Некоторые вопросы нормативного
правового регулирования приватизации в Российской Федерации
· Некоторые вопросы нормативного правового
регулирования приватизации в Российской Федерации (И.С. Петров, "Журнал
российского права", N 2, февраль 2005 г.)
В процессе приватизации государственного или муниципального
имущества его участники вступают в определенные правоотношения, от существа
которых зависит в том числе вопрос отнесения приватизационного законодательства
к той или иной отрасли законодательства. О.С. Иоффе дает следующее определение
правоотношения: "Правовое отношение ... есть не что иное, как регулируемое
правом отношение между конкретными лицами, взаимное поведение субъектов
которого закреплено юридически и осуществление которого обеспечивается силой
государственного принуждения"*(1).
Для правильного определения характера отношений, возникающих
между субъектами в процессе приватизации, необходимо определить предмет и метод
правового регулирования данных правоотношений. Например, С.Н. Братусь так
определял понятие предмета и метода правового регулирования: "Предмет
правового регулирования составляют общественные отношения, осуществляющиеся
через определенное поведение людей; это такие отношения, которые могут быть
объектом правового воздействия и объективно требуют юридической регламентации.
Метод правового регулирования есть внутренне связанная, органически единая и
цельная совокупность главных юридических особенностей, характеризующих данную
отрасль права и соответствующих специфическим особенностям предмета - данного
вида общественных отношений"*(2).
Законодательство о приватизации, в частности, Федеральный
закон "О приватизации государственного и муниципального имущества"
2001 г. (далее - Закон о приватизации), содержит нормы: регулирующие
деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и
обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с
организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению
имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения
являются административными, возникают между различными государственными
(муниципальными) органами в сфере управления и характеризуются методом власти и
подчинения. Другую группу отношений, регулируемых законодательством о
приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между
равноправными субъектами в связи с переходом прав собственности на
приватизируемое имущество. О.С. Иоффе определяет отличие административных и
гражданских правоотношений, возникающих при осуществлении государственными
органами своей деятельности. Во-первых, гражданские правоотношения отличаются
от административных по общему характеру построения: соответственно отношения
равенства и отношения власти и подчинения. Во-вторых, по субъектному составу:
отношения с органом, осуществляющим хозяйственную функцию, и отношения с
органом, осуществляющим функцию организации и управления. В-третьих, по
объекту: правоотношения, связанные с хозяйственной деятельностью данного
органа, и правоотношения, связанные с его организационно-управленческой деятельностью.
В-четвертых, по объему правомочий и обязанностей (обязанность, соответствующая
правомочию как притязанию; обязанность, соответствующая правомочию как велению)*(3).
При приватизации государственного или муниципального имущества
гражданско-правовые отношения лиц, независимо от их субъектного состава,
характеризуются равенством. Говоря об участии государства в гражданских
отношениях, М.И. Брагинский подчеркивал необходимость юридической
равноправности субъектов, независимо от того, что всякое правовое отношение
регулируется нормами права, установленными или санкционированными государством.
"Вступая в гражданские имущественные отношения, государство подчиняется
установленному им же режиму. Это находит свое проявление в следующем:
во-первых, в какой форме ни осуществлялось бы подобное участие, в
гражданско-правовых имущественных отношениях государство всегда должно
выступать в качестве имущественно обособленного субъекта и, во-вторых,
государство должно всегда участвовать в гражданско-правовых имущественных
отношениях как равный другой стороне субъект"*(4). Юридическое равноправие субъектов гражданских
правоотношений проявляется в равноправии всех форм собственности, имущественно
распорядительной самостоятельности при организации хозяйственных связей между
ними, а также в равенстве мер юридической гражданско-правовой ответственности
их друг перед другом при нарушении нормального хода реализации отношений,
регулируемых гражданским правом*(5).
Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о
приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые
нормы, определяющие частные и публичные отношения отдельных лиц. Кроме того,
законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды
отношений: финансово-бюджетные отношения (в части определения нормативов и
порядка распределения поступивших от приватизации денежных средств), отношения
в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения и
т.д. Означает ли это, что законодательство о приватизации можно выделить в
какую-то особенную категорию?
В юридической литературе высказывалась точка зрения, что
законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой
характер и не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а
представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого
входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований*(6). В обоснование этого приводятся
положение абз. 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном особом регулировании правового
положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и
муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных
норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права
собственности. Однако с данной позицией трудно согласиться. Действительно,
регулирование деятельности государства и иных субъектов при приватизации
государственного и муниципального имущества требует особых законодательных
правил, учитывающих специфику данных отношений. Необходимо отметить, что кроме
приватизации существуют и другие отдельные виды деятельности - антимонопольная
деятельность, деятельность по снабжению электроэнергией, газом, деятельность в
сфере коммунальных услуг и пр., где административное и гражданское право
пересекаются, действуют совместно, регулируя присущими им методами одни и те же
общественные отношения. В связи с этим В.И. Новоселов отмечал, что "наряду
с постоянно расширяющейся сферой оборота, основанной на гражданско-правовых
отношениях, существует сфера оборота, которая базируется на сочетании
гражданско-правовых и административно-правовых начал, юридического равенства и
административного соподчинения сторон"*(7).
Публично-правовое вмешательство в область частного права, необходимое при
регулировании отдельных видов деятельности, не требует оформления специальной
правовой отрасли, носит разноотраслевой характер*(8)
и само по себе не может являться основанием для обособления. Очевидно, что в
данном случае можно говорить только о комплексном характере законодательства о
приватизации, содержащего нормы гражданского, административного, финансового, земельного
и иных отраслей права. Каждое из правоотношений, возникающих при приватизации
государственного имущества, можно отнести к той или иной отрасли права, но даже
все вместе они не составят что-либо целостное и системное.
Законодательство о приватизации в основном является частью
гражданского законодательства, что определяется самим характером отношений -
переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в
статью 217 ГК РФ. Кроме того, классификатором правовых актов*(9) приватизационное законодательство отнесено к разделу
гражданского законодательства. Вместе с тем приватизационное законодательство,
действительно содержащее особенные нормы, может быть, на наш взгляд, выделено в
подотрасль гражданского законодательства. Соотношение приватизационного и
общего гражданского законодательства определяется как соотношение специальной и
общей нормы, при этом специальные нормы приватизационного законодательства не
могут противоречить общим принципам гражданского права. Соблюдением этого
правила должны определяться пределы действия особых, по сравнению с
общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае
приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации
государственного и муниципального имущества, тем не менее не будет разрушать
целостность гражданского законодательства.
С.. Хохлов справедливо отметил неестественность ситуации,
когда "возникнут две системы собственности - одна система собственности и
правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного
законодательства, а другая - на основе общего гражданского законодательства.
Это очень большая проблема и ее нужно решать путем издания специальных актов,
касающихся действия приватизационного законодательства"*(10). В связи с этим представляется недостаточно удачным
включение в Гражданский кодекс РФ положений о возможном определении законами и
иными правовыми актами о приватизации особенностей правового положения
акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и
муниципальных предприятий (ст. 96). Такие особенности должны регулироваться
Федеральным законом "Об акционерных обществах", а не в
законодательных и иных актах о приватизации.
В связи с этим возникает вопрос о соотношении
приватизационного и общего гражданского законодательства. Статья 217 ГК РФ
содержит общее положение о том, что при приватизации государственного и
муниципального имущества правила, предусмотренные Кодексом, применяются, если
законами о приватизации не предусмотрено иное. По нашему мнению, этот подход
допустим только в отношении оснований приобретения и прекращения права
собственности. Нельзя признать правильным участие в гражданском обороте
одновременно субъектов, правовое положение которых и статус принадлежащего им
имущества определены на основе приватизационного законодательства, и других
субъектов, подчиняющихся общему гражданскому законодательству. Однако п. 5 ст.
1 ФЗ "Об акционерных обществах" устанавливает, что особенности создания
акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных
предприятий определяются федеральным законом и иными правовыми актами
Российской Федерации о приватизации государственных и муниципальных
предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при
приватизации государственных и муниципальных предприятий, более 25 процентов
акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности или
в отношении которых используется специальное право на участие Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в
управлении указанными акционерными обществами ("золотая акция"),
определяются федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных
предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при
приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента
принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или
муниципальным образованием 75 процентов принадлежащих им акций в таком
акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного
планом приватизации данного предприятия.
Представляется, что особенности создания акционерных обществ
при приватизации должны определяться правовыми актами о приватизации, а
деятельность любого действующего акционерного общества - на основе Федерального
закона "Об акционерных обществах".
Подчеркнем, что в действующем в настоящее время Федеральном
законе "О приватизации государственного и муниципального имущества"
достаточно последовательно выдерживается линия, направленная на соблюдение норм
и общих принципов гражданского законодательства. Положениями названного закона
прямо предусмотрено, что к отношениям по отчуждению государственного и
муниципального имущества, не урегулированным Законом о приватизации,
применяются нормы гражданского законодательства. Таким образом, отношения (в
преобладающем большинстве), возникающие при приватизации государственного или
муниципального имущества, то есть отношения по передаче в частную собственность
объектов приватизации, являются гражданско-правовыми и регулируются гражданским
правом. В этой связи отметим справедливое замечание Ю.А. Тихомирова, что
"к предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя
эти идеи в виде подотраслей и институтов"*(11).
Представляется важным отметить еще один аспект. В
соответствии со ст. 4 Закона о приватизации законодательство о приватизации
составляют помимо федеральных законов и иных нормативных актов федерального
уровня законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Кроме того, Закон указывает на нормативные акты органов местного
самоуправления. Каким образом это согласуется с требованием п. "о"
ст. 71 Конституции РФ об отнесении гражданского законодательства к ведению
Российской Федерации?
Вопрос о возможности издания субъектами Федерации и органами
местного самоуправления нормативных актов, регулирующих отношения приватизации
и относящихся к гражданскому законодательству, необходимо рассматривать в
комплексе всех конституционных норм, посвященных федеральному устройству
Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ вопросы управления и распоряжения
собственностью субъектов Российской Федерации находятся вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного
ведения Федерации и ее субъектов. В силу этого субъекты Российской Федерации
самостоятельно при решении данных вопросов обладают всей полнотой
государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). С другой стороны, в
соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской
Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления - суть
местного самоуправления. Однако никакая самостоятельность действий и решений
невозможна без наличия имущественной базы, а именно муниципальной собственности
и реальной возможности управлять и распоряжаться данной собственностью. Часть 1
ст. 132 Конституции РФ устанавливает: органы местного самоуправления
самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В свою очередь,
управление и распоряжение собственностью субъектами Федерации и муниципальными
образованиями неразрывно связаны с отношениями приватизации, основная часть
которых, как было указано, регулируется гражданским законодательством.
Таким образом, для реализации предусмотренных Конституцией
РФ положений субъектам Федерации и органам местного самоуправления необходимо
предоставить соответствующие права и в данной сфере. В противном случае
нарушаются общие конституционные принципы построения федерации и местного
самоуправления. В.П. Мозолин указывает, что "Российская Федерация вправе:
делегировать субъектам Федерации по договору или в одностороннем порядке право
на принятие законов и иных нормативных правовых актов по отдельным видам
отношений, регулируемым гражданским законодательством РФ. Так, вряд ли
целесообразно на федеральном уровне принимать законы и иные нормативные
правовые акты, касающиеся специфически местных услуг или товаров национального
характера"*(12). Каковы
правовые основания возможности наделения субъектов Федерации и органов местного
самоуправления правом издания нормативных правовых актов в сферах ведения
Российской Федерации? Означает ли это, что гражданское законодательство уже не
относится к исключительному ведению Российской Федерации?
Исследуя проблему состава гражданского законодательства,
М.И. Брагинский и В.В. Витрянский отмечают, что "закрепление
исключительной компетенции РФ в области гражданского законодательства прежде
всего не исключает ситуации, при которой федеральный орган поручает субъекту
Федерации издать определенный акт. В конечном счете, принятый таким образом акт
опирается на компетенцию именно федерального, а не местного органа"*(13). Что касается вопросов местного
самоуправления, то Конституция РФ прямо указывает на возможность наделения
законом органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями (ч. 2 ст. 132). Такое делегирование полномочий Российской
Федерацией ее субъектам и органам местного самоуправления не должно нарушать
принцип единства гражданского законодательства. Во-первых, передача или
делегирование полномочий в области законодательства, отнесенного к ведению
Российской Федерации, может осуществляться только на основании федерального
закона и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов
федерального уровня; во-вторых, по своему характеру полномочия должны быть
связаны с "непосредственными интересами местного населения"*(14); в-третьих, изданные в
соответствии с наделенными полномочиями нормативные правовые акты субъектов
Федерации и органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному
законодательству в данной сфере.
Если обратиться к истории, то в дореволюционной России
существовало местное законодательство, регулирующее в том числе и гражданские
правоотношения. Г.Ф. Шершеневич называл в качестве источников гражданского
права так называемые местные законы, определяющие некоторые вопросы на
присоединенных к метрополии территориях: "Местные законы, предназначенные
для известной местности и ее коренных жителей, устраняют применение общего
законодательства по тем предметам, которые определены местным
законодательством"*(15).
Подводя итог вышесказанному, следует согласиться с М.И.
Брагинским и В.В. Витрянским, отмечавшими, что применение соответствующих
статей Конституции РФ (71 и 72), определяющих ведение Российской Федерации и
совместное ведение федерации и ее субъектов, "связано с определенными
трудностями, в частности по той причине, что содержащийся в них перечень
вопросов, составляющих соответственно исключительную и совместную компетенцию,
не совпадает с делением права на отрасли..."*(16). В любом случае нельзя согласиться с суждением о
невозможности принятия субъектом Федерации или местным самоуправлением
нормативных правовых актов, содержащих нормы гражданского права*(17).
В то же время представляется необходимым рассмотреть
возможность регулирования на федеральном уровне вопросов приватизации
муниципальной собственности. При решении данного вопроса необходимо исходить из
следующего. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в
Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью. Однако согласно п. "е" и "ж"
ст. 71 Конституции РФ к сфере ведения Российской Федерации относятся
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области
экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых
основ единого рынка. При этом не должен нарушаться конституционный принцип
самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий. Данные
положения закреплены и Федеральным законом "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"*(18). Поэтому применительно к регулированию отношений в
сфере приватизации на федеральном уровне и был принят Закон о приватизации,
определяющий базовые вопросы приватизации муниципального имущества. Как уже
упоминалось, отношения, возникающие в процессе реализации прав органов местного
самоуправления по отчуждению муниципальной собственности, носят преимущественно
публично-правовой характер, и Российская Федерация вправе устанавливать общий
порядок приватизации муниципальной собственности в рамках общегосударственной
программы. Таким образом, федеральный закон может определять процедуру, формы и
способы приватизации муниципального имущества, не вторгаясь в компетенцию
органов местного самоуправления по управлению, в частности, по принятию решений
по распоряжению муниципальной собственностью.
Однако Закон о приватизации, являясь основным документом,
регулирующим приватизацию государственного и муниципального имущества,
устанавливает жесткое требование в отношении принимаемых нормативных актов о
приватизации. Федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные правовые
акты Российской Федерации, законы и нормативные акты субъектов Российской
Федерации, а также решения органов местного самоуправления не могут
противоречить Закону о приватизации.
К сожалению, на практике нормативные акты субъектов
Федерации иногда противоречат федеральным законодательным актам. Так, Программа
приватизации государственного и муниципального имущества в Республике
Башкортостан на 1998 год, утвержденная Законом Республики Башкортостан от 15
декабря 1997 г. N 131-з*(19), помимо
способов приватизации, установленных действовавшим на тот момент Федеральным
законом "О приватизации государственного имущества и об основах
приватизации муниципального имущества", содержала положение о возможности
продажи через специализированные фондовые магазины и агентскую сеть акций
созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, отчуждение
которых из государственной и муниципальной собственности иными способами
(конкурс, аукцион и т.д.) не состоялось или невозможно. Хотя данное положение
на тот момент представлялось прогрессивным (опережающим федеральное
законодательство), необходимым и было в дальнейшем фактически реализовано на
федеральном уровне в Законе о приватизации, тем не менее оно не имело права на
существование, поскольку в соответствии с положениями законодательства о
приватизации сделки по приватизации способами, отличными от способов,
установленных федеральным законом о приватизации, признаются ничтожными с момента
их заключения и не влекут за собой правовые последствия.
Оценивая состояние законодательства Российской Федерации о
приватизации, необходимо сказать, что в настоящее время создана необходимая
система нормативных актов федерального уровня, обеспечивающая проведение
приватизации публичной собственности. С принятием Закона о приватизации и
нормативных актов в его развитие устранена двойственность подхода к
регламентации процесса приватизации государственного и муниципального
имущества, когда зачастую превалировали политические установки в ущерб
правовому регулированию.
И.С. Петров,
аспирант ИЗиСП
"Журнал российского права", N 2, февраль 2005 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому
праву. М., 1949. С. 20.
*(2) Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского
права. М., 1963. С. 49.
*(3) См.: Иоффе О.С. Указ. соч. С. 35.
*(4) Брагинский М.И. Участие советского государства в
гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 16.
*(5) См.: Грибанов В.П., Суханов Е.А. Гражданское право:
Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. М., 1993. С. 22-23.
*(6) См.: Белых В.С. Приватизация государственных и
муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы //
Государство и право. 1996. N 10. С. 29-30.
*(7) Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах
// Правоведение. 1969. N 3. С. 43.
*(8) См.: Попондопуло В.Ф. О частном и публичном праве //
Правоведение. 1994. N 5. С. 54.
*(9) См.: Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511
"О классификаторе правовых актов" (в ред. Указа Президента РФ от 5
октября 2002 г.) // СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260; 2002. N 40. Ст. 3905.
*(10) Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права
// Вестник ВАС РФ. 1995. N 8. С. 124-125.
*(11) Концепции развития российского законодательства / Под
ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. Изд. 3-е. М., 1998. С.
7.
*(12) Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая.
Научно-практический комментарий. М.: Бек, 1996. С. 15.
*(13) Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право:
Общие положения. М.: Статут, 1997. С. 89.
*(14) Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под
ред. Л.А. Окунькова,
Б.С. Крылова, А.С. Пиголкина, А.Е. Постникова, М.Я.
Булошникова. М., 1994. С. 417.
*(15) Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права
(по изд. 1907 г.). М., 1995. С. 43.
*(16) Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 92.
*(17) См., например: Суханов Е.А. Гражданское право:
Учебник. Т. 1. Изд. 2-е. М., 1998. С. 71.
*(18) См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
*(19) См.: Ведомости Государственного Собрания, Президента и
Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1998. N 9 (75). Ст. 542.
|