Реформа Государственного совета в России в 1906 году.
Мальцева, И. В.
Реформа Государственного совета в России в 1906
году.
//Правоведение. -1994. - № 5 - 6. - С. 168 - 172
Библиогр. в подстрочных ссылках.
РЕФОРМЫ - РОССИЯ[ДО 1917] - ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
АППАРАТ - ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ - ОРГАНЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Материал(ы):
Реформа Государственного совета в России в 1906 году [Журнал "Правоведение"/1994/№ 5-6]
Мальцева И.В.
Государственный совет был образован при Александре I в 1810г. За сто с лишним лет существования он претерпел лишь одно крупное преобразование в 1906г. Эта реформа была связана с событиями первой русской революции.
В советской литературе изучению Государственного совета уделялось недостаточное внимание. Можно назвать несколько работ, в которых освещены лишь некоторые аспекты его деятельности.1 Более последовательно исследованием этой темы занимались дореволюционные ученые.2 Однако до сих пор существует много спорных вопросов, касающихся деятельности Государственного совета.
Актами 6 августа 1905г. монарх объявил о намерении создать законодательный представительный орган — Государственную думу. Предполагалось, что Дума и Совет будут иметь равные права в области законотворчества. В этих документах какая-либо реорганизация Государственного совета не предусматривалась.
Впервые о предстоящей реформе заговорил С. Ю. Витте на частном совещании у председателя Государственного совета Д. М. Сельского, в марте 1905г., где обсуждался вопрос об объединении министерств. С. Ю. Витте, бывший тогда председателем Комитета министров, утверждал, что Государственный совет потерял всякое уважение населения «вследствие пополнения лицами, того не заслуживающими». Для укрепления престижа Совета он предлагал ввести в его состав выборных членов из среды дворянства, духовенства, купечества и промышленного класса, а также представителей высших учебных заведений.3
Наиболее полное изложение проблемы находим в записке С. Е. Крыжановского «К преобразованию Государственного совета», представленной председателю Совета Д. М. Сельскому 9 октября 1905 г. Она содержала мысль о неизбежности прогрессивных изменений, имея в виду необходимость введения, если не навсегда, то «на довольно длительное время», института представительства. Учреждение Думы, таким образом, трактовалось как неизбежный шаг в прогрессивном направлении. Но следовало «в государственных учреждениях это прогрессивное течение сдерживать». Роль сдерживающего начала отводилась Государственному совету. Для этого он должен был объединить в себе консервативные силы, которые поддерживали бы государя в вероятных столкновениях с Думой. Еще один важный вывод записки заключался в том, что царская власть могла использовать столкновения палат друг с другом, выбирая между двумя мнениями или проводя собственное. Автор записки предлагал включить в состав обновляемого Государственного совета представителей от дворянских обществ, крупных землевладельцев, биржевых комитетов, комитетов мануфактур и торговли, высшего духовенства и профессуры Московского и Санкт-Петербургского университетов.4
Конкретно вопрос о реформе Государственного совета рассматривался на совещаниях у Д. М. Сельского (16 сентября—14 октября 1905 г.), итогом работы которых стал «Проект переустройства Государственного совета».
Основная идея проекта — пополнение Государственного совета выборными членами. Они должны были избираться: 1) губернскими избирательными собраниями по выборам в Государственную думу из числа крупных землевладельцев; 2) Академией наук и университетами; 3) биржевыми комитетами и комитетами торговли и мануфактур; 4) членами Синода и представителями других христианских конфессий.5 Вместе с тем документ содержал нормы внутренней процедуры деятельности Государственного совета.6
Окончательная редакция акта о переустройстве Государственного совета была подготовлена к 14 октября 1905г. и стала основой для проекта Высочайшего указа, который так и не увидел свет.
Реформа была задумана и подготавливалась на фоне революционных событий, которые определяли направление государственных преобразований. В эти дни в стране проходила всероссийская политическая стачка. Бастовали даже члены Государственного совета.
17 октября 1905г. появился царский Манифест, который провозглашал гражданские свободы и устанавливал, что «никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы».7 Таким образом, Дума приобрела характер законодательного органа, что должно было отразиться и на деятельности Государственного совета.
В самом Манифесте о Совете не говорилось, но в докладе С. Ю. Витте, опубликованном в качестве комментария, было сказано: «...важно сделать реформу Государственного совета на началах видного участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением, и Государственной думой».8
В процессе обсуждения нового избирательного закона правительство проектировало тот регулятор, который должен был уравновешивать деятельность Думы. С. Ю. Витте, в частности, говорил: «...нельзя ставить Государственную думу наряду с государем. Между ними должен быть поставлен Государственный совет в обновленном составе. Совет должен быть второю палатою и являться необходимым противовесом Думе, умеряя ее».9 Государственный совет призван был избавить монарха от прямых столкновений с Думой.
28 октября 1905г. Николай II одобрил создание особого Совещания во главе с Д. М. Сельским по разработке реформы Государственного совета. С этого момента начался второй этап в подготовке реформы.
Результатом работы Совещания Сельского стал «Проект изменений и дополнений в Учреждении Государственного совета».
Для выработки окончательной редакции проекта собралось специальное Совещание в Царском Селе 14 и 16 февраля 1906г. при участии Николая II.
Царскосельские совещания не внесли существенных изменений в представленный проект. Почти по всем вопросам император утвердил мнение большинства особого Совещания Сельского. Однако противоречия между собравшимися оказались значительнее, чем предполагал Николай II, пожелавший при открытии Совещания «окончить дело сегодня же».10 На ход прений и принятие решений повлияло то обстоятельство, что революция пошла на убыль.
Вносившиеся предложения в основном были направлены на укрепление позиций Государственного совета в его отношениях с Думой и соответственно уменьшение ее политико-правового значения. При этом особо подчеркивалась решающая роль царя в законотворчестве.
Основные положения намеченной реформы состояли из трех разделов. В первом определялись права Государственного совета и Государственной думы; второй содержал постановления об изменениях в составе Совета; третий регламентировал порядок производства дел в Государственном совете.
При обсуждении наибольший интерес у участников Совещания вызвали вопросы о соотношении прав, взаимоотношениях Совета и Думы, их составе и о порядке избрания выборных членов Совета. В процессе обсуждения было отвергнуто предложение Кутлера-Оболенского, согласно которому Дума могла представить свой законопроект на усмотрение царя после вторичного утверждения 2/3 своего состава без согласования с Государственным советом.11 В таком случае Совет утратил бы свое значение регулятора законодательной деятельности. Поэтому Совет изначально проектировался с правом абсолютного вето по отношению к Думе.
Острая полемика развернулась при рассмотрении вопроса о составе и количестве выборных членов Государственного совета. Несмотря на возражения некоторых участников обсуждения, Николай II утвердил положение о равном количестве выборных и назначенных членов Совета, считая, что их состав будет достаточно консервативен. Представительство крупных помещиков-дворян было увеличено до 18 человек «за заслуги дворянства перед государством».12 Несмотря на широкий резонанс в печати и поток петиций от различных торгово-промышленных организаций. Совещание отклонило предложение об увеличении представительства от буржуазии, о расширении списка выбирающих организаций.
Совещание уделило внимание и проблеме публичности заседаний Думы и Совета. Постановили, что председатель Государственного совета будет обладать правом самостоятельно решать вопрос о допуске публики на заседания Совета. Председатель Государственной думы был обязан согласовывать подобные действия с правительством. Все перечисленные предосторожности принимались с целью ограничить возможности Думы определенными рамками и не допустить выхода ее деятельности из-под контроля правительства.
В результате почти полугодовой подготовительной работы 20 февраля 1906г. царь утвердил Манифест «Об изменении Учреждения Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы» и Указ «О переустройстве Учреждения Государственного совета», явившиеся плодом деятельности лучших умов имперской бюрократии. Манифест провозглашал равные права Совета и Думы в законодательных делах.13
Завершением реформы Государственного совета явилось издание нового «Учреждения Государственного совета», утвержденного царем 23 апреля и опубликованного 24 апреля 1906г. Этот акт имел, главным образом, кодификационное значение. Большинство его статей дословно повторяло соответствующие статьи Манифеста и Указа от 20 февраля, а также сохранившие юридическую силу статьи Учреждения, изданного в 1901 г.14 Необходимо отметить, что Учреждение не содержало ничего принципиально нового по сравнению с актами 20 февраля 1906г., в которых были изложены все основные положения реформы Государственного совета.
«Учреждение Государственного совета» (далее — Учр.) состоит из введения и трех разделов: «О Государственном совете», «О департаментах и особых присутствиях» и «О Государственной канцелярии».15
Закон характеризует Государственный совет как «государственное установление», где обсуждаются законодательные предположения (ст. 1 Учр.). В Государственный совет воспрещается являться депутациям, а также представлять словесные и письменные заявления и просьбы (ст. 5 и 6). От Государственного совета необходимо отличать департаменты и особые присутствия, которые не имеют отношения к законодательной деятельности, а ведут дела, предусмотренные законом (ст. 1).
Государственный совет образуется из членов по Высочайшему повелению и членов по выборам (ст. 2). Число назначенных членов равно числу выборных (ст. 9). Срок полномочий выборных членов Совета определяется в 9 лет. Каждые 3 года обновляется 1/3 назначенного и избранного состава. Выбывающие члены могут быть избраны вновь (ст. 18).
В Совет не могут быть выбраны: 1) лица, не достигшие 40-летнего возраста; 2) не окончившие средних учебных заведений; 3) иностранные подданные; 4) лица, не участвующие в выборах в Государственную думу согласно п. 1 ст. 6, 7—8 Положения о выборах в Государственную думу (ст. 20).
Члены Совета избираются: 1) от духовенства православной русской церкви — 6 человек (ст. 12, 13); 2) от губернских земских собраний — по одному от каждого (ст. 12, 14); 3) от дворянских обществ—18 человек (ст. 12, 15); 4) от Академии наук и университетов — 6 человек (ст. 12, 16); 5) от промышленности и торговли — по 6 членов (ст. 12, 17). Всего в Совете должно было быть 98 членов по выборам. Выборы проводились при тайном голосовании (ст. 21). Земельный ценз, в три раза превышавший ценз, установленный для думских гласных, обеспечивал большинство крупным помещикам на выборах от земств. Кроме того, дворяне имели еще и специальное представительство. Таким образом, крупные помещики составляли 74% от общего числа выборных членов Государственного совета.
Как видно, состав Совета подобран достаточно консервативный. Современник событий писал: «Существенный недостаток верховной палаты — ее состав, и перед этим недостатком бледнеют все остальные».16
Выборные члены Государственного совета пользовались правом депутатской неприкосновенности (ст. 27). Они не были ответственны перед избирателями (ст. 26).
Компетенция Государственного совета определялась ст. 7 и 36 Основных законов (далее — Осн. зак.), согласно которым государь осуществлял законодательную власть вместе с Советом и Думой, и никакой закон не мог быть принят без одобрения Совета и Думы. В этом отношении компетенция Государственного совета распространялась на все области государственной деятельности, юстицию, финансы, благосостояние. Государственному совету принадлежала также инициатива издания закона, которой прежде не было (ст. 43 Учр., ст. 107 Осн. зак.). Вопрос о праве законодательного почина породил много споров.17 Не вызывало разногласий лишь то, что право законодательной инициативы во всем объеме принадлежало только императору. А права Совета, Думы и министров были ограничены. Порядок осуществления права законодательной инициативы регулировался ст. 43, 54—56 Учреждения Государственного совета, ст. 32, 55—57 Учреждения Государственной думы, ст. 107 Основных законов и состоял в возможности «возбудить предположение» об отмене или изменении действующих или издании новых законодательных актов, за исключением Основных законов. Хотя право законодательной инициативы и было ограниченным, однако сам факт его введения безусловно имел прогрессивное значение.
Положения об отмене или изменении закона члены Совета должны были подавать в форме письменного заявления председателю с приложением проекта основных положений планируемых изменений закона и объяснительной запиской. Если заявление было подписано не менее чем 30 членами Совета, то председатель вносил его на рассмотрение общего собрания Государственного совета (ст. 54 Учр.). В случае одобрения проект готовили министр или комиссия Совета (ст. 56).
Следовательно, осуществление права законодательной инициативы заключалось для членов Государственного совета, как и Государственной думы, только в факте признания желательности той или иной меры.
Председатель Государственного совета назначался государем каждый год из числа членов по Высочайшему повелению (ст. 3 Учр.).
Законопроекты, одобренные и Думой и Советом, поступали на Высочайшее утверждение (ст. 50 Учр.).
В Учреждении 1906г. впервые появилась норма, согласно которой члены по назначению увольнялись только по их просьбам (ст. 9).
Вместо ранее существовавших четырех департаментов Учреждение предусматривало два. Первый рассматривал вопросы о титулах и дворянских имуществах, а также дела о должностных преступлениях высших чинов государства; второй — кассовый отчет министерства финансов, годовые отчеты ряда банков и некоторые другие финансовые вопросы. Перестали существовать департаменты законов, гражданских и духовных дел, военный.
При Совете сохранялась Государственная канцелярия во главе с государственным секретарем. В ее компетенцию входили ведение делопроизводства, хозяйственных дел Государственного совета и осуществление кодификационных работ.
Государственный совет и Дума признавались законом равноправными, однако царь и правительство подчеркивали главенство Совета над Думой. Во всех юридических документах Совет стоял впереди Думы. Независимо от того, кто был инициатором проекта — Совет или Дума, одобренные ими акты представлялись царю председателем Государственного совета (ст. 62 Учр.).
Реформу Государственного совета нельзя рассматривать в отрыве от реформы Государственной думы. В созданной системе законодательных органов все было предусмотрено с таким расчетом, чтобы царь, по видимости теряя монополию на законодательство, фактически сохранял всю полноту власти. Манифестом от 20 февраля 1906 г. был создан противовес между царем и Думой, который должен был уравновешивать либеральные силы в Думе и вводить ее деятельность в угодное правительству русло.
Однако уже тот факт, что в России законодательная функция стала осуществляться не одним императором, а тремя органами — монархом, Советом и Думой, при сохранении за главой государства решающей роли, свидетельствует о появлении новой юридической конструкции — двухпалатного парламента. Созданием этого центрального государственного учреждения ознаменовалось начало изменения формы правления в стране. Российское самодержавие сделало шаг по пути превращения в буржуазную монархию.
* Аспирантка юридического факультета С.-Петербургского государственного университета.
1 Голиков В. М. Государственный совет в России в первой половине XIX в.: Автореф. канд. дис. М., 1983; Ярошевская Е. М. Государственный совет и политическая реакция 80-х — начала 90-х годов XIX в.: Автореф. канд. дис. М., 1984; Новиков Е. Э. Государственный совет в годы первой мировой войны. 1914—1917гг.: Автореф. канд. дис. М., 1986, и др.
2Даневский П. Н. История образования Государственного совета в России. СПб., 1859; Щеглов В. Г. Государственный совет в царствование императора Александра I. Ярославль, 1895, и др.
3 Дневник А. А. Половцева//Красный архив. 1929. Т. 4. С. 67.
4 ЦГИАР. Ф. 1544. Оп 1. Ч. 1. Д. 16. Л. 64—79.
5 ЦГИАР. Ф. 1544. Оп. 1. Ед. хр. 16. Л. 3—4.
6 Там же. Л. 100—104.
7 ПСЗ. Собр. 3. Отд. 1. Т. XXV. №26805.
8 Витте С. Ю. Воспоминания: В 3 т. М, 1960. Т. 3. С. 7.
9 Протоколы секретного совещания в феврале 1906г. под председательством бывшего императора по выработке учреждений Государственной думы и Государственного совета//Былое. 1917. №5—6. С. 293.
10 Там же. С. 298.
11 Подробнее о работе совещаний см.: ЦГИАР. Ф. 1544. Оп. 1. Ед. хр. 16; Ед. хр. 38; Ф. 1276. Оп. 2. Ед. хр. 1; Протоколы секретного совещания...; Дневник А. А. Половцева.
12 ЦГИАР. Ф. 1544. Оп. 1. Ед. хр. 16. Л. 212.
13 Конституция Российской империи. СПб., 1908. С. 35.
14 ПСЗ Собр. 3. Отд. 1. Т. XXI №19885.
15 ПСЗ. Собр. 3. Отд. 1. Т. XXVI. №27808.
16 Гессен В. М. Русская конституция//На рубеже. СПб., 1906. С. 233.
17 Гессен и Конституционное законодательство//Право. 1909. №44, 45: Шингарев А. Законодательная инициатива членов Государственной думы и Государственного совета//Русская мысль. 1912. Кн. IX—X; Тагер А. С. Право законодательного почина и министры//Право. 1912. №23: Алексеев Г. А. Законодательный почин по русскому государственному праву // Журнал министерства юстиции. 1913. Кн. 2. С. 59—92; Люблинский П. И. К вопросу об инициативе законов по русскому праву//На смену старого права. М., 1915. С. 145—157, и др.
