Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации /

• Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации.
  Александров, В. М., Семенов, А. В.
  

  Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации

  В. М. Александров,* А. В. Семенов**

  Федерализм как способ и форма организации государства получил широкое распространение в мире. Рассмотрение проблемы современного федеративного государства имеет особую актуальность для России, где в последние годы происходят сложные, зачастую противоречивые процессы реформирования федеративных отношений. Проблема альтернативности дальнейшего развития российского федерализма возникла с новой остротой в свете осуществляемых Президентом РФ преобразований в сфере государ­ственного управления. Указом Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. на территории Российской Федерации было образовано семь федеральных округов во главе с назначаемыми Президентом РФ полномочными предста­вителями Президента.¹

  Глубокое и разностороннее познание природы федерализма современной Российской Федерации, равно как и любой иной, предполагает не только изучение ее основных черт и особенностей, но и акцентирование внимания на возникающих в процессе ее существования и функционирования проблемах развития. Известная формула Д. Дж. Элейзера «Федерализм есть территориаль­ное выражение демократии»,² которую можно расширить за счет включения в нее еще и системы местного самоуправления, особенно актуальна для нас сегодня. Слабость и неразвитость российской демократии среди прочего во многом объясняется тем, что провозглашенные в Конституции РФ 1993 г. федеративная система государственного устройства и институт местного самоуправления находятся пока в стадии становления.³ В комментарии (который представляется проблемным) к Конституции РФ (под редакцией В. Четвернина) совершенно справедливо говорится, что «государственное устройство России — это не Федерация, а некое состояние динамического равновесия между угрозой развала страны и компенсирующей ее унитаристской тенденцией».

  Воплощение в жизнь лозунга «Берите суверенитета, сколько унесете» привело к нарушению целостности экономического, политического и право­вого пространства.⁴ Однако корни современного российского федерализма лежат не в демократических преобразованиях, которые получили новый импульс в стране к концу 80-х годов XX столетия, а в тех радикальных изменениях в государственном устройстве России, которые были проведены, в сущности, гораздо раньше.⁵ Одна из особенностей ранней Российской Федерации состояла в том, как отмечалось в научной литературе, что она создавалась и развивалась на основе национально-территориального прин­ципа.⁶ Что особенно важно для последующего рассмотрения проблемы укрепления вертикали власти на современном этапе существования Россий­ского государства, отношения между федеральными органами и субъектами Российской Федерации традиционно строились на довольно жесткой, централизованной основе. До недавнего времени доминирующими прин­ципами этих взаимоотношений были демократический централизм, а по сути бюрократический централизм, строго плановый характер, формализованные законность и конституционность. Многие из этих принципов фактически сохраняют прежнее значительное влияние. Это позволяет ряду исследователей утверждать, что «существующий в России, также как и прежде в СССР, феде­рализм во многих отношениях проявляется в реальной жизни не иначе, как унитаризм или формально-юридический федерализм».⁷

  В научной литературе, на наш взгляд, вполне справедливо, указывалось по данному поводу, что было бы ошибкой отрицать и отбрасывать советский опыт федерализации.⁸ Опыт реальной практики советской модели федерализма важен и в том отношении, что «он учит, как нельзя строить федеративные отношения и как важно соблюдать конституционные установления о разграни­чении полномочий федерации и ее субъектов».⁹

  В настоящее время, по сравнению с прежним периодом развития Рос­сийской Федерации, статус ее субъектов значительно расширился и укрепился. Согласно Конституции РФ 1993 г. каждый из ее 89 субъектов независимо от их формально-юридических и фактических особенностей рассматривается в качестве равноправного субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 5 Консти­туции РФ).

  Однако это — формальная норма. Практика же говорит об ином, а именно о том, что, будучи в формально-юридическом плане равноправными субъектами Федерации, фактически они не являются таковыми. Одни из них (в основном республики) являются «более равными», чем все остальные субъекты Россий­ской Федерации. В определенной мере это проявляется даже на конститу­ционном уровне. Существенно возросла в последние годы раздробленность российских регионов с точки зрения их конкретных интересов и проблем. Такое положение дел отражается в практическом плане во многих сферах жизни общества, дестабилизирует федеральную систему, рождает будоражащие общество публикации.¹⁰

  Фактически же в большинстве субъектов Российской Федерации сложи­лись квазигосударства со своими политическими режимами (чаще авторитар­ными), самостоятельными правовыми и финансовыми системами. Выявлены сотни региональных и местных нормативных актов, противоречащих Консти­туции РФ, законам страны. Много примеров, когда границы субъектов Рос­сийской Федерации становились непрозрачными. Зачастую непрозрачными эти границы оказывались и для любых преобразований, исходящих из Центра.

  Из вышесказанного можно сделать вывод, что преобразования в системе государственного управления должны и могут производиться с учетом двух факторов: 1) исторически сложившейся централистской традиции россий­ской государственности как таковой; 2) возрастающей роли регионов как в политике, так и в решении конкретных вопросов жизни на местах.

  Зарубежная правовая практика обеспечения общегосударственных интересов в регионах свидетельствует, что, несмотря на провозглашение идей децентрализации, наделе во всех государствах обеспечивается определенная степень централизации, связанная с необходимостью защиты интересов государства в целом. Большинство способов организации управления на местах предусматривает сохранение определенной вертикали от центра к периферии. Она может выражаться в различных формах: как в существо­вании специальных представителей государства, так и иных разновидностях контроля.¹¹

  Говоря о строительстве демократического правового государства в Рос­сии, мы имеем в виду в первую очередь строительство федеративного государ­ства. До недавнего времени Россия де-юре была федерацией, а де-факто — одновременно и конфедерацией с федеративными элементами, и федерацией с конфедеративными вкраплениями. Очевидно, что Президент РФ взял на себя инициативу окончательного утверждения в стране федеративного принципа построения государственности.

  При попытке реформирования этих отношений необходимо учитывать, что любое федеративное государство предусматривает весьма жесткие механизмы регулирования отношений, распределения ведения между федера­цией и ее субъектами. Федеральный центр всегда сохраняет в своих руках основные рычаги государственного управления: политические, правовые, финансовые, военные. Субъектам же федерации предоставляются широкие права в основном в экономической и социальной сферах.

  Таким образом, в рамках программы трансформации федеративных отношений среди прочих вопросов стратегической важности должны быть решены вопросы создания централизованной вертикали федеральных органов власти. Одним из таких средств может быть система федеральных округов.

  В соответствии с Указом Президента РФ № 849 «О полномочном пред­ставителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. на территории Российской Федерации было образовано семь федеральных округов, каждый из которых охватывает определенное число субъектов Российской Федерации, и утвержден Перечень федеральных округов, с указанием ряда субъектов, выполняющих функции центра федерального округа.¹²

  В рамках рассмотрения конституционного статуса федеральных округов и перспектив развития созданной модели территориального устройства целесообразным представляется проанализировать следующие положения: является ли конституционным создание Президентом РФ семи федеральных округов, не нарушает ли произведенное преобразование административно-территориального деления страны на субъекты, установленного и преду­смотренного Конституцией РФ; насколько адекватными являются предпри­нятые меры с точки зрения движения России к подлинной демократии и эффективной государственности (в том числе к современному федерализму); каковы перспективы создания новой модели государственного управления в системе «Центр — регионы» для Российской Федерации.

  В Конституции РФ 1993 г. само понятие «федеральный округ» отсутствует. Говорит ли это о неконституционности положений Указа Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»?

  Конституция РФ закрепляет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Феде­рации. Таким образом, Основной Закон государства устанавливает един­ственно возможное деление Федерации на субъекты. Всякая попытка создания иных единиц деления, таким образом, может считаться неконституционной.

  Характеристика федерального округа как административно-терри­ториальной единицы, на наш взгляд, неприемлема. В федеральном округе, в отличие от субъектов Российской Федерации, отсутствуют органы госу­дарственной власти, собственное законодательство и иные определяющие статус образования признаки. Кроме того, федеральные округа представляют собой даже не территориальные единицы, а лишь абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации. В пределах территории федерального округа действуют работники аппарата полномочного представителя Прези­дента РФ — должностные лица Администрации Президента РФ.¹³ Само создание института полномочного представителя в федеральном округе есть, по сути, одна из мер реализации Президентом РФ своего конституционного полномочия определять основные направления внутренней политики Рос­сийской Федерации (п. 3 ст. 80 Конституции РФ). В связи с этим можно говорить о конституционности предложенного Президентом РФ дробления государства на федеральные округа.

  Характерно, что предпринимаемые меры по реформированию системы государственного управления имеют в основе принятие таких политических мер, которые в принципе нацелены на достижение определенного результата без изменения Конституции РФ. Такой подход вполне оправдан в том числе и потому, что ныне действующая Конституция предусматривает сложный порядок ее изменения.

  Приведенные доводы позволяют нам определить федеральные округа как специальные единицы деления Российской Федерации, на территории которых действует институт полномочного представительства Президента РФ, созданный им и предназначенный для наиболее эффективной реализации главой государства своих конституционных полномочий.

  Примечательно, что по поводу создания Президентом РФ системы феде­ральных округов высказывается множество суждений, зачастую диаметрально противоположного содержания. Одни полагают, что созданные федеральные округа — совершенно искусственные образования, объединяющие регионы, подчас не имеющие ничего общего. Другие считают, что создание сверх­регионов — кратчайший из всех путей к распаду России, так как будет про­исходить дальнейшее укрепление центров федеральных округов. Третьи — что переход к единообразию управления разнородными субъектами Федерации, по существу, означает движение к унитарному государству от федеративного.¹⁴

  Нам же эти сценарии представляются крайними. Указ Президента РФ — только начало административной реформы. Указ не решает, а скорее обозначает проблему в сфере федерального устройства. И даже несмотря на то, что Президент РФ, оценивая годичную работу полномочных представителей в федеральных округах, склонен рассматривать создание таких альтернативных единиц деления Федерации, как «оправданную» меру, нам представляется, что само создание федеральных округов — это лишь форма, которую предстоит наполнить содержанием. Федеральное присутствие в регионах нельзя считать устойчивым до тех пор, пока оно не получит окончательного оформления в виде особого государственного института полномочного представитель­ства в федеральных округах. Главная проблема для Федерации сегодня — не в количестве субъектов, не в разных названиях, не в наличии национальных республик и разных размерах субъектов Федерации. Проблема даже не в назначаемости или избираемости губернаторов, а в отсутствии апробиро­ванных правовых механизмов функционирования федеративных отношений на всех уровнях.

  Представляется, что реформа, которая способна нормализовать отноше­ния внутри Федерации, могла бы идти по нескольким направлениям.

  Во-первых, необходимо реформировать систему территориального представительства федеральных органов власти посредством передачи полномочий в рамках отдельного органа или уровня власти на нижние этажи управления для повышения эффективности всей системы.

  До нынешнего момента зачастую территориальные органы федеральной власти в субъектах Федерации относительно слабо выражали федеральные интересы и федеральную волю, а больше тяготели к интересам региона. Причинами подобного положения выступали факторы как объективного характера, так и субъективного. Для укрепления Федерации требуется четко отделить сферы компетенции федеральной власти в субъекте от области компетенции самого субъекта.

  Укрепление вертикали власти наиболее предпочтительно проводить с использованием именно исполнительных структур в качестве стержня властных отношений по линии «Центр — регионы». До создания федеральных округов федеральные интересы в регионах представляли десятки террито­риальных управлений федеральных органов исполнительной власти.

  Начало процессу преобразований уже положило создание в стране системы федеральных округов, которые, по сути, являются межрегиональ­ными представительствами федеральной власти и должны действовать в рамках ее компетенции, но на всей территории страны. Очевидно, что процесс их формирования и становления оказался весьма болезненным, так как неизбежно был связан с перераспределением власти и контроля за финансовыми потоками между главами регионов и полномочными предста­вителями Президента РФ. К позитивным моментам можно отнести то, что активно начало восстанавливаться единое правовое и отчасти экономическое пространство страны, судебная система.

  Во-вторых, нужна реформа системы власти в самих субъектах Федера­ции. Возможно выравнивание степени взаимовлияния всех ветвей регио­нальной власти. Следует особо добиваться реальной независимости судебной власти. Решить эту задачу можно лишь путем сочетания политических и правовых мер, включая более активное участие общефедеральных полити­ческих организаций и органов власти в региональных выборах, реформу федерального и регионального законодательства, регламентирующего основные принципы формирования органов власти и управления в субъекте Федера­ции и принципы их взаимодействия с Центром и местным самоуправлением. Очевидно, что в рамках федеральных округов подобная работа сможет осуществляться гораздо эффективнее.

  Попытки оптимизации системной организации и структуры власти, предпринятые с позиций интересов Центра, неизбежно усилят унитаристские и даже авторитарные тенденции, тогда как оптимизация на базе интересов регионов объективно усилит тенденции к «растаскиванию» страны по «феодальным вотчинам». Стратегический выбор, на основе которого только и могут создаться эффективное государство, оптимальные структуры его властных и исполнительных подсистем, необходим.

  В-третьих, после принятия мер по реформированию системы террито­риального представительства в регионах и системы органов власти в субъектах целесообразно упорядочить функционирование механизма в сфере разграни­чения полномочий и ответственности между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта.

  В определенной части аспект данной проблемы конкретизирован главой 3 Конституции РФ. Опыт работы по заключению договоров и соглаше­ний с субъектами Федерации действительно позволил выработать модельный подход.¹⁵ Однако, как нам представляется, результаты реализации подобного модельного подхода на сегодняшний день создали гораздо больше проблем, нежели должны были решить.

  Безусловно, хозяйственная жизнь в границах федеральных округов определенным образом повлияет на межрегиональные связи, на финансовые и даже информационные потоки. Однако одной из составляющих федерализма является существование каждого региона как самостоятельной единицы. Все же, несмотря на недостатки существующей федеративной модели, представ­ляется, что появление окружных структур не сильно деформирует региональ­ные структуры, а тем более не приведет к их слому.

  Создание федеральных округов при правильной организации работы в их пределах позволит, по нашему мнению, решить следующие задачи: 1) качественно преобразовать управляемость страны; 2) обеспечить значи­тельное сокращение управленческого аппарата в регионах и экономию федерального бюджета; 3) повысить контроль за федеральными ведомствами в регионах; 4) улучшить взаимоотношения и интеграционные связи субъектов Российской Федерации.

  Одной из основных целей предпринимаемой административной реформы является оптимизация экономического и политического пространства для обеспечения экономической интеграции страны, повышения эффектив­ности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов. Преобразования, направленные традиционно на укрепление стабильности в стране, начались реформированием системы государственной власти. Многие аналитики объясняют выбранную стратегию невозможностью достичь стабильности в стране, начав с преобразований в сфере экономики. Таким образом, здесь кроется одна из проблем произ­водимых преобразований — соотношение экономической и администра­тивной реформ. Возникает вопрос: должна ли административная реформа создать условия для проведения экономической, или она превратится в само­цель, а экономическая реформа останется на втором плане?

  Примечательно, что нарезка федеральных округов производилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Возможно, в перспективе это потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Так, выдвигаются предложения увеличить их количество до 11, что будет более соответствовать достижению целей экономи­ческого выравнивания регионов. На данный же момент необходима трансфор­мация развития округов в центры управления территориальным развитием, прежде всего экономическим.

  Сферой, в которой деятельность полномочных представителей Прези­дента РФ за прошедший после создания института год привела к наиболее заметным результатам, является воссоздание единого правового пространства на территории Российской Федерации, в частности, деятельность представи­телей по приведению регионального законодательства в соответствие с феде­ральным, по унификации законодательства в пределах федеральных округов.¹⁶

  Определение задач по реформированию в правовой сфере как первоочередных характеризует стремление государства проводить реорганизацию «через право». Необходимость ее осуществления обусловлена тем, что произошла ликвидация командно-административной системы, а замены ее на правовую не последовало.

  До нынешнего момента характерными признаками правовой системы России являлись: во-первых, значительный динамизм, противоречивость и неустойчивость регулирования; во-вторых, расширение сферы нормативного регулирования в области предметных особенностей законов Российской Федерации; в-третьих, большое разнообразие общественных отношений, охватываемых правовым регулированием, большое число объектов право­вого регулирования, а также видов субъектов общественных отношений, регулируемых правом.

  Указанные особенности стали дополнительным препятствием на пути создания стабильной, приемлемой для России модели демократической правовой организации, оформления структурной завершенности россий­ского законодательства, целостной правовой системы. На сегодняшний день проблема обновления правового регулирования актуальна в связи с развитием законодательства об институтах конституционного строя, о федеральном устройстве и иных формах территориальной организации Российской Федерации, об организации государственной власти и местного само­управления. Экстраполированная на вопрос о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, она готова вылиться в третью «волну» конституцион­ной реформы.¹⁷

  Преобразования в данном направлении обретают дополнительную сложность за счет того, что законодательство развивается динамично, постоянно принимаются новые нормативно-правовые акты, следовательно, неизбежны правовые споры. Трудности в деятельности полномочных пред­ставителей обусловливаются не столько количеством актов, имеющих несоответствия федеральному законодательству, сколько серьезностью самих нарушений: например, установление верховенства законов субъектов Рос­сийской Федерации над законами Федерации и Конституцией РФ.¹⁸

  Появление федеральных округов — «вынужденный переход на ручное управление»¹⁹ в отсутствие правового поля. И соответственно переход временный, но необходимость его, на наш взгляд, бесспорна, так как сформированное единое правовое пространство позволит другим сферам развиваться более динамично.

  Однако воссоздание единого правового пространства как одно из направлений правовой реформы в сфере государственной власти, на наш взгляд, не должно ограничиваться приведением в соответствие региональ­ного законодательства федеральному. Необходимо решение вопросов в сфере формирования органов государственной власти, определение их статуса и детальная проработка на основе конституционных норм механизма взаимо­отношений как между различными федеральными органами государственной власти, так и между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что также относится к сфере деятельности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

  Несмотря на очевидную направленность действий нынешней власти в сторону укрепления принципов федеративного государства, на наш взгляд, до сих пор одной из нерешенных проблем Российской Федерации и одно­временно одной из причин, порождающих, а чаще — не предотвращающих и не смягчающих возникающие в рамках Федерации противоречия, является проблема, связанная с отсутствием цельной, логичной, адекватно отража­ющей реальную действительность концепции развития современной Россий­ской Федерации. Формулировка ключевых положений указанной концепции на нынешнем этапе существования Российского государства, на наш взгляд, является практической необходимостью. Именно они могли бы стать солидной базой для обоснования проводимых преобразований в государственном управлении.

  Что касается перспектив развития модели федеральных округов, то, на наш взгляд, создание подобного рода специальных единиц деления Россий­ской Федерации следует рассматривать не только как фактор, повлиявший на изменение сферы деятельности полномочных представителей Прези­дента РФ, по сравнению с предыдущей формой представительства (в регионах Российской Федерации), но и как попытку создания универсальной модели механизма государственного управления с четкой системой взаимодействия Центра и регионов.²⁰

  В результате деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах вырабатывается схема построения такой вертикали исполнительной власти, которая строится на основе строгой иерархии региональных и федеральных структур. В федеральных округах на данный момент действуют такие специальные органы исполнительной власти, как полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе и аппарат полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

  Модель федеральных округов как специальных единиц Российской Федерации, существующая наряду с системой административно-террито­риального деления, носит определенно временный характер.²¹ Однако создание на ее основе в дальнейшем модели, способной решить существу­ющие проблемы федеративного устройства, представляется вполне возможным и обоснованным. Именно в форме федеральных округов возможна последующая замена существующего федеративного устройства с наличием национально-территориальных единиц деления на сугубо административно-территориальные, т. е. федеральные округа, характеризующиеся равноправием по отношению к аналогичным федеральным округам и отсутствием принципа национальности в основании деления.

  Очевидно, если Российское государство ориентировано на формиро­вание гражданского общества, то наличие этнических особенностей народа, проживающего на территории того или иного субъекта, не может служить основанием для наделения его более широким объемом прав. Соответ­ственно, развитие конституционного законодательства должно идти далее не в русле исторически сложившейся практики формирования государства по национально-региональному принципу.

  В настоящее время уход от национально-территориальных основ деления в устройстве Российской Федерации по известным причинам крайне затруд­нителен. Учитывая ряд подобных факторов, приходится, фиксируя новые приоритеты в определении субъектов, в их взаимоотношениях, а затем, следуя естественному ходу вещей, постепенно изменять структуру Россий­ской Федерации, чтобы уменьшить чрезмерно большое количество субъектов федеративных отношений в сочетании с высокой степенью дифференциации регионов.²² Без решения этой проблемы будет невозможно получить в субъекте оптимальную систему органов власти, которая максимально будет при­способлена для решения проблем населения, обеспечения прав человека и гражданина.

  Таким образом, на данный момент создание неких «условно-альтерна­тивных» единиц деления Российской Федерации при неоформленности как такового их правового статуса представляется наиболее целесообразным, так как преобразования в подобной форме в значительной мере позволили бы на данном этапе избежать противостояния со стороны представителей государ­ственной власти регионов Федерации.

  При невозможности по тем или иным причинам создать новую модель государственно-территориального деления Российской Федерации за счет укрупнения единиц, его составляющих, представляется возможным создать действенный механизм взаимодействия Центра и регионов, способный в определенной мере решить проблемы, имеющие источником неэффективное функционирование существующей модели федеративного устройства.²³Апробированная схема государственного управления с лежащей в основе стройной вертикалью по линии исполнительной власти может быть применена для любой модели территориального устройства. Внутри федеральных округов достаточно эффективно может осуществляться контроль за под­держанием единства правового, судебного, экономического и политического пространства Российской Федерации.²⁴

  Таким образом, преобразование российской государственности, реали­зация конституционных основ федерализма предполагает в идеале двуединый процесс: с одной стороны, сохранение единства и территориальной целост­ности Российского государства, а с другой — децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления. Это обусловливает необходимость ведения поли­тики умелого сочетания федеральной поддержки субъектов со стимулирова­нием их экономической самостоятельности и активности. В связи с этим целесообразным видится конструктивное взаимодействие выборного главы региона и назначаемого представителя Центра как наиболее эффективный путь к налаживанию федеративных отношений.

  Произведенные и продолжающиеся преобразования в сфере государ­ственного управления имеют две составляющие: во-первых, оптимизация структуры территориальных подразделений федеральных органов испол­нительной власти; во-вторых, интеграция этих подразделений вокруг координи­рующего политического центра — федерального должностного лица, пред­ставляющего федеральные интересы в регионах, действующего в рамках полномочий главы государства и не зависящего от региональных властей.

  Основная же опасность реализации программы по реформированию федеративных отношений заключается в возможности чрезмерного усиления федеральных округов, появлении определенного рода конкуренции регио­нальным структурам власти, что может привести к неоправданному ослаблению региональных органов управления в государстве и, как следствие, к столкно­вению федеративного и унитаристского подходов к внутригосударственному строительству.

   

  *Кандидат юрид. наук, доцент Санкт-Петербургского филиала Российской таможен­ной академии (РТА).

  **Доцент Санкт-Петербургского филиала РТА.

  ©В. М. Александров, А. В. Семенов, 2002

  ¹СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

  ²Цит. по: Гуселетов Б. Нужна деконцентрация власти. Государственно-политическая реформа и становление гражданского общества // Независимая газета. 2000. 20 дек. С. 8.

  ³См., напр.: Курганская О. В. Проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала РТА. 2001. № 3 (16). С. 175.

  ⁴См., напр.: Дрожжин В. А. 1) Власть, уничтожающая свой народ // Общество и власть в истории Рос-сии: Сб. научн. тр. СПб., 1999. С. 68—71; 2) Проблемы выживания народа: поиски и пути преодоления // Вто-рые Петровские чтения: Сб. науч. тр. СПб., 2001. С. 236.

  ⁵См., напр.: Чистяков О. И. Становление Российской Федерации. М., 1996.

  ⁶Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 196-229.

  ⁷Федерализм. Теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2000. С. 319.

  ⁸Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма. М., 1994; Яров Ю. Ф. Феде­рализм в истории России. М., 1992. Кн. 1. С. 339.

  ⁹Козлов А. Е. К вопросу о концепции российского федерализма // Федерализм в России и Бельгии / Отв. ред. Ф. Делмартино, Л. Насырова. Лейвен, 1996. С. 43.

  ¹⁰См., напр.: Дискриминация субъектов Федерации недопустима. Края и области должны быть уравне-ны в правах с республиками // Независимая газета. 1998. 11 фев.

  ¹¹См., напр.: Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 1996. С. 468-496.

  ¹²Указ Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федераль­ном округе» от 13 мая 2000 г. // Российская газета. 2000. 16 мая.

  ¹³Указ Президента РФ № 97 «О внесении дополнений и изменений в Положение о полно­мочном пред-ставителе Президента РФ в федеральном округе» от 30 января 2001, г. // СЗ РФ. 2001. № 6. Ст. 551.

  ¹⁴См., напр.: Федоров А. Ю. Реформа административная или конституционная? О раз­делении Российс-кой Федерации на семь федеральных округов и введении в них пред­ставителей Президента РФ: Беседа с и.о. на-чальника Управления Президента РФ по коорди­нации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации // Независимая газета. 2000. 16 мая. С. 1, 3; Иванченко А. В. Властная вертикаль и Конституция // Независимая газета. 2000. 23 июня. С. 8.

  ¹⁵Камшилов П. Представитель Президента — кто он? // Президентский контроль. 1997. № 4. С. 46.

  ¹⁶Президент РФ, оценивая работу полномочных представителей за 2000—2001 гг., отметил, что «они выполнили свою основную задачу — приведение в соответствие с феде­ральным законодательством законода-тельства регионального» (Известия. 2001. 12 мая. С. 3). Например, к декабрю 2000 г. в Центральном федераль-ном округе выявлено порядка 240 законодательных актов субъектов Российской Федерации, не соответствую-щих федеральному законодательству, большая их часть приведена в соответствие. В Приволжском федераль-ном округе к началу работы полномочного представителя Президента РФ было выявлено большое количество (671) законов или нормативных актов, не соответствующих федеральным нормам, основная их часть претерпе-ла изменения. За год работы в Уральском округе проанализи­ровано почти 1,5 тыс. актов, около 300 приведено в соответствие с федеральными законами.

  В апреле 2001 г. намечалось проведение референдума в Республике Тыва по поводу внесения в мест-ную Конституцию более 60 поправок.

  ¹⁷Кириллов В. Третья волна конституционной реформы, или соотношение неопре­деленностей в постро-ении гражданского общества и правового государства в России // Вести. 2001. 31 марта. С. 2.

  ¹⁸См., в частности: Козак Д. Война законов закончилась миром: О приведении законо­дательств в соот-ветствие с федеральным: Беседа с заместителем руководителя Администрации Президента РФ // Общая газета. 28 дек. 2000 — 10 янв. 2001.

  ¹⁹Шаравский А. Семь инструментов для Президента (полпреды — это «ручное управ­ление» для страны) // Известия. 2001. 23 апр. С. 3.

  ²⁰Кокурина О. Ю. Правовой статус полномочного представителя Президента РФ в субъектах Российс-кой Федерации: Автореф. канд. дисс. М., 1998. С. 23.

  ²¹См., напр.: Некрасов С. И. Федеральные округа — новое звено в вертикали российской власти // Жур-нал российского права. 2001. № 11.

  ²²См., напр.: Российская газета. 2001. 14 июля; Социально-экономическое положение субъектов Рос-сийской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ в 2001 г. СПб., 2002.

  ²³См., напр.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 78-80.

  ²⁴См., в частности: СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2416.