Правовые аспекты электронного документооборота в налогообложении.
Коровяковский Денис Геннадьевич , заместитель начальника учебного отдела по заочной форме обучения Всероссийской Государственной Налоговой Академии МНС РФ, преподаватель кафедры «Финансового и административного права» ВГНА МНС РФ
Необходимым условием успешной реализации налоговой реформы является максимальная автоматизация процессов, связанных с налогообложением.
Налоговые органы в настоящее время располагают развитой автоматизированной системой, включая федеральные, региональные и местные уровни.
Утвержденная в конце 2001 года федеральная программа развития налоговых органов, предусматривает дальнейшие работы по повышению уровня оснащенности современными программно-аппаратными средствами обработки информации, средствами телекоммуникаций, защиты информации и переход на качественно новый уровень сбора и обработки налоговой отчетности, адекватный требованиям времени.
Поправки к ст. 80 НК РФ устанавливают, что налоговая декларация представляется в налоговый орган по месту учета налогоплательщика по установленной форме на бумажном носителе или в электронном виде в соответствии с законодательством РФ. Налоговая декларация может быть представлена налогоплательщиком в налоговый орган лично или через его представителя, направлена в виде почтового отправления с описью вложения или передана по телекоммуникационным каналам связи.
При получении налоговой декларации по телекоммуникационным каналам связи налоговый орган обязан передать налогоплательщику квитанцию о приемке в электронном виде.
При передаче налоговой декларации по телекоммуникационным каналам связи днем ее представления считается дата ее отправки.
Порядок представления налоговой декларации в электронном виде определяется Министерством РФ по налогам и сборам и теперь налогоплательщик вправе выбирать: подавать отчетность в электронном виде по каналу связи или по-прежнему стоять в очереди в налоговой инспекции.
Реализации возможностей электронного документооборота долгое время препятствовало отсутствие надежной правовой базы.
Начало 2002 года ознаменовано событиями, которые существенно меняют ситуацию. Принят Федеральный закон от 10.01.2002 N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи", что, безусловно, дает мощный импульс широкому внедрению электронного документооборота во всех сферах деятельности, в том числе и в сфере государственного управления.
Федеральным законом от 28.03.2002 N 32-ФЗ в ст. ст. 13 и 15 Закона РФ "О бухгалтерском учете" внесены дополнения и изменения. Статья 13 дополнена пунктом 6. В нем сказано, что при наличии технических возможностей и с согласия пользователей бухгалтерской отчетности, указанных в статье 15, организация может представлять бухгалтерскую отчетность в электронном виде в соответствии с законодательством РФ. Пункт 5 ст.15 допускает представление бухгалтерской отчетности пользователю организацией путем передачи по телекоммуникационным каналам связи. При получении бухгалтерской отчетности по телекоммуникационным каналам связи пользователь бухгалтерской отчетности обязан передать организации квитанцию о приемке в электронном виде.
Днем представления организацией бухгалтерской отчетности считается дата отправки почтового отправления с описью вложения или дата ее отправки по телекоммуникационным каналам связи либо дата фактической передачи по принадлежности.
МНС России провело большую подготовительную работу по переходу к электронному документообороту. Ведь при сдаче налоговой и бухгалтерской отчетности в электронном виде очень важно обеспечить юридическую значимость представляемых документов и гарантировать конфиденциальность передаваемых таким образом данных.
К настоящему времени на магнитных носителях сдается около 95% справок работодателей по налогу на доходы физических лиц. При этом данные на бумажном носителе представлять необязательно. Юридическая значимость представляемых данных подтверждается сопроводительными реестрами на бумаге, в которых указывается, какие виды отчетности и за какой период представлены на магнитном носителе.
Проводились и проводятся также эксперименты по приему налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности на магнитных носителях. Как правило, в предлагавшихся при этом технологиях магнитный носитель лишь дублировал данные на бумаге, позволяя сократить время на прием и обработку данных, но не решая проблему по существу. В ряде регионов проведены эксперименты по отработке технологии сдачи отчетности по каналам связи, в том числе с использованием интернета, в ходе которых апробировались различные решения. Их результаты позволяют сделать вывод не только о принципиальной возможности перехода на безбумажные и бесконтактные методы представления отчетности, но и о реальности такого перехода в самой ближайшей перспективе.
Для подготовки и сдачи форм отчетности в электронном виде налогоплательщики использовали программный комплекс "Спринтер" фирмы "Такском", в состав которого входят следующие компоненты.
1. Модуль выгрузки (ручного ввода) документов бухгалтерской и налоговой отчетности, обеспечивающий автоматизированную выгрузку этих документов из баз данных семейства "1С: Предприятие", а также ручной ввод содержания указанных документов с возможностью дальнейшей распечатки их на принтере и выгрузки в электронном виде стандартных форм отчетности, отправляемых в инспекции МНС. Программа позволяет осуществлять проверку правильности заполнения форм отчетности перед отправкой в налоговые органы.
2. Модуль электронной почты. Наряду с почтовыми функциями, модуль предоставляет большие возможности по архивированию сообщений, хранению адресной информации и информации, идентифицирующей ключи пользователей, а также средства перекодирования и преобразования форматов сообщений.
3. Модуль криптографической защиты информации, обеспечивающий абонентское шифрование файлов отчетности, передаваемых по каналам связи, и защиту их с помощью электронной цифровой подписи.
4. Сервисный модуль, обеспечивающий информирование налогоплательщика о выполнении функций регламента электронного документооборота, а также позволяющий налогоплательщику вести архив электронных документов.
Анализ технических требований, предъявляемых к участникам эксперимента, позволяет сделать вывод, что в настоящее время многие налогоплательщики могут обеспечить наличие соответствующего оборудования. В то же время следует отметить, что все же не все налогоплательщики готовы к повсеместному внедрению электронного документооборота с налоговой инспекцией. Среди причин неготовности налогоплательщика к новым технологиям можно выделить как объективные, так и субъективные доводы. Несмотря на доступность технических средств, использованных в ходе эксперимента, значительная часть налогоплательщиков все еще не располагает ими. Серьезной проблемой является недостаточно высокий уровень средств связи. Для того чтобы обеспечить своевременную сдачу отчетности в надлежащем виде, налогоплательщик должен иметь персонал, способный подготовить и отправить документацию с помощью технических средств. Важным препятствием на пути повсеместного внедрения электронного документооборота с налоговой инспекцией является психологическое недоверие налогоплательщика к использованию технических средств. Отечественный бухгалтер привык к тому, что он лично удостоверяется в сдаче баланса в налоговую инспекцию. Да и штамп почтового отделения связи выглядит для такого бухгалтера более надежным доказательством исполнения обязанности по сдаче бухгалтерской отчетности.
Особенность эксперимента заключалась в том, что сдача бухгалтерской отчетности по электронным каналам связи дублировалась на привычных бумажных носителях. Связано это было с недостаточностью правового регулирования электронного документооборота.
Участниками информационного обмена при представлении налоговой декларации в электронном виде являются налогоплательщики или их представители, налоговые органы, а также специализированные операторы связи, осуществляющие передачу налоговой декларации в электронном виде по каналам связи от налогоплательщиков или их представителей в налоговые органы. Их выбор осуществляется на основе аттестации (конкурсного отбора), в соответствии с законодательством РФ и документами, утверждаемыми Министерством РФ по налогам и сборам. Таковыми должны быть организации, имеющие соответствующие лицензии ФАПСИ и Министерства по связи и информатизации и отвечающие требованиям по обеспечению регламента взаимодействия между налогоплательщиками и налоговыми органами в автоматизированном режиме.
При представлении налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи дата ее представления будет подтверждаться специализированным оператором по аналогии с тем, как это делается сейчас при отправке деклараций по обычной почте.
Отношения между участниками информационного обмена при представлении налоговой декларации в электронном виде регулируются Гражданским кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом "О бухгалтерском учете", Федеральным законом "Об электронной цифровой подписи", Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации", Федеральным законом "О связи", другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также приказом МНС РФ от 2 апреля 2002 г. N БГ-3-32/169 « Об утверждении порядка представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи».
Представление налоговых деклараций в электронном виде будет осуществляться, с одной стороны, по добровольному желанию налогоплательщика, а с другой стороны, — при наличии у налоговых органов технических возможностей для их приема. Уже свыше 1000 налоговых инспекций местного уровня располагают соответствующими программно-техническими и телекоммуникационными комплексами, и работа в этом направлении будет продолжена.
При представлении налоговой декларации в электронном виде в соответствии с Порядком налогоплательщик не обязан представлять ее в налоговый орган на бумажном носителе. Но при этом и налогоплательщик, и сотрудники налоговых органов должны обеспечить хранение архива документов в электронном виде в течение срока определяемого законодательством РФ.
Защита информации при представлении отчетности по электронной почте будет обеспечиваться комплексом организационных и программно-технических мер.
Организационные меры по обеспечению информационной безопасности предполагают регламентацию взаимоотношений участников обмена информацией и строгое соблюдение порядка обмена электронными документами при сдаче налоговых деклараций и форм отчетности.
Программно-технические меры заключаются в использовании сертифицированных Федеральным агентством правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ) средств криптографической защиты информации и автоматическом выполнении функций специального регламента электронного документооборота, что гарантирует не только конфиденциальность переписки участников системы, но и разрешение разного рода конфликтных ситуаций, возникающих между ними.
Налогоплательщик, участвующий в системе электронного документооборота с налоговыми органами, берет на себя обязательства соблюдать регламент обмена и правила работы со средствами криптографической защиты информации.
Системы информационного взаимодействия подразумевают единый подход к процедуре представления отчетности и строгое соблюдение правил, ее описывающих. Даже небольшое отклонение приведет к тому, что стороны информационного обмена перестанут понимать друг друга, а следовательно, взаимодействия не произойдет.
Перечень налоговых деклараций и иных документов, подлежащих представлению в налоговые органы в электронном виде, утверждается Министерством РФ по налогам и сборам. Как известно, в территориальных налоговых инспекциях используются разные программы для обработки налоговой отчетности и ведения баз данных камеральных проверок. Еще большее разнообразие наблюдается в программных средствах, используемых налогоплательщиками для подготовки налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности. Обеспечить совместимость и "взаимопонимание" этих программ призван единый формат представления данных бухгалтерской и налоговой отчетности в электронном виде. Такой формат был разработан и апробирован в ходе пилотных проектов, проводившихся в Москве и других регионах. Формат, описывающий свыше 30 основных форм отчетности за 2001 год, уже утвержден, а работа над форматом на 2002 год, в котором список форм будет максимально расширен, близка к завершению. Эти унифицированные форматы будут открыты для использования всеми разработчиками программных средств для налогоплательщиков и налоговых органов.
Для того чтобы иметь возможность передавать налоговую и бухгалтерскую отчетность в электронном виде по каналам связи, налогоплательщик должен будет обратиться в налоговый орган по месту своего учета с письменным заявлением и получить формальное согласие. Смысл этой процедуры состоит в том, что налогоплательщик уведомляет налоговый орган о своем желании в дальнейшем передавать отчетность именно по каналам связи, а не на бумаге и обязуется соблюдать все правила и процедуры. В свою очередь, налоговый орган регистрирует налогоплательщика как участника электронного документооборота и соответствующим образом настраивает свои средства на прием отчетности от данного налогоплательщика.
Другим условием представления налоговых деклараций в электронном виде является использование программных и аппаратных средств, обеспечивающих возможность:
- формирования данных налоговой декларации в соответствии со стандартами, форматами и процедурами, утвержденными Министерством РФ по налогам и сборам, для их последующей передачи в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи;
- формирования запросов на получение от налогового органа по месту учета информационной выписки об исполнении налоговых обязательств перед бюджетами различного уровня;
- шифрования при отправке и расшифрование при получении информации с использованием средств криптографической защиты информации (СКЗИ);
- формирования подписи при передаче информации и ее проверку при получении с использованием средств ЭЦП.
Важно, чтобы эти средства имели соответствующие сертификаты, подтверждающие совместимость с аналогичными средствами, установленными в инспекциях.
Все средства криптографической защиты информации, применяемые для шифрования отчетности, должны в обязательном порядке иметь сертификат ФАПСИ, так как по законодательству РФ органам исполнительной власти использовать средства шифрования, не имеющие сертификата ФАПСИ, запрещается. В противном случае система не будет работать, поскольку не будет гарантирована юридическая значимость электронных документов и обеспечена конфиденциальность обмена.
Регламент обмена электронными документами при представлении отчетности по каналам связи предполагает следующую последовательность действий, выполняемых автоматически:
— при отправке отчетности налогоплательщиком файл отчетности подписывается ЭЦП налогоплательщика, зашифровывается и отправляется на сервер электронной почты оператора:
— при получении этого электронного документа в налоговой инспекции он расшифровывается, проверяется ЭЦП налогоплательщика, что гарантирует как отсутствие искажений при поступлении документа, так и невозможность внесения изменений со стороны работников налоговых органов. Если результат проверки ЭЦП положительный, то электронный документ подписывается ЭЦП налоговой инспекции, зашифровывается и отправляется налогоплательщику. Одновременно электронный документ с двумя ЭЦП (налогоплательщика и инспекции) сохраняется в архиве инспекции. Если результат проверки ЭЦП отрицательный, то файл отчетности не принимается, а налогоплательщику высылается соответствующее уведомление;
— налогоплательщик, получивший свой файл отчетности с двумя ЭЦП, также сохраняет его в архиве;
— на сервере электронной почты оператора фиксируется факт поступления электронного документа в адрес налоговой инспекций и формируется подтверждение оператора — электронный документ, содержащий дату и время сдачи отчетности, подписанный ЭЦП оператора и зашифрованный;
— оператор высылает подтверждения, содержащие дату и время сдачи отчетности, и налогоплательщику, и налоговой инспекции, которые подписаны ЭЦП оператора и не могут быть произвольно изменены. Налогоплательщик и налоговая инспекция подписывают эти подтверждения своими ЭЦП и отправляют оператору, одновременно сохраняя их в своих архивах;
— кроме того, в налоговой инспекции файлы с формами отчетности перед обработкой проходят входной контроль на соответствие требованиям формата. По результатам входного контроля формируется протокол, который подписывается ЭЦП налоговой инспекции и также отправляется налогоплательщику.
Таким образом, налогоплательщик, пользующийся системой сдачи отчетности в электронном виде по каналам связи, может считать цикл сдачи отчетности полностью выполненным, если он имеет:
— подтверждение оператора, подписанное ЭЦП оператора и налогоплательщика,
— файл отчетности, подписанный ЭЦП налогоплательщика и налогового органа;
— протокол, подписанный ЭЦП налогового органа, о результатах проверки на соответствие формату.
Такой порядок создает основу для корректного разрешения нештатных или же спорных ситуаций, связанных со сдачей отчетности.
Преимуществами системы представления отчетности в электронном виде с использованием электронной почты являются:
а) работникам налоговых органов не надо тратить время на ввод данных с бумажных носителей в компьютерные базы данных;
б) декларации, поступающие от налогоплательщиков, не содержат арифметических ошибок и неточностей в оформлении обязательных реквизитов;
в) налогоплательщикам нет необходимости тратить время в очередях, а отчетность точно соответствует всем утвержденным требованиям;
г) обновления форм отчетности налогоплательщикам передаются по каналам связи;
д) налогоплательщики получают по каналам связи из инспекций все информационные материалы, которые обычно размещаются на досках объявлений.
е) у налогоплательщиков появляется возможность посылать в инспекции по электронной почте запросы о состоянии своих расчетов с бюджетами разных уровней и оперативно получать соответствующие выписки.
Таким образом, речь идет уже не просто о системе сдачи налоговой и бухгалтерской отчетности, а о более широкой системе информационного обмена между налогоплательщиками и налоговыми органами.
Следует отметить, что подключение и участие в системе представления отчетности в электронном виде по каналам связи будет пока осуществляться на платной основе.
Налоговые органы не будут ограничиваться только этим. Перспективными являются следующие направления деятельности:
— разработка схем представления отчетности на магнитных носителях с использованием средств ЭЦП;
— максимальное расширение перечня форм деклараций, принимаемых в электронном виде;
— отработка схем информационного обмена на основе wеb-технологий.
Особого внимания заслуживают малые предприятия и предприниматели без образования юридического лица. Для них необходимо разрабатывать специальные схемы с привлечением специализированных фирм, оказывающих комплексные услуги по ведению бухгалтерского учета, подготовке и представлению отчетности в налоговые органы.
В части межведомственного взаимодействия будут продолжаться работы по схемам информационного обмена на безбумажной основе с федеральным казначейством и другими органами на всех уровнях управления.
Необходимо также стремиться к унификации схем, стандартов и процедур представления отчетности в электронном виде с Пенсионным фондом РФ, органами Госкомстата России, Фондом социального страхования РФ и другими ведомствами, которым предприятия и организации представляют отчетность.
В период сдачи годовой отчетности за 2002 год, т.е. с 1 по 31 марта 2003 года, налогоплательщики – юридические лица имеют возможность непосредственно в своей территориальной инспекции заключить на льготных условиях договор на подключение к системе сдачи налоговой и бухгалтерской отчетности по безбумажной технологии. В рамках системы представления бухгалтерской и налоговой отчетности по телекоммуникационным каналам связи налогоплательщики получают возможность заполнения форм законодательно установленной отчетности, автоматического контроля за правильностью заполнения форм и доставки в налоговую инспекцию в виде зашифрованных файлов по электронной почте. Отчетность, представленная в налоговую инспекцию в рамках данной системы имеет юридическую силу, а налогоплательщик, представивший документы в электронном виде, считается сдавшим отчетность и освобождается от сдачи ее на бумажном носителе. Такой порядок работы исключает потерю времени на стояние в очередях в налоговой инспекции, а также расширяет рамки сдачи налоговой отчетности, поскольку бухгалтер может отправить файлы до 24 часов последнего дня сдачи отчетности. Присланные налогоплательщиками данные в инспекции проходят входной контроль и разносятся на лицевые счета автоматически, что исключает технические ошибки и повышает оперативность обработки информации. Согласно Методическим рекомендациям об организации системы безбумажной технологии, утвержденным Приказом МНС России от 10.12.2002г. N БГ-3-32/705, налогоплательщик пересылает отчетность в налоговые органы через специализированного оператора связи, который обеспечивает доставку отчетности до налоговой инспекции и подтверждает сроки представления документов. В указанный срок с 1 по 31 марта 2003 года московский специализированный оператор связи предоставляет следующие скидки при заключении договоров на подключение к системе безбумажной технологии сдачи налоговой отчетности: 40% скидка на программное обеспечение, бесплатное подключение к системе, первый месяц работы в системе без абонентского обслуживания.
ИМНС, принимающие налоговые декларации по безбумажной технологии: ИМНС 1 по ЦАО, ИМНС 2 по ЦАО, ИМНС 3 по ЦАО, ИМНС 5 по ЦАО, ИМНС 6 по ЦАО, ИМНС 7 по ЦАО, ИМНС 8 по ЦАО, ИМНС 9 по ЦАО, ИМНС 10 по ЦАО, ИМНС 13 по CАО, ИМНС 14 по САО, ИМНС 15 по СВАО, ИМНС 16 по CВАО, ИМНС 17 по СВАО, ИМНС 18 по ВАО, ИМНС 19 по ВАО, ИМНС 20 по ВАО, ИМНС 21 по ЮВАО, ИМНС 22 по ЮВАО, ИМНС 23 по ЮВАО, ИМНС 24 по ЮАО, ИМНС 25 по ЮАО, ИМНС 27 по ЮЗАО, ИМНС 28 по ЮЗАО, ИМНС 29 по ЗАО, ИМНС 31 по ЗАО, ИМНС 33 по СЗАО, ИМНС 34 по СЗАО, ИМНС 35 по Зеленоградскому АО, ИМНС 36 по ЮЗАО, ИМНС 37 по ЮАО, межрайонная ИМНС 38, межрайонная ИМНС 40, межрайонная ИМНС 41, межрайонная ИМНС 42 , ИМНС 43 по САО, межрайонная ИМНС 44, межрайонная ИМНС 45.
