Институт товарищей министров в системе министерского управления Российской Империи /
Раскин, Д. И.
Институт товарищей министров в системе
министерского управления Российской Империи /Д. И.
Раскин.
//Правоведение. -2005. - № 2. - С. 132 - 144
В статье рассматриваются вопросы эволюции должности
товарища министра от сравнительно декоративной до
заведования определенным направлением деятельности
министерства и курирования части департаментов в
Российской империи.
Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА - ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА -
ИСТОРИЯ ПРАВА - КОММЕНТАРИИ - МИНИСТЕРСТВА -
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ - ПОЛНОМОЧИЯ
- ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
- РОССИЯ[ДО 1917]
Материал(ы):
Институт товарищей министров в системе министерского управления Российской империи.
Раскин, Д. И.
Институт товарищей министров в системе министерского управления Российской империи
Д. И. Раскин[*]
Должность товарища министра была предусмотрена для пяти из восьми министерств, учреждаемых Манифестом 8 сентября 1802 г. По ст. VIII этого Манифеста министры внутренних дел, иностранных дел, юстиции, финансов и народного просвещения должны были иметь «каждый своего помощника с званием товарища министра». Статья XVI Манифеста так определяла полномочия и круг обязанностей товарищей министра: «Товарищ как помощник министра употребляется им по всем делам вверенных ему частей и везде заступает его место, где по каким либо причинам он сам присутствовать не может, но отвечает только за те дела, кои им самим подписаны будут».[1]
Если в русском административном языке XVII — начала XVIII в. слово «товарищ» означало соправителя, человека, отправляющего совместно с данным должностным лицом одну и ту же должность, равного по положению члена коллегии (например, «президент [коллегии] не может без соизволения товарищев своих ничего учинить»), а в Учреждении для управления губерний 1775 г. понятие подчиненного заместителя обозначалось словом «поручик» (например, вице-губернатор именовался также «поручиком правителя»[2]), в 1802 г. слово «товарищ» употреблено в значении не совместителя, а заместителя, помощника.
Кроме того, должность товарища министра вводилась с целью уравновесить влияние назначенных на большинство министерских постов старых екатерининских вельмож, товарищами этих министров — «молодыми друзьями» Александра I (по крайней мере, для министров иностранных дел, юстиции и народного просвещения это не вызывает сомнения).
Но введение должности товарища министра не было лишь данью конъюнктуре. Общее учреждение министерств, утвержденное 25 июня 1811 г. и остававшееся основой законодательной регламентации деятельности министерств вплоть до 1917 г., содержало развернутое описание прав и обязанностей товарищей министров. Но Общее учреждение министерств ограничивало полномочия товарищей министров по сравнению с Манифестом 8 сентября 1802 г. Параграф 17 этого Учреждения гласил: «В отсутствии министра или во время болезни его управление вверяется товарищу
132
его в тех министерствах, где звания сии ныне состоят или впредь установлены будут», а § 214 и 215 конкретизировали данное положение: «Во время отсутствия министров или за болезнию, товарищи их исполняют все их обязанности, занимают во всех установлениях их места и имеют равную им степень власти и ответственности. Товарищи министров вступают в права их и обязанности не иначе, как по высочайшему повелению, в Правительствующем Сенате объявленному во всеобщее известие». Параграфы 216—218 определяли обязанности товарищей министров в присутствии министров: «В присутствии министров, товарищи их сами собою не вступают ни в какое управление и не имеют власти исполнительной, но присутствуют в совете министра, имея голос совещательный наравне с прочими членами того совета. Дела, в коих министры по законным причинам не могут участвовать, поручаются их товарищам. По делам сим они вступают во все права и обязанности министров. Сверх сего от усмотрения министра зависит с высочайшего дозволения поручить товарищу какую-либо отдельную часть или департамент в управление; и тогда товарищ управляет сим департаментом на праве и с обязанностью директора».[3]
Таким образом, товарищ министра имел определенные полномочия в случае отсутствия министра. В обычное же время его компетенция была ограничена правом совещательного голоса в совете министра и выполнением отдельных разовых поручений министра. Какими-то отдельными частями министерства товарищ министра мог управлять только на правах руководителя этой части, т. е. директора соответствующего департамента. Такой порядок делал должность товарища министра ненужной или, по крайней мере, декоративной во всех случаях, когда министр был здоров, не находился в отъезде или иной законной отлучке. Не случайно отсутствовали или не были замещены должности товарища министра внутренних дел с 1811 по 1826 г., министра финансов — с 1810 по 1840 г., юстиции с 1811 по 1826 г., народного просвещения — с 1807 по 1827 г. и иностранных дел — с 1810 по 1850 г.[4]
Довольно скоро выяснились все неудобства такого порядка. В 1826 г. Николай I ввел должности товарищей министра в министерствах юстиции и народного просвещения. В рескрипте министру народного просвещения А. С. Шишкову от 26 декабря 1826 г. он писал: «Общим учреждением министерств постановлено иметь товарищей министров. Признав за благо положение сие привести в действо, назначением товарища по вверенному вам министерству, Я нужным нахожу обратить к вам утвержденные Мною дополнительные статьи к заключающимся в Общем учреждении министерств об отношениях и обязанностях товарищей министров. Удостоверен будучи в усердии вашем к службе, не сомневаюсь Я, чтоб правила сии, на первый случай изданные, не доставили вам удобства употребить с пользою товарища, в министерство вам вверенное, определенного, и к собственному вашему в трудах ваших облегчению». 30 декабря того же года рескрипт аналогичного содержания получил и министр внутренних дел В. С. Ланской.[5]
133
Одновременно император утвердил дополнительные статьи к Общему учреждению министерств, касающиеся должности товарища министра. Эти статьи расширяли полномочия товарищей министров. Новое определение должности содержало указание на постоянный характер обязанностей товарища министра, а не только на замещение им министра в случае отсутствия последнего: «Товарищи министров определяются для облегчения министров в занятиях их, для споспешествования безостановочному ходу дел и для управления министерством в случае болезни или во время отсутствия министров». Далее указывалось, что хотя товарищ министра по-прежнему «при управлении министра никакой власти не имеет и никаких предписаний не дает от имени своего; но сообщает оные по препоручению министра», но «товарищу предоставляется право, находиться при рассмотрении министром представлений, относящихся до распоряжений, кои выходя из круга обыкновенного исполнения, должны обращаемы быть в Государственный совет или Комитет министров». Кроме того, «товарищ имеет право требовать сведений о делах в департаментах министерства и канцелярии, к коему он принадлежит, находящихся; дабы в случаях, кои статьями 1-ю и 2-ю объяснены, мог он всегда с полным знанием вступать в отправление обязанностей его». Дополнительные статьи со ссылкой на § 218 Общего учреждения министерств указывали, что «товарищу может быть предоставлено временно главное управление какой-либо части или департамента для приведения их в лучший порядок или по другим уваженьям. При таковом распоряжении товарищ входит с представлениями к министру, на том основании, как сие предоставлено директорам; и когда представления сии должны обращаться на высочайшее усмотрение, тогда должны они быть утверждены подписью министра и товарища его». Товарищ министра получал также право «представлять министру о всем том, что может послужить к исправлению неудобств, по управлению министерства открыться могущих, или, что может заключать меры или распоряжения полезные по частям министерству вверенным. Таковые представления, буде они будут уважены министром, поступать должны на высочайшее усмотрение установленным порядком, за общим подписанием министра и товарища. Если же не будут они уважены министром, то, доводя об оных до высочайшего сведения, как выше сказано, должен министр изъяснить мнение, почему сделанное ему предложение признает он неудобным». В заключение министру предоставлялось право «поручать товарищу все те дела, рассмотрение коих требовать может особенного внимания, или, кои с лучшим успехом, посредством такого частного занятия в действие приведены быть могут».[6]
2 июня 1828 г. было высочайше утверждено представленное министром юстиции кн. А. А. Долгоруким положение, которым, в дополнение к статьям Общего учреждения министерств были определены права и обязанности товарища министра юстиции по делам, производившимся в правительствующем Сенате, по делам, поступавшим от министра юстиции на высочайшее усмотрение, в Государственный совет и в Комитет министров, а также по делам губернского судебного управления. Товарищ министра в отношении этих дел получал особые права, причем в случае разномыслия его с министром юстиции в предложениях Сенату, во всеподданнейших
134
докладах и представлениях в Государственный совет или Комитет министров, наряду с заключением министра юстиции следовало излагать также и мнение товарища министра. А § 35 проекта положения о состоящей при министерстве юстиции консультации гласил: «Мнение товарища министра, как долженствующее, на основании изданных по сему предмету узаконений, иметь особенное действие и силу, записывается всегда отдельно в конце журнала».[7]
Но уже через два года после введения в действие дополнений к Общему учреждению министерств и восстановления должности товарища министра в МВД произошел конфликт между товарищем министра внутренних дел Д. В. Дашковым и вновь назначенным министром А. А. Закревским. Закревский не только не был склонен делиться властью со своим товарищем, но вообще предпочитал держать его подальше от текущего управления министерством. Дашков настаивал на точном исполнении дополнительных статей к Общему учреждению министерств, толкуя их положения несколько расширительно. В ответ на предложение министра изложить свои пожелания письменно, он представил записку, в которой писал: «Двух начальников, конечно, не может быть в одном месте. Но товарищ при министре совсем не есть начальник, ибо, по точной силе статьи 2-ой означенных правил, он не имеет никакой власти и не дает от себя никаких предписаний, разве бы ему поручена была какая-либо отдельная часть в главное управление (ст. 7). Но товарищ должен иметь полное знание о делах в департаментах и канцелярии министерства находящихся, и иметь право требовать об них сведения (ст. 6). Он присутствует при рассмотрении министром представлений касательно всех распоряжений, кои выходят из круга обыкновенного исполнения (ст. 5). Он представляет министру о всех замеченных им неудобствах, и равно и о полезных, по его мнению, мерах, или распоряжениям по всем частям вверенным министерству. Таковые представления, буде они будут уважены министром, поступать должны на высочайшее усмотрение установленным порядком, за общим подписанием министра и товарища. Если же не будут они уважены министром, то, доводя до высочайшего сведения, как выше сказано, должен министр изъяснить мнение, почему сделанное ему предложение признает он неудобным (ст. 8). Таковы суть основания, от коих ни Ваше превосходительство, ни я, отступить не имеем права и которые с точностью, сколько мне известно, наблюдались и других министерствах со времени обнародования высочайше утвержденных дополнительных статей... Ваше превосходительство изволили мне заметить, что я не могу присутствовать при докладах директоров, ибо они просто присылают Вам бумаги и записки в портфелях и таким же образом получают их обратно. Посему единственным средством к исполнению 5-ой статьи дополнительных правил, представляется сохранение порядка, который был и при Василье Сергеевиче Ланском, а именно: чтобы все записки следующие непосредственно на высочайшее усмотрение, в Государственный совет, в Комитет гг. министров и в Правительствующий Сенат (ибо все оные относятся к делам, выходящим из круга обыкновенного исполнения и превышающим власть министра) были сообщаемы предварительно мне, дабы я мог о сих важных действиях министерства иметь заблаговременно сведение. Те из сих
135
записок, по коим не находил я никакого сомнения, были мною по прочтении немедленно возвращаемы директорам, а те, по коим представлялись мне какие-либо неправильности или неудобства, привозил я сам к министру и объяснял ему мои сомнения... По прочим делам, производимым в министерстве, дабы я имел сведение о ходе их вообще, Василий Сергеевич Ланской приказывал директорам присылать ко мне самые краткие еженедельные мемории. Но для избежания излишнего письма в департаментах и канцелярии, я мог бы довольствоваться сообщением прямо от Ваших срочных меморий, кои, вероятно, представляются Вашему превосходительству».
В ответ на это А. А. Закревский распорядился: «поступающие к министру из канцелярии, департаментов и прочих установлений министерства докладные записки, или проекты представлений, донесений, отношений и предписаний, заключающие в свете предметы особенной важности Закревский непосредственно от себя будет препровождать к товарищу в пакетах на имя, для изъявления мнения, желая при том, чтоб оное писано было не на тех же самых бумагах, а отдельно. Таким же образом они могут и возвращаться от товарища к министру. Как Закревский имеет неослабное наблюдение, дабы движение дел не коснело, то надеется, что и товарищ министра не оставит с своей стороны следовать сему же правилу. Такие дела, которые по самому существу своему или по иным побуждениям предлагаемы будут от министра на рассмотрение его совета, нет надобности передавать товарищу предварительно, ибо он всегда будет видеть их присутствуя в совете... Что касается до всех прочих дел, производимых в установлениях министерства, товарищ в праве требовать оные к себе непосредственно от директоров, на основании высочайше утвержденных правил, действуя и во всех других случаях с оными согласно».
Отстаивая свою позицию в конфликте, министр писал императору: «Цель г. Дашкова явно клонится к тому, чтоб без согласия и мимо его министр не подступал ни на какие действия и отношения, более или менее важные, к высшим правительствам и к Вашему величеству. На сей конец г. Дашков подводит таковые представления, без всякого изъятия, под статью дел, выходящих из круга обыкновенного исполнения, хотя оные на основании § 130 и 223 Общего учреждения министерств почти всегда предварительно рассматривается в совете министерства, в коем и товарищ министра имеет заседание. По мнению г. Дашкова, должно, чтоб все подобные бумаги, по изготовлению их в департаментах, доставляемы были прежде к нему, с тем, что он несомнительные будет возвращать к директорам для поднесения министру, а неправильные или неудобные станет сам привозить к министру и словесно излагать на них свои замечания. В принятом мною распоряжении дела Департамента полиции исполнительной, по множеству их, поступают ко мне ежедневно ввечеру, прочих же департаментов доставляются ко мне от иных по два, от других по одному разу в неделю, но сие относится только до дел обыкновенных, а требующие особенной поспешности подносятся ко мне во всякое время тотчас по изготовлении. Дела Щ доставляются ко мне и возвращаются от меня в портфелях, от коих один ключ хранится у меня, другой — у директора. Дабы же сей чиновник напрасно не отвлекался от своих занятий, он является ко мне или тогда, как имеет что-либо для изустного пояснения, или будучи призван при сомнении по какому-либо делу. Я уверен, что никто не может сделать мне упрека,
136
чтоб я заставил себя дожидаться. Теперь, если дела подвергнутся предварительному чтению товарища, надобно, чтоб он или ежедневно находился при министре, или бы безотлучно был на своей квартире, дабы не причинять в движении оных остановки. При всем том нельзя не предположить, что буде бы одобренная или не одобренная товарищем бумага не показалась в таком виде министру, то случаи сии породят споры, иногда раздражительные, а когда бы министр согласился на словесное замечание товарища против изготовленного в департаменте исполнения, тогда директор, по § 153 Учреждения министерств, увольняется от скрепления бумаги. Должно упомянуть, что на основании §§ 279 и 286-го того Учреждения, министр один за все то отвечает, что утверждает своим подписанием, товарищ же, исключительно перед всеми прочими чиновниками министерства, не подвергается никакой отчетности по существующим ныне постановлениям, и остается всегда в стороне. Г. Дашков требует еще, что буде бы мнение его в совете министерства не уважилось министром, то обстоятельство сие должно представлять к Вашему величеству на благоусмотрение. В § 130 Общего учреждения министерств сказано: «От министра зависит принять мнение его совета, но во всех случаях, когда дело представляется от него на высшее усмотрение, мнение совета излагается кратко в докладе, или записке, а потом уже поставляется заключение министра». Из сего явствует, что когда все дела особенной важности, проходя через совет министерства, поступают в высшие правительства, то там уже не дается ничьим мнениям предпочтения. Если же г. Дашков полагает, что в случае разделения мнений в совете министерства, министр обязывается преклоняться на ту сторону, к которой присоединился товарищ, хотя бы она не составляла большинства голосов, то он желает сего преимущества в явное нарушение коренных законов».
В результате конфликта 22 февраля 1829 г. Д. В. Дашков был отставлен от должности товарища министра внутренних дел (он был назначен на должность сначала товарища министра юстиции, а вскоре затем министра по тому же министерству), а А. А. Закревскому было предоставлено избрать себе нового товарища.[8]
Конфликт между Закревским и Дашковым показал, что как Общее учреждение министерств, так и в особенности дополнительные статьи к нему содержат положения, допускающие двоякое толкование и чреватые возможными конфликтами между министрами и их товарищами. Не случайно такие влиятельные министры, как Е. Ф. Канкрин и К. В. Нессельроде, продолжали обходиться без товарищей, а когда в 1840 г. из-за болезненного состояния и связанного с этим продолжительного отсутствия Канкрина в Министерство финансов все же пришлось назначить товарища министра, на эту должность был назначен бесцветный и не пользовавшийся влиянием Ф. П. Вронченко.
Но стремление министров к самовластию приходило в противоречие с ростом числа подчиненных им структурных частей и постоянным увеличением количества дел, подлежащих их личному рассмотрению.
Именно по этой причине, например, главноуправляющий путями сообщения и публичными зданиями К. Ф. Толь, предлагая в 1839 г. создать в составе вверенного ему главного управления два номерных департамента
137
и объединить управление этими департаментами в одном лице, считал необходимым этому лицу «присвоить звание товарища главноуправляющего путями сообщения и публичными зданиями с тем, чтобы он присутствовал в Совете путей сообщения и публичных зданий, заведывая тут равномерно производством дел по указанию главноуправляющего, а также чтобы он присутствовал собственно по делам ведомства путей сообщения и публичных зданий в Правительствующем Сенате, где дела сии беспрестанно решаются, а между тем там нет еще ни одного сенатора, которому бы не были чужды многие технические соображения, столь тесно связанные с делами ведомства путей сообщения и публичных зданий».[9]
Поэтому постепенно должности товарища министра (главноуправляющего) вводились во всех центральных учреждениях: с 1840 г. — в Министерстве государственных имуществ, с 1843 г. — в Государственном контроле, с 1864 г. — в Синоде (должность товарища обер-прокурора Синода с правами, аналогичными правам товарища министра).
В МИД эта должность была восстановлена в 1850 г., а в Военном министерстве — в 1848 г., но с 1861 г. должность товарища министра не замещалась, а в 1906 г. была восстановлена под другим наименованием. Как вспоминал военный министр А. Ф. Редигер, «у всех министров были товарищи, причем в больших министерствах по несколько таких должностей. В Военном министерстве такая должность тоже когда-то существовала; последний, занимавший эту должность, был Д. А. Милютин; назначенный с нее министром, он ее упразднил, предоставив всем начальникам главных управлений права товарищей министра. В большинстве случаев министра замещал начальник Главного штаба, и это его отвлекало от прямого дела, с которым ему и без того не удавалось справиться. Новой должности я решил присвоить название не товарища, а по-военному — помощника военного министра...».[10]
В 1871 —1880 гг. существовала должность товарища морского министра, окончательно установленная с 9 января 1906 г.
С 4 декабря 1893 г. была введена должность помощника министра императорского двора и уделов с правами товарища министра.[11]
Особенно заметно ощущалась перегрузка министров повседневными делами в «многодепартаментных», по выражению П. А. Валуева,[12] министерствах и главных управлениях.
В 1856 г. министр внутренних дел С. С. Ланской обратил внимание на необходимость использовать товарища министра прежде всего для разгрузки министра от текущих дел. В своем всеподданнейшем докладе от 12 октября 1856 г. он указывал: «Ни Общим учреждением министерств, ни последующими узаконениями не определены положительно круг действий, права, обязанности и ответственность товарища министра внутренних дел. Вся его деятельность заключается в председательствовании в совете министра и в учреждаемых временно комитетах и комиссиях и в исполнении
138
лично поручаемых ему министром дел; но собственно в текущей части делопроизводства он не принимает никакого участия... Между тем в других министерствах, как то Военном, Морском, Иностранных дел, Юстиции и Государственных имуществ, товарищам министров отделены или некоторые части управления, или предоставлена в известных случаях переписка по делам текущим». Ссылаясь на успешный опыт последних двух месяцев, когда действовали временные правила, по которым к непосредственному заведованию товарища министра была отнесена некоторая часть делопроизводства и переписки по министерству, он предлагал узаконить этот порядок на будущее.[13] В тот же день приложенное к докладу Ланского «Положение об особых обязанностях товарища министра внутренних дел по текущему делопроизводству» было утверждено императором.
Это положение предусматривало передачу товарищу министра делопроизводства по ряду вопросов, ранее входивших в переписку самого министра, в том числе сношения с учреждениями и должностными лицами в тех случаях, когда речь шла о сообщении сведений без изложения личного мнения министра, а также по сбору сведений, требовавшихся по делам, возникшим по высочайшим повелениям и запросам, передача на заключение поступивших в МВД жалоб и просьб частных лиц, сношения с начальниками губерний о скорейшем исполнении ими требований «посторонних» ведомств и переписка по арестантским делам. При этом все исходящие бумаги должны были подписываться товарищем министра с формулировкой «за министра», а ответные должны были быть адресованы министру.[14]
Но радикально проблема разгрузки министра внутренних дел за счет делегирования ряда полномочий товарищу министра решена не была, хотя в 1868 г. появилась должность второго товарища министра внутренних дел.[15]
Поэтому в 1868 г. А. Е. Тимашев вновь занялся этим вопросом. В записке многоопытного М. С. Каханова указывалось: «Еще во времена управления министерством Д. Г. Бибикова замечено было министром, что к нему поступает на разрешение масса дел, кои легко могли быть распределены между товарищем министра и директорами. Д. Г. Бибиков, как могут засвидетельствовать лица, служившие с ним, имел терпение выслушивать несколько докладов сряду, не подписывая ни одной бумаги, и после последнего доклада объяснил директорам, что более половины бумаг не следовало ни докладывать министру, ни обременять его громадной и излишней перепиской. Обстоятельство это и подало повод министру поручить некоторым лицам составить соображение о правильном распределении занятий по министерству; но выход Д. Г. Бибикова в отставку был причиной оставления означенного предположения без всякого движения. Меры эти не были приисканы, как доказал опыт, и при последующих министрах». Каханов считал, что «причина неуспеха всех предпринимаемых мер к облегчению занятий министра внутренних дел заключалась в том, что на этот предмет смотрели как-то боязливо, как на вопрос законодательный, что вопрос этот связывали с вопросом усиления власти то товарищей министра, то власти директоров департаментов, как бы в отмену Общего наказа министерствам, основного
139
законоположения, глубоко обдуманного талантливейшим законодателем, каков был граф Сперанский». Он полагал, что перераспределение дел между министром и его товарищами возможно в рамках существующих узаконений. Но при этом «единственный законный способ облегчения занятий министра есть передоверие им самим части власти товарищу министра. Всякая переуступка министром своего права департаментам противоречит общему духу нашего законодательства, ибо, в последнем случае, департамент из исполнительного органа власти становится распорядительным. Передоверие министром части своего права товарищу не есть, в строгом смысле слова, децентрализация власти министра, ибо подобное передоверие, во всякое время, может быть, без законодательной власти, изменено, ограничено и отменено самим министром в порядке, узаконенном законом». Каханов предлагал распределить департаменты МВД между товарищами министра, и все дела, кроме требующих разрешения на уровне императора или высших государственных учреждений, а также особо важных, докладывать соответствующему товарищу министра. Центральный статистический и Техническо-строительный комитеты МВД как учреждения, не имеющие административного характера, предполагалось подчинить товарищу министра по принадлежности. Товарищам министра предполагалось предоставить также право присутствия в Сенате со всеми правами министра.[16]
Эти предложения были учтены в дальнейшей деятельности МВД.
В Министерстве финансов товарищ министра не только заменял министра в Сенате по делам кодификационным и питейным, но и разрешал ряд дел по всем департаментам.[17]
Новым шагом на пути делегирования товарищам министров ряда министерских полномочий по руководству отдельными частями министерства стало введение в МВД особой должности товарища министра, заведующего полицией.[18] Хотя в 1896 г. должность товарища министра внутренних дел, заведующего полицией была упразднена, причем общее заведование полицией и высший надзор возвратились к министру и была учреждена должность помощника шефа жандармов (т. е. министра), но уже 13 декабря 1897 г. помощнику шефа жандармов были предоставлены права товарища министра. 25 февраля 1900 г. была учреждена должность третьего товарища министра внутренних дел, причем за вторым товарищем министра было закреплено звание командира Отдельного корпуса жандармов (должность помощника шефа жандармов при этом упразднялась). 22 сентября 1904 г. на второго товарища министра было возложено общее заведование полицией.[19] 3 ноября 1905 г. должность товарища министра, заведующего полицией была вновь упразднена, но уже 10 ноября того же года восстановлена третья должность товарища министра внутренних дел и отдельно от нее — командира корпуса жандармов, а с товарища министра снято заведование
140
полицией.[20] 24 марта 1909 г. товарищу министра вновь было вверено заведование полицией и он стал командиром Отдельного корпуса жандармов.[21] И, наконец, 13 июля 1914 г. министр внутренних дел получил звание главноначальствующего над корпусом жандармов (взамен звания шефа), но при этом товарищ министра сохранил заведование полицией и должность командира корпуса.[22]
Все же остальные, не относящиеся к полиции, структурные части МВД распределялись между товарищами министра по решению министра. Например, когда министром внутренних дел стал В. К. Плеве, товарищем министра, заведующим Департаментом полиции был П. Н. Дурново. Поскольку Плеве не желал иметь никаких посредников между собою и Департаментом полиции, Дурново было предложено «вполне самостоятельно заведовать Главным управлением почты и телеграфов, представлявшим по своей обширности целое министерство». В результате «Дурново фактически был совершенно устранен от всякого участия в собственно политической деятельности этого министерства».[23] В таком положении П. Н. Дурново и пребывал до 23 октября 1905 г., когда стал министром внутренних дел в кабинете С. Ю. Витте. В эти же годы Н. А. Зиновьев сначала совмещал должность товарища министра с должностью директора Хозяйственного департамента (с 15 февраля 1902 г. по 8 апреля 1904 г.), а после преобразования этого департамента в Главное управление по делам местного хозяйства он занимался в основном ревизиями земских и городских учреждений на местах.[24] А третий товарищ министра — А. С. Стишинский ведал главным образом делами по крестьянскому вопросу. При этом степень самостоятельности руководителей структурных частей МВД зависела большей частью от личности министра и его товарищей. При Д. С. Сипягине департаменты занимались в основном составлением справок, «даже решение текущих дел перешло к товарищам министра».[25] А при В. К. Плеве роль товарищей министров заметно упала, самостоятельность же руководителей отдельных структурных частей возросла.
Аналогичные процессы происходили и в другом «многодепартаментном» ведомстве — Министерстве финансов. С 7 сентября 1892 г. в этом министерстве была введена вторая должность товарища министра.[26] 5 июня в составе центрального аппарата министерства были образованы Центральные учреждения Министерства финансов по части торговли и промышленности. Для управления ими была введена особая должность товарища министра финансов для управления торговлей и промышленностью, на которую был назначен В. И. Ковалевский.[27] Таким образом, в Министерстве финансов оказалось три товарища министров, из которых один ведал самостоятельной частью, между двумя остальными обязанности распределялись по назначению министра.
141
Когда при учреждении Министерства торговли и промышленности учреждения по управления этой частью были переданы из Министерства финансов в новое ведомство, три товарища министра в Министерстве финансов были оставлены, а в Министерстве торговли и промышленности с самого начала были предусмотрены две должности товарища министра.
С 1902 г. была введена вторая должность товарища министра в Министерстве земледелия и государственных имуществ,[28] а с 1906 г. и в Министерстве путей сообщения.[29] Этот процесс затронул и министерства со сравнительно простой структурой. С 1901 г. два товарища министра стало в Министерстве народного просвещения.[30] И, наконец, в 1906 г. появилась вторая должность товарища министра в Министерстве юстиции.[31] Министры все больше и больше ощущали необходимость передачи некоторых своих полномочий товарищам министра и ради этого готовы были поступиться частью власти.
Распределение обязанностей между товарищами министра зависело от структуры министерства и особенностей стиля руководства данного министра. Выполнение же первоначальной функции товарища министра — замещения министра в случае его болезни или отсутствия — при наличии двух и более товарищей решалось, как правило, в зависимости от старшинства в чине и по времени назначения.
Повышение роли товарищей министра проявилось в существовании так называемого Малого Совета министров. В соответствии с повелением императора от 23 мая 1906 г. (по докладу председателя Совета министров) при рассмотрении сравнительно второстепенных текущих дел административного и финансово-хозяйственного характера (входивших ранее в компетенцию Комитета министров) министров заменяли их товарищи. Совещание товарищей министров под председательством одного из министров (сначала министра финансов В. Н. Коковцова, с 5 сентября 1911 г. — государственного контролера П. А. Харитонова, а после 20 февраля 1916 г. сначала министра юстиции А. А. Хвостова, потом министра путей сообщения А. Ф. Трепова, а впоследствии министров юстиции — последовательно — А. А. Макарова и Н. А. Добровольского) получило неофициальное наименование Малого Совета министров.[32]
В случае наличия в министерстве двух и более товарищей министра тот из них, кто замещал министра в случае болезни и заседал в Малом Совете министров, играл роль своего рода «первого товарища министра».
Должность товарища министра относилась к 3—4-му классу, на класс ниже министерской. Для одних товарищей министра эта должность была вершиной их активной служебной карьеры, после чего чаще всего они попадали в Государственный совет, реже (и в менее благоприятных случаях) — в Сенат. Для других пост товарища министра был ступенькой, непосредственно предшествующей назначению на министерский пост.
142
В МВД за 1802—1917 г. сменились 32 товарища министра (в том числе Н. А. Милютин — исправляющий должность товарища министра, а П. Г. Кур-лов был назначен два раза, во второй — исполняющим обязанности, но без распубликования через Сенат33). Из них О. П. Козодавлев, гр. А. Г. Строганов, Л. А. Перовский, Л. С. Маков, И. Н. Дурново, В. К. Плеве, Д. С. Си-пягин, И. Л. Горемыкин, кн. П. Д. Святополк-Мирский, П. Н. Дурново, А. Г. Булыгин были потом министрами внутренних дел, А. С. Стишинский, Н. Н. Кутлер, гр. А. А. Бобринский — главноуправляющими землеустройством и земледелием, а Д. В. Дашков и А. А. Макаров — министрами юстиции.
С 1810 по 1826 г. эта должность была вакантной. За этот же период во главе МВД сменилось 34 товарища министра (в том числе В. П. Кочубей 2 раза).
В Министерстве юстиции за 1802—1917 г. сменились 24 товарища министра (в 1811-1826, 1840-1843 гг. и с 13 августа 1870 по 18 февраля 1872 г. должность была вакантной). Из них кн. А. А. Долгорукий, Д. В. Дашков, гр. В. Н. Панин, Д. Н. Замятнин, гр. К. И. Пален, С. С. Манухин, А. А. Хвостов, И. Г. Щегловитов были потом министрами юстиции, а И. Л. Горемыкин — министром внутренних дел и дважды председателем Совета министров; Н. Н. Новосильцев впоследствии возглавлял Государственный совет, а М. М. Сперанский был государственным секретарем. За это время сменился 21 министр юстиции.
В Министерстве финансов за 1802—1917 гг. сменились 33 товарища министра (в 1811 — 1826, 1840—1843 гг. и с 13 августа 1870 по 18 февраля 1872 г. эта должность была вакантной). Из них Д. А. Гурьев, Ф. П. Вронченко, П. Ф. Брок, С. А. Грейг, Н. X. Бунге, В. Н. Коковцов были потом министрами финансов, А. С. Ермолов, Н. Н. Кутлер и А. В. Кривошеий — министрами (главноуправляющими) земледелия, В. И. Тимирязев — министром торговли и промышленности, Н. Н. Покровский и С. Г. Феодосьев — государственными контролерами. Министров финансов за это время сменилось 18.
В Министерстве народного просвещения за 1802—1917 гг. сменилось 28 товарищей министра (1807-1827, 1833-1834, 1836-1842, 1853-1855 гг. и с 1863 по 1866 г. в министерстве эта должность отсутствовала или была вакантной). Из них С. С. Уваров, кн. П. А. Ширинский-Шихматов, А. С. Норов, И. Д. Делянов и Г. Э. Зенгер были потом министрами народного просвещения, Д. Н. Блудов — министром внутренних дел и юстиции, гр. Н. А. Протасов, П. П. Извольский и С. М. Лукьянов — обер-прокурорами Синода. Министров народного просвещения за это время сменилось 26 (в том числе Д. Д. Кузьмин-Караваев — временно управляющий министерством).
В Министерстве иностранных дел за 1802—1917 гг. сменились 12 товарищей министра (в 1804—1806 и 1810—1850 г. эта должность отсутствовала). Из них кн. А. А. Чарторыйский, Н. К. Гире и Н. П. Шишкин были потом министрами иностранных дел, а кн. А. Н. Салтыков — исполняющим должность министра. Министров иностранных дел за это время сменилось 20 (в том числе 2 — исполняющих обязанности).
В Министерстве путей сообщения (Главном управлении путей сообщения и публичных зданий) за 1809—1917 гг. сменились 20 товарищей
Курлов П. Г. Гибель императорской России. М., 1991. С. 236-237.
143
министра или главноуправляющего (до 1839 г. должность отсутствовала). Из них гр. В. А. Бобринский, гр. А. П. Бобринский, А. Я. Гюббенет, Э. Б. Кригер-Войновский были потом министрами путей сообщения, а А. П. Иващенков — товарищем министра финансов. Министров (главноуправляющих) с 1839 по 1917 г. сменилось 18, а с 1809 г. - 21.
В Министерстве земледелия (Министерстве государственных иму-ществ, Министерстве земледелия и государственных имуществ, Главном управлении землеустройства и земледелия) за 1837—1917 гг. сменилось 25 товарищей министра или главноуправляющего (до 1840 г. должность отсутствовала). Из них А. А. Зеленой, кн. А. А. Ливен, П. X. Шванебах, А. В. Кривошеий, А. А. Риттих были потом министрами (главноуправляющими) в этом ведомстве, а В. И. Вешняков — временно управляющим министерством; Д. С. Сипягин — министром внутренних дел; А. Н. Куломзин — управляющим делами Комитета министров. Министров (главноуправляющих) за это время в ведомстве земледелия сменилось 19 (в том числе В. И. Вешняков — временно управляющий).
В Государственном контроле за 1843 — 1917 гг. сменились 11 товарищей государственного контролера (до 1843 г. эта должность отсутствовала). Из них Т. И. Филиппов и Д. А. Философов были потом государственными контролерами, М. Н. Островский — министром государственных имуществ. Государственных контролеров за это время сменилось 14.
В Синоде за 1864—1917 гг. сменились 11 товарищей обер-прокурора (до 1864 г. эта должность в Синоде отсутствовала). Из них В. К. Саблер и кн. А. А. Ширинский-Шихматов были потом обер-прокурорами Синода, а кн. С. Н. Урусов — министром юстиции. Обер-прокуроров Синода за это время сменилось 11.
В Министерстве торговли и промышленности за 1905 — 1917 гг. сменились 10 товарищей министра. Из них М. М. Федоров был потом министром торговли и промышленности, а П. Л. Барк — министром финансов. Министров торговли и промышленности за это время сменилось 7.
Таким образом, должность товарища министра проделала эволюцию от сравнительно декоративной, предназначенной главным образом для замещения министра на случай болезни или отсутствия и в лучшем случае выполнения отдельных поручений министра до непосредственного руководства частью текущих дел министерства (в основном второстепенных), а затем — до заведования определенным направлением деятельности министерства и курирования части департаментов. Последняя модель управления министерством, при котором министр осуществляет общее политическое руководство основными направлениями деятельности министерства и непосредственно заведует лишь некоторыми его структурными частями (например, канцелярией), а товарищи министра осуществляют повседневное руководство отдельными структурными частями и отдельными направлениями деятельности ведомства, приближается к современной. Эта модель стала вырабатываться лишь в конце существования Российской империи.
144
[*] Кандидат истор. наук, начальник отдела РГИА.
[1] ПСЗ. Т. 27. № 20 406.
[2] Там же. Т. 20. № 14 392.
[3] Там же. Т. 31. № 24 686.
[4] Высшие и центральные государственные учреждения России. 1810—1917. В 4 т. / отв. сост. Д. И. Раскин. Центральные государственные учреждения. Т. 2. СПб., 2001. С. 13, 82, 111; Т. 3. СПб., 2002. С. 119; Т. 4. СПб., 2004. С. 12-13.
[5] РГИА. Ф. 1341. Оп. 28. Д. 9. Л. 10-12 об.
[6] Там же.
[7] Там же. Ф. 1405. Оп. 534. Д. 167. Л. 190-190 об., 229.
[8] Там же. Ф. 660. Оп. 1. Д. 48. Л. 2-19.
[9] Там же. Ф. 446. Оп. 1. Д. 23. Л. 109-122 об.
[10] Редигер А. История моей жизни. Воспоминания военного министра. В 2 т. Т. 2. М., 1999. С. 40-41.
[11] ПСЗ. Т. 13. № 10 113.
[12] РГИА. Ф. 908. Оп. 1. Д. 328. Л. 1-4.
[13] Там же. Ф. 1284. Оп. 241. Д. 21. Л. 2-5.
[14] Там же.
[15] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 2. С. 9.
[16] РГИА. Ф. 908. Оп. 1. Д. 312. Л. 2-2 об.
[17] Там же.
[18] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 2. С. 9. — С 6 августа 1880 г. второй товарищ министра являлся шефом Отдельного корпуса жандармов, с 25 июня 1882 г. этот товарищ министра стал командиром Корпуса жандармов, а 12 февраля 1883 г. этот товарищ министра внутренних дел получил звание заведующего полицией.
[19] Там же.
[20] РГИА. Ф. 1284. Оп. 53. Д. 177.
[21] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 2. С. 9.
[22] Там же. С. 10.
[23] Гурко В. И. Черты и силуэты прошлого. Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000. С. 223—224.
[24] Там же. С. 228.
[25] Там же. С. 88.
[26] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 2. С. 111.
[27] Там же. С. 166.
[28] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 3. С. 74.
[29] Там же. С. 11.
[30] Там же. С. 119.
[31] Там же. С. 82.
[32] Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 1. Высшие государственные учреждения. СПб., 1998. С. 198—199.
