вторых, конституционные полномочия Президента Франции менее широки, чем полномочия Президента РФ (в частности, он не является «гарантом Конституции... прав и свобод граждан» (ст. 80 Конституции РФ) и не определяет основные направления внутренней и внешней политики, ибо это отнесено к прерогативам Парламента, его право на объявление референдума реализуется лишь по предложению правительства или обеих палат Парламента. Кроме того, Конституция России, в отличие от Основного закона Пятой республик», не закрепляет за главой правительства права контрассигнатуры, т. е. права подписи актов Президента главой правительства, без чего они не получают юридической силы.3 Однако режим, существующий но Франции, до сих пор многие политологи называют «режимом личной власти» или «монархическим президентством». В-третьих, всякое сравнение «хромает». Французская поговорка гласит: «Сравнение и сходстство — еще не доказательство».
Следовательно, необходимо эту и целом верную, но слишком одностороннюю характеристику дополнить характеристикой существующего сегодня в России политического режима. По нашему мнению, нынешний российский режим является практическим воплощением теоретического проекта М. Вебера, т. е. «плебисцитарной вождистской демократией». Эта модель предполагала всенародное избрание харизматического лидера на пост главы государства, в результате он наделялся широчайшими полномочиями, особенно в сфере контроля за деятельностью правительства и государственной администрации, и из политики до очередных президентских выборов «изгонялся» народ. Однажды, и разговоре с генералом Людендорфом, М. Вебер так определил свою политическую модель: «Это такая политическая система, где люди сами избирают себе лидера, который потом говорит: "А теперь заткнитесь и слушайте меня"».3
В Веймарской конституции эта модель не была реализована в полном объеме, однако мы помним, чем закончилась история «Веймарской Германии». Первым шагом к фашистской диктаторе стало формирование так называемых «президиальных» правительств Брюнинга, Папена, генерала Шлейхера, которые уже опирались в своей деятельности не на поддержку большинства в рейхстаге, а на доверие рейхспрезидента Гиндeнбурга. Именно они начали уничтожать парламентаризм и демократию, однако без открытого вызова обществу, не провоцируя его на проведение единых оборонительных акций.4 Они создали прецедент, а лидер Национал-социалистической рабочей партии Германии, получивший 30 января 1933 г. предложение рейхспрезидента сформировать коалиционное правительство, довершил дело.
В российской Конституции 1993 г. веберовская модель нашла воплощение во всей полноте. Пожалуй, ни одна конституция демократического государства не наделяла главу государства таким объемом полномочий: вся полнота исполнительной власти и полный контроль за формированием и деятельностью правительства, вплоть до подмены его в важнейших сферах (оборона, внутренняя и внешняя безопасность, внешние сношения, налоговая политика и др.),5 мощные рычаги воздействия на законодательную (отлагательное вето, право законодательной инициативы, право издания указов, право роспуска Парламента и др.) и судебную (решающее участие в формировании Верховного, Арбитражного и Конституционного Судов) власти и наконец, почти полная бесконтрольность. Более того, законодательство в стране по самым насущным вопросам осуществляется сегодня не законами, принятыми Федеральным Собранием, а указами Президента. Все это означает, что провозглашенное в Конституции РФ разделение властей на практике не осуществимо, ибо эта система предполагает, что «"взаимные сдержки и противовесы" осуществляются не столько с помощью охраны границ компетенции, сколько путем узаконенного проникновения в сферу деятельности другой отрасли управления.6
Налицо явный дисбаланс во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей, У Федерального Собрания нет эффективных рычагов воздействия не только на Президента, но, как показывает политическая практика, и на правительство. Представительная власть не выполняет контрольных функций, обычно закрепляемых за органами представительной власти. Депутаты лишены даже такого традиционного для парламентской практики права, как право на депутатский запрос.
Структурно Федеральное Собрание выстроено Конституцией не как классический двухпалатный парламент, а скорее как «механическое объединение двух частой — "клапанов". Один "клапан" — Государственная Дума — должен выпускать "политические пары", а другой — Совет Федерации — "региональные пары"».7
Задуманный как стабилизирующая, уравновешивающая законодательная инстанция Совет Федерации на практике уже создаст серьезные трудности во взаимоотношениях парламента и Президента. Во-первых, согласно ст. 95 Конституции РФ, в него входят по два представителя от каждого субъекта федерации: по одному 1.7 представительного и исполнительного органов власти. Поскольку члены Совета Федерации работают на «непостоянной основе» (однако он играет значительную, практически равную Государственной Думе роль в законотворческом процессе), постольку появляется постоянная проблема кворума и возникают трудности, связанные с затяжкой прохождения законопроектов. В результате планы законодательной деятельности Федерального Собрания не выполняются, время прохождения актов затягивается. В 1994 г. план был выполнен лишь на 55%.8 Справедливости ради надо отметить, что в этом повинен не только Совет Федерации, но и Дума, поскольку в ее работе много хаотичности, дублирования и блокирования инициатив, борьбы амбиций и т. д. Во-вторых, порядок формирования Совета Федерации создаст парадоксальную ситуацию, когда половина членов этой палаты состоит из подчиненных Президенту как главе исполнительной власти лиц, что обеспечивает ему не только контроль над одной из палат, но и контроль за законодательной деятельностью всего Федерального Собрания. Если искать исторические аналоги, то Совет Федерации и по способу формирования, и по функциям, и по принципам взаимоотношений с. Государственной Думой более всего напоминает Государственный Совет Российской империи, который тоже, как известно, выполнял роль как бы верхней палаты российского парламента в начале XX в. и всецело находился под контролем главы государства.
Теперь несколько слов о перспективах взаимоотношений Президента и Государственной Думы в свете прошедших парламентских выборов. Известно, что большинство участников российского политического процесса поддержало смешанную (пропорционально-мажоритарную) систему, закрепленную ныне в Законе о выборах депутатов Государственной Думы. Споры между парламентом и Президентом по содержанию данного законодательного акта касались лишь квоты мест в Государственной Думе для депутатов, избираемых по «партийным спискам». Эта система имеет ряд достоинств, она обеспечивает более широкое представительство интересов избирателей, а также представительство меньшинств и способствует, согласно «законам М. Дюверже», становлению «многочисленных негибких, независимых и стабильных партий»,5 т. е. стимулирует формирование многопартийной системы. Однако она имеет и ряд недостатков: сели в выборах участвует большое количество партий и избирательных объединений (напр., 43 избирательных объединения и 1013 партий, как в декабре 1995 г. в России), и закон о выборах устанавливает определенный минимальный процент голосов, необходимый для получения депутатских мандатов (напр., 5%, как у нас в РФ),10 то этот «процентный барьер» преодолевает, как правило, лишь несколько ведущих партий и объединений. Избиратели, отдавшие голоса остальным политическим организациям — «аутсайдерам выборной гонки», а таких 49,5% участвовавших в выборах, оказываются не представленными в парламенте (как и значительная часть политических организаций меньшинств), и в этом — главный изъян пропорциональной модели выборов.
Пропорциональная система имеет еще один кардинальный недостаток, проявляющийся тогда, когда она сочетается с президентской системой, как у нас в России. Как и предполагали некоторые российские социологи (напр., Н. Бетанели), при голосовании по партийным спискам на выборах 17 декабря 1995 г, только четыре избирательных блока преодолели «пятипроцентный барьер» и получили места в Государственной Думе. Однако поскольку не Дума формирует правительство, то партиям и избирательным объединениям, которые в ней представлены, нет необходимости формировать так называемую правящую коалицию. Далее, «партия Президента» (таковой можно, по-видимому, считать Всероссийское общественно-политическое движение «Наш дом Россия») получила в Думе небольшое количество мандатов (55), и потому Президенту вновь приходится управлять, не опираясь на поддержку большинства, и искать точки соприкосновения с еще более оппозиционно настроенным парламентом (в котором 211 мандатов — у коммунистов и близких к ним), тем более, что последний не несет ответственности за деятельность правительства и потому не обязан его поддерживать. В этом заложена потенциальная опасность перманентного конфликта между Президентом и Государственной Думой, что может подтолкнуть Президента прибегнуть к иным политическим силам и средствам, чтобы править без парламента,11 т. е. встать на путь авторитаризма.
Искушение тем более велико, что Конституция РФ практически ставит в зависимость от воли одного человека судьбу демократического реформирования России. От его «хотения» в решающей степени зависит проведение или непроведение в срок парламентских и президентских выборов, объем полномочий, которыми может располагать правительство, реальная роль парламента в политическом процессе и многое другое. Исчезновение этого человека может создать политический вакуум, поставить пол вопрос существование самого режима.
Однако властное «ничтожество» российского парламента обусловлено не столько конституционными положениями, сколько тем, что он не является действительным представителем российского общества, политически неструктурированного, атомизированного, пассивного, не обладающего ключевыми признаками гражданского общества. «По сути дела, отсутствуют структуры, на которые могла бы опираться новая власть. То есть речь идет нe о поиске социальной базы для проведения реформ, а о необходимости ее формирования».12 Опять российское государство само является и мотором, и инструментом, и смыслом, и целью реформирования. Опять реальна опасность, что общество останется пассивным наблюдателем происходящего, копя все большее раздражение и недовольство. Наблюдаемая сегодня активность и инициатива ряда социальных групп (хозяйственной номенклатуры, предпринимателей, части творческой интеллигенции, преступного мира и др.) —это еще не признак «пробуждения гражданского общества», а очередная попытка «прорваться во власть», так как для того чтобы в России осуществить что-либо, не нужно убеждать в этом общество, нужно завоевать власть, государство. Тот же, кто завоевал государство, получает и общество, причем способы обретения власти почти не имеют значения. Социологи свидетельствуют, что людей, особенно в массовых социальных группах, почти не волнует проблема законности или незаконности самих властных структур. Ни в одной из массовых групп доля приверженцев такой ценности, как «законность власти», не превышает пятой части опрошенных.13 При этом состоянии общественного сознания вряд ли стоит удивляться тому, что власти позволяют себе достаточно вольно обращаться с Конституцией. В таком государстве невозможно и действительное разделение властей, так как разделенная власть — это интерес развитого гражданского общества, которого в современной России нет, а не ее носителей, для которых закономерно стремление к сосредоточению власти в одном центре, ибо, как отмечал еще Фукидид, «всякая власть стремится к собственным пределам». После фронтального столкновения исполнительной и законодательной властей в октябре 1993 г. таким центром стал Президент и его окружение, что и было закреплено в «конституции победителей». И вновь напрашивается аналогия с французской Пятой республикой. Ее конституция также создавалась «командой» президента и под «харизматика - президента Шарля де Голля, что привело к становлению режима личной власти и создало большие сложности с ее наследованием. Однако постепенно, «в силу объективных и субъективных обстоятельств, "личная власть" трансформировалась в президентскую, в стране утвердился режим с сильной исполнительной властью, которую могут достаточно жестко контролировать избиратели»,14 и сложилось национальное согласие в таких важных вопросах, как государственные институты, внешняя политика, оборона и др. Сможет пройти такую же трансформацию российский режим «личной власти», удастся ли решить проблему передачи власти с помощью законных процедур? . .
Некоторые авторы утверждают: «Полупрезидентская республика есть закономерная форма организации государственной власти в странах, освобождающихся от тоталитарного прошлого, и вообще стран, где отсутствуют демократические традиции».15 Этот вывод базируется, видимо, на факте преобладания этой формы правления в странах Восточной Европы и СНГ. Однако преобладание еще не есть свидетельство эффективности и, тем более, закономерности этого феномена. В Латинской Америке в послевоенный период также преобладают полупрезидентские системы, но они, как отмечал X. Линц, проявили особую подверженность тупиковым ситуациям и отношениях исполнительной и законодательной властей и неэффективности руководства. Проблема становилась особенно серьезной, когда президенты не располагали поддержкой большинства парламента в своих лигислатурах.16 Неужели судьба России— повторять чужие ошибки и лишний раз доказывать тупиковость уже пройденных путей?
Оптимальным для нынешней российской системы был бы дрейф в сторону классической президентской республики, что потребовало бы следующих изменений:
1, Расширение прав Президента на участие в деятельности правительства, которое может быть напрямую ему подчинено (здесь учитывается уже проявившаяся тенденция к расширению его вмешательства в деятельность правительства). Президент станет в этом случае Главой государства и правительства.
