Особое Совещание 17 января 1905 г. :
Макаров, С. В.
Особое Совещание 17 января 1905 г. :К проблеме
объединения министерского управления в Российской
Империи /С. В. Макаров.
//Правоведение. -1993. - № 3. - С. 110 - 116
В статье автор рассказывает о деятельности Особого
Совещания по преобразованию высшей исполнительной власти
в России.
Библиогр. в подстрочных ссылках.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ
ВЛАСТЬ - ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ - КОМПЕТЕНЦИЯ -
МИНИСТЕРСТВА - ПРОЕКТНЫЕ РАБОТЫ - РЕФОРМЫ -
РОССИЯ[ДО 1917]
Материал(ы):
Особое Совещание 17 января 1905 г. (К проблеме объединения министерского управления в Российской империи) [Журнал "Правоведение"/1993/№ 3]
Макаров С.В.
Отмена крепостной зависимости крестьян привела к более быстрому социально-экономическому и политическому развитию России, и как следствие этого в начале XX в. вновь возникла острая необходимость реформирования государственного механизма, и особенно высших органов государственной власти и управления.
Создание Совета министров в 1857—1861 гг.1 не означало появления в России органа государственного управления, способного объединить деятельность министерств и ведомств и обеспечить единство и координацию действий исполнительной власти. Вся законодательная и исполнительная власть по-прежнему сосредоточивалась в руках императора, функции координации государственного управления осуществлялись также императором. Не будет преувеличением сказать, что решение дел посредством личных докладов царю, несмотря на существование множества высших и центральных органов государственной власти и управления, проистекало из самой природы российского абсолютизма, не допускавшего посягательств на императорские прерогативы.
Существовала и другая, тесно связанная с первой, проблема, которая имела преимущественно политический характер и решение которой в значительной степени зависело от оптимизации деятельности центрального государственного управления. Русско-японская война 1904—1905гг. и острая социальная обстановка внутри страны, вылившаяся в первую русскую революцию, послужили теми факторами, по причине которых откладывать реформирование государственного аппарата на последующие периоды стало невозможным.
Кризис системы самодержавия привел к наиболее радикальным со времени Александра I изменениям в государственном механизме Российской империи. Па своим же последствиям реформы XX в, можно назвать вообще исключительными, так как они затронули сущность самодержавной власти и позволяют говорить об изменении содержания того явления общественной жизни, которое отражено в понятии «форма правления». Если преобразования 60—70-х годов XIX в. не коснулись «основ государственности России»,2 то события 1905—1906 гг. были ориентированы именно на это.
17 января 1905 г. Николай II поручает Особому Совещанию, образованному под председательством С. Ю. Витте, подготовить предложения по преобразованию высшей исполнительной власти в России. В начале февраля возобновляется деятельность Совета министров Российской империи па юридических и организационных началах 1861 г.
Особое Совещание рассмотрело возможные пути решения проблемы исполнительной власти в России, и в соответствии с ходом работы Совещания Канцелярией Комитета министров был подготовлен ряд документов, предполагающих объединение в Совете министров высшего государственного управления.
Неудивительно, что внимание Совещания сосредоточилось именно на Совете министров как возможном координаторе государственной политики России. И в этой связи не совсем верным представляется мнение некоторых исследователей, преуменьшающих значение деятельности Совета министров в феврале — июле 1905 г. Так, Н. Г. Королева пишет: «Несмотря на то, что в Совете министров коллективно обсуждались основные политические вопросы, совещательное учреждение, не имеющее стабильного состава и юридически закрепленной должности председателя, не могло возглавить центральную исполнительную власть».3 Но в том-то и состоит особенность рассматриваемого периода, что органом, объединившим государственное управление и обеспечившим своевременную разработку правительственных мер в области перестройки государственного аппарата, стал, вне сомнения, Совет министров. Значительная роль Совета в 1905 г., вполне возможно, обеспечила ему важное положение в системе государственных органов власти и управления в последующие периоды.
Другим моментом, объясняющим факт возобновления деятельности Совета министров, являлась его наименьшая бюрократизированность среди других государственных учреждений, чему придавалось большое значение еще при создании Совета в 1857—1861 гг.
Необходимо также заметить, что возобновление его деятельности диктовалось острой социальной обстановкой в стране (в том числе событиями 9 января 1905 г.) и как следствие этого — необходимостью реформирования государственного аппарата. Вновь, как и в 1857 г., Совет министров начинал свою работу именно в целях подготовки и проведения изменений в структуре государственной власти, поскольку ни один из существующих органов не был способен осуществить необходимые действия для разрешения стоящих перед страной проблем по причине консервативности состава и отсутствия оперативности в реагировании на возникающие потребности общества и государства.
9 февраля 1905 г. управляющим делами Комитета министров бароном Э. Ю. Нольде в адрес С. Ю. Витте была представлена записка,4 к которой прилагались следующие документы:
1) «Проект Положения о преобразовании Совета министров»;5
2) «Соображения об объединении в Совете министров высшего государственного управления»,6 составленные Канцелярией Комитета министров «применительно к бывшим в заседаниях Высочайше учрежденного Особого Совещания Министров и Председателей Департаментов Государственного Совета суждениям»;7
3) ряд справок: «Комитет Министров и Совет Министров»8 (историческая справка), «Пределы ведомства Комитета Министров»,9 «Справка о порядке рассмотрения железнодорожных дел в бывших комитетах и в Комитете Министров»,10 «Выписка из Свода Законов» (Учреждение Министерств, Г. 1, ч. П. С. 1892).11
Наибольший интерес представляют первые два документа, один из которых предполагалось внести на рассмотрение Николая II в качестве законодательного предположения, а второй предлагался как результат деятельности Особого Совещания под председательством С. Ю. Витте.
«Проект Положения о преобразовании Совета Министров» предусматривал совещательный характер Совета, к компетенции которого относилось рассмотрение; 1) «видов и предположений» ведомств «к устройству и усовершенствованию вверенных им частей»; 2) законодательных предположений министров и главноуправляющих «по вопросам государственной важности» с последующим внесением их в Государственный совет; 3) дел, требующих «общего соображения» или «содействия разных Министерств», либо же вызывающих у министра сомнение; 4) всеподданнейших докладов по делам, «разрешение коих превышает пределы власти, вверенной в особенности каждому Министру», и которые подлежат представлению на утверждение императора (исключение составляли только дела, касающиеся внутренней деятельности ведомства, а также зависящие «исключительно от Монаршей милости и снисхождения»); 5) циркуляров министров по вопросам государственного значения, «важнейших дел исполнительных, принадлежащих к существу вверенной Министрам власти...»; 6) отчетов министерств и главных управлений (но только по повелению императора); 7) «видов и предположений» частных лиц и учреждений «по усовершенствованию государственного благоустройства и улучшению народного благосостояния» (по повелению императора); 8) других дел, выносимых в Совет министров императором; 9) вопросов, рассматривавшихся ранее в Комитете министров.
Необходимо отметить, что последняя категория дел определялась ст. 25—27 Учреждения Комитета министров и состояла из 28 пунктов.12 В нее входили дела «до общего спокойствия и безопасности», продовольственные дела, утверждение уставов акционерных компаний, дела железных дорог и т. д. Многие из вопросов, входящих в компетенцию Комитета, не имели общегосударственного значения, как, например, отвод земель, отчуждение домов Государственного банка, пожертвования частных лиц, определение форм и порядка представления губернаторских отчетов и т. п. Указанное обстоятельство не было обойдено вниманием в исторической справке «Пределы ведомства Комитета министров», и которой указывалось, что дела Комитета «отличаются чрезвычайным разнообразием и многочисленностью». «При этом, наряду с вопросами общего государственного значения, в Комитет министров вносятся дела крайне маловажные».13
Статья 1 «Проекта» декларировала рассмотрение Советом министров дел, «к высшему государственному управлению относящихся». «Проектом» (ст. 2} предусматривалось проведение заседаний под личным председательствованием Его Императорского Величества либо, в отсутствие императора, лица, особо им назначенного. Однако С. Ю. Витте такая редакция ст. 2 не устроила, о чем свидетельствует его карандашная правка на полях и в тексте: «В отсутствие Государя Императора в Совете председательствует по назначению Его Величества один из постоянных членов Совета... или из членов, присутствующих в Совете по назначению...».14 В состав Совета министров вводились председатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие, обер-прокурор Св. Синода и государственный секретарь по должности, а также могли присутствовать иные лица по назначению императора. Совет планировался как постоянно действующее учреждение, заседающее в «назначенные дни», а в случае необходимости срочного решения дела проводящее чрезвычайные собрания. После рассмотрения в Совете дело поступало по установленному порядку. Статья 9 предусматривала, что дела могли вноситься на рассмотрение Совета министров не только по личному повелению императора, но также и в случае их представления министрами, главноуправляющими, членами Совета или председательствующим. Решения Совета, как и ранее, должны оформляться «высочайшими повелениями» императора.
«Проектом» регламентировалась деятельность особых комиссий в составе Совета министров, что, впрочем, имело место и в документе об учреждении Совета в 1861 г., но с тем отличием, что, по «Проекту», комиссиям придавался характер постоянно действующего института (в случае их создания императором), имеющего собственный регламент деятельности (положение), утверждаемый императором, и круг вопросов, входящих в его компетенцию. Комиссии могли создаваться и для решения отдельных, определенных дел, т. е. иметь чрезвычайный характер. Не являлось новым и упоминание о возможности проведения заседаний комиссий без участия императора. В указе 12 ноября 1861 г. содержалось даже более радикальное положение о возможности председательствования в комиссиях не только императора, но и членов Совета.15
«Проектом» вводился специальный орган, Особое Совещание, для обсуждения срочных, неотложных мер государственного управления, которые входили «в круг вверенной отдельным Министрам власти» и требовали взаимодействия нескольких ведомств. Особое Совещание должно было образовываться каждый раз из министров и главноуправляющих всех заинтересованных в деле ведомств во главе с председательствующим в Совете министров. Заседания Совещания следовало проводить по усмотрению председательствующего или «по обращенному к нему заявлению» заинтересованного министра. В этой связи достаточно интересна ст. 18, предусматривающая возможность исполнения решений Особого Совещания без представления их па Высочайшее утверждение, но только в том случае, если рассмотренный вопрос находится в пределах полномочий министра. Допускалась и последующая передача дела в Совет министров, если его решение требовало согласования с другими вопросами государственного управления. Предусматривалась документом и собственная Канцелярия Совета министров, которая, по сути, оставалась топ же Канцелярией Комитета министров.16
Несмотря па некоторую консервативность и осторожность реформ, заложенных в «Проекте Положения о преобразовании Совета Министров», он имел ряд достоинств, способствующих нормализации деятельности высших органов государственного управления. Прежде всего в нем намечались первые шаги к ликвидации Комитета министров — переход части его компетенции к Совету и передача ему канцелярии Комитета. Введение постоянно действующих комиссий и Особого Совещания, несомненно, усилило бы самостоятельность Совета министров и привело бы к рассмотрению в самом Совете действительно важных и существенных вопросов государственной политики. Вместе с тем можно отметить некоторую «размытость», неопределенность формулировок «Проекта», особенно в части компетенции Совета. Не был разрешен и вопрос об институте всеподданнейших докладов, которому государственное управление России было обязано своей разбалансированностью и разобщенностью.
Об институте всеподданнейших докладов министров и главноуправляющих царю необходимо сказать особо. До тех пор пока в России не созрели достаточные условия, личные доклады неизбежно превалировали над иными способами решения дел в государстве, причем часто вне зависимости от законодательно предусмотренного порядка. Примером тому служит деятельность Совета министров непосредственно после его создания. Институт всеподданнейших докладов препятствовал объединению и координации действий министерств и ведомств. Поэтому вполне понятно стремление учредить в структуре Совета министров специальный орган—совещание для обсуждения мер, вызываемых неотложными текущими делами.
«Проектом» вводилось внесение в Совет министров отчетов министерств и ведомств, но делалась существенная оговорка о том, что такие отчеты должны рассматриваться Советом только по повелению императора. Учреждение органа, действующего самостоятельно и организационно независимо от императора, нарушало исторически сложившуюся интерпретацию власти российского монарха как самодержавной и неограниченной. Такие действия ранее были просто невозможны, а предложения подобного рода, доходившие до императора, им же и пресекались в категоричной форме. Вспомним хотя бы записку П. А. Валуева от 22 сентября 1861 г.17
Другим документом, представляющим значительный интерес, были «Соображения об объединении в Совете Министров высшего государственного управления», подготовленные с учетом обсуждения данной проблемы в Особом Совещании.
В документе отмечалась необходимость обеспечения единства государственного управления в целях «успешного хода управления» и «выполнения стоящих на очереди преобразований».18 Признавалось, что в России нет «высшего правительства в истинном значении этого слова», необходимого для достижения единства направления, систематичности и планомерности в управлении. Ввиду того, что начальники ведомств часто бывают не осведомлены о действиях, касающихся их сферы управления, и не имеют возможности урегулировать «разногласия» и высказать сомнения, в «Соображениях» делался вывод о необходимости постоянно действующего «объединяющего ведомства высшего учреждения». Утверждалась фактическая невозможность обязательного председательствования императора ввиду его загруженности и неограниченности времени работы нового учреждения. Предлагалось объединить компетенцию Комитета и Совета министров, что означало по существу ликвидацию первого. В этом документе впервые выражалась, хотя и не совсем четко, мысль об однородности членов Совета, но отрицалось его сходство с западноевропейскими образцами.
Необходимо отметить, что в «Соображениях» были предложены достаточно серьезные преобразования государственного управления России, и, возможно, поэтому они не встретили поддержки Особого Совещания.
Рассмотренные документы были возвращены Э. Ю. Нольде с внесенными исправлениями,19 имеющими, впрочем, незначительный характер, перепечатаны и разосланы членам Особого Совещания 15 февраля 1905 г. с уведомлением о предстоящем его обсуждении на заседании Совещания 19 февраля.20
Практически одновременно Особому Совещанию был представлен другой проект, предложенный министром финансов В. И. Коковцовым. К записке, датированной 15 февраля 1905 г., он приложил документ под названием «По вопросу об объединении деятельности Министров»,21 который впоследствии вытеснил первоначальный «Проект» с повестки заседаний Особого Совещания.
Обосновывая идею единого государственного управления, В. Н. Коковцов в своем документе признает, что «провозглашенное теоретически начало не проводится у нас на практике с должною последовательностью».22 Далее автор дает исторический обзор деятельности министерств и ссылается на то, что принцип коллективного рассмотрения министрами дел, касающихся нескольких ведомств, содержался еще в Манифесте 8 сентября 1802 г. Вновь обращается внимание на институт всеподданнейших докладов и историю его развития. В. Н. Коковцов рассматривает план Сперанского в части повышения роля Сената в государственном управлении и сожалеет, что мера эта не была доведена до конца. «Таким образом, — делает он вывод,— в настоящее время фактически деятельность министров остается недостаточно объединенной, хотя в Учреждениях Государственного Совета, Комитета Министров, Правительствующего Сената и Министерств имеется целый ряд указаний па необходимость и даже самые способы этого объединения».23
Позиция В. Н. Коковцова на основании записки представляется достаточно четкой и обоснованной—другое дело, что автор надеется найти решение проблемы в деятельности существующих учреждений, которые уже доказали свою несостоятельность. Министр финансов пишет, что главы ведомств должны действовать по своему усмотрению, оставаясь в пределах своих полномочий, но при возникновении дел, превышающих пределы их власти или требующих «общего соображения или содействия разных Министерств», министр обязан внести вопрос па обсуждение одного из органов; Комитета министров, Правительствующего Сената или Государственного совета в зависимости от их компетенции.
В. Н. Коковцов предлагал «перенести на Комитет функцию объединения законодательной инициативы Министров, присвоенную ныне Совету Министров», улучшить законодательное регулирование деятельности и положения Комитета министров в системе органов власти, ввести строгий контроль за действиями министров в части соблюдения ими порядка прохождения дел.
Автор проекта считал целесообразным перенести рассмотрение первоначальных законодательных предположений из Совета министров в Комитет министров, а обсужденные проекты с согласия императора впоследствии вносить в Государственный совет. Законопроект должен вырабатываться заинтересованным ведомством уже после обсуждения дела в Комитете министров и в соответствии с принятыми в Комитете «основаниями». Проект предварительно, до представления его в Государственный совет, поступает на рассмотрение межведомственной комиссии в составе министров и главноуправляющих, которая обеспечивает согласование проекта в различных частях государственного управления. Автор видит преимущество в том, что в предлагаемом им варианте обеспечивается оперативность решения дел, тогда как в соответствии с существующим порядком переписка и получение отзывов министерств и ведомств занимают месяцы и даже годы. Если в межведомственной комиссии не возникнет разногласий, то дальнейшего согласования с ведомствами не требуется. В противном случае при внесении в Государственный совет к проекту прилагаются мнения министров или главноуправляющих.
Далее В. Н. Коковцов обращает внимание на неисполнение ст. 24 Учреждения Комитета министров. Согласно этой статье все министры обязаны проводить через Комитет министров свои всеподданнейшие доклады «как дела, требующие Высочайшего разрешения», и распоряжения, касающиеся или затрагивающие предмет ведения других министров. Однако большинство этих дел в Комитет не вносится, а разрешается путем представления императору личных докладов. Именно в этом В. Н. Коковцов видит причину беспорядков в министерском управлении. Он предлагает внести изменения в существующую редакцию ст. 24. Их суть в следующем: предварительному обсуждению Комитета подлежат проекты тех всеподданнейших докладов, которые «относятся до общей правительственной политики или касаются предметов, затрагивающих круг ведомства других министров»; инструкции и циркуляры, прямо или косвенно относящиеся к предметам ведения как минимум двух министерств.24 Эти инструкции и циркуляры приводятся в исполнение без представления их на рассмотрение императора.
Кроме того, автор считает целесообразным изменить процедуру подачи документов на «Высочайшее утверждение». По его мнению, этим должен заниматься не управляющий делами Комитета министров, а его председатель. Для предварительного обсуждения дел и подготовки докладов по ним необходимо учредить межведомственные совещания.
Значительная роль в проекте отводится деятельности Сената, который уполномочен проверять законность издаваемых министрами общих инструкций и циркуляров, обнародовать их и представлять императору доклады об обнаруженных упущениях министров.
Автор предлагает пересмотреть и более четко определить компетенцию Комитета министров и Сената и исключить возможность дублирования в решении дел. Он подвергает критике существующий порядок внесения дел в Совет министров, когда каждый министр или главноуправляющий обязан получить согласие императора для рассмотрения дела в Совете, что превращает последний в орган, рассматривающий любые вопросы без заранее определенной компетенции. По замыслу В. Н. Коковцова, законосовещательные и некоторые другие вопросы компетенции Совета министров необходимо передать Комитету.
Автор проекта рассматривает Совет министров как орган, заседающий только в присутствии императора и предназначенный поэтому для решения дел, требующих императорского утверждения. В Совет целесообразно вносить также дела, при рассмотрении которых в Комитете министров возникает необходимость присутствия императора, и представления отдельных министров о выявленных ими нарушениях ст. 24 Учреждения Комитета министров в действиях других глав ведомств. В проекте аргументируется невозможность замены Советом Комитета министров и передачи дел компетенции Комитета другим органам, в частности Государственному совету и Сенату.25
17 февраля 1905 г. обер-прокурор Св. Синода К. П. Победоносцев направляет Э. Ю. Нольде записку, в которой высказывает некоторые предложения относительно «Проекта Положения о преобразовании Совета министров» и подвергает его существенной критике.26
После известных событий 18 февраля 1905 г. (Указ Правительствующему Сенату и Рескрипт на имя министра внутренних дел) В. Н. Коковцов 2 марта представляет новый документ — «Проект заключения» к записке от 15 февраля.27 «Проект» составлен в форме предложения принять некоторые статьи действующего законодательства в повой редакции.
По мнению В. Н. Коковцова, обсуждению в Совете министров подлежат:
1) дела, назначенные для рассмотрения в Совете особыми повелениями императора;
2) дела, при рассмотрении которых в Комитете министров возникла необходимость «испросить Высочайшее разрешение» на внесение их в Совет министров; 3) поступившие от частных лиц и учреждений «виды и предположения» по «усовершенствованию государственного благоустройства и улучшению народного благосостояния». Одновременно из компетенции Совета министров исключаются все дела, отнесенные к его ведению Указом 12 ноября 1861 г. об учреждении Совета министров. Для предварительного обсуждения дел в Комитете министров образуются Особые комиссии, заседающие под председательством управляющего делами Комитета или лица, особо назначенного императором. Заключения комиссий в дальнейшем вносятся на рассмотрение Комитета министров.
Компетенция Комитета министров определяется ст. 23 Учреждения Комитета министров в новой редакции. Внесению в Комитет подлежат: 1} законодательные предположения глав ведомств; 2) текущие дела «по всем частям министерского управления»; 3) дела, особо отнесенные законом к ведению Комитета (ст. 26 Учреждения Комитета министров). Значительно изменяется ст. 24, согласно которой к текущим делам, подлежащим рассмотрению в Комитете, наряду с делами, уже входившими в предмет ведения Комитета министров, относятся, во-первых, проекты министерских инструкций и циркуляров, касающиеся других ведомств, и, во-вторых, проекты всеподданнейших докладов министров (за исключением относящихся к внутренней деятельности соответствующего ведомства), выдающиеся события государственной жизни, и представления министров о нарушениях другими ведомствами правил ст. 24.28
Представляют интерес ст. 601 и 602, прежде отсутствовавшие в законодательстве России, по которым Комитет министров приобретает право выносить окончательные заключения по текущим делам управления и получат возможность входить к императору с представлением о внесении дела на рассмотрение Совета министров. Решение считается принятым и не поступает к императору в том случае, если в большинстве оказываются министры, к ведению которых относится дело.29
Кроме того, «Проект» предусматривал введение межведомственных комиссий и особое внимание уделял контролю за строжайшим соблюдением порядка разрешения дел, установленного законодательством. Значительная роль в осуществлении контрольных функций отводилась Правительствующему Сенату, на который возлагались полномочия по проверке законности инструкций и циркуляров министров и главноуправляющих.
Заседание Особого Совещания по рассмотрению записок К. П. Победоносцева (от 17 февраля) и В. Н. Коковцова (от 15 февраля и 2 марта) было проведено 8 марта 1905 г. На нем членам Совещания было поручено подготовить и представить на следующем заседании письменные заключения по проекту В, Н. Коковцова об изменениях и дополнениях Учреждений Совета и Комитета министров.30
Такие заключения представили министр иностранных дел В. Н. Ламздорф (от 11 марта),31 член Государственного совета, статс-секретарь А. Н. Куломзин, особо приглашенный на заседание Совещания (от 11 марта),32 управляющий Министерства юстиции (от 12 марта).33 министр земледелия и государственных имуществ (от 15 марта),34 Государственный секретарь (от 17 марта)35 и главноуправляющий Собственной его Императорского Величества канцелярией (от 18 марта).36 24 марта все упомянутые документы были переданы В. Н. Коковцову.37
Наибольший интерес представляет обширная записка, составленная статс-секретарем А. Н. Куломзиным. В ней он предусматривает введение в состав Совета министров дополнительно председателя Государственного совета и председателей его департаментов. Автор полагает, что о заключениях Комитета министров, если министры, «до ведомства коих дела относятся», остаются в меньшинстве, необходимо докладывать императору и по его повелению такие дела вносить в Совет министров. Однако А. Н. Куломзин выступает против предложения о внесении срочных дел министрами непосредственно императору, так как Канцелярия Комитета министров, по его мнению, приспособлена к решению задачи незамедлительного представления всех необходимых материалов на «Высочайшее усмотрение».
Впоследствии Канцелярией Комитета министров было составлено «Сопоставление к вопросу об объединении высшего государственного управления», постатейно систематизирующее мнения и замечания министров и других должностных лиц государства, содержащиеся в заключениях по проекту В.Н. Коковцова.38
15 апреля 1905 г. В. Н. Коковцов представляет изменения к предложенному им ранее проекту об объединении деятельности министров.39 Согласно записке, в Совет министров вводятся председатель Государственного совета и председатели его департаментов. Предусматриваются особые совещания, которые возглавляет председатель Комитета министров или лицо, особо назначенное Комитетом. Заключения совещания поступают на рассмотрение Комитета или непосредственно императору. По соглашению председателя Комитета министров с «подлежащими Министрами» могут быть образованы особые комиссии, действующие при Комитете. Достаточно серьезные изменения произошли с п. 2 ст. 24 Учреждения Комитета министров, в соответствии с новой редакцией которого к ведению Комитета министров были отнесены проекты инструкций и циркуляров, касающиеся предметов ведения других министров, либо имеющие обязательный характер для населения, или устанавливающие «правила отношения чинов данного ведомства к населению или к чинам постороннего ведомства», а также распоряжения, издание которых отнесено законом к компетенции двух или нескольких министров.
На 26 апреля было назначено окончательное рассмотрение проекта В. Н. Коковцова. Однако оно не состоялось. Несмотря па проделанную большую работу по . подготовке законопроекта об изменениях в структуре государственной власти, деятельность Особого Совещания была прекращена по повелению императора 16 апреля 1905 г.40 И проект, разработанный Канцелярией Комитета министров, и предложения министра финансов В. Н. Коковцова, несомненно, привели бы к улучшению положения в высшем российском государственном управлении, так как содержали определенные меры для упорядочения процедуры обсуждения дел и принятия решений. Исследователями, однако, деятельность Особого Совещания 17 января характеризуется скорее с отрицательной, чем с положительной стороны, причем предпочтение отдается проектам, подготовленным Канцелярией Комитета министров.
Документы Особого Совещания действительно принципиально расходятся в решении проблемы координации и объединения государственного управления. «Соображения об объединении в Совете министров высшего государственного управления» и «Проект Положения о преобразовании Совета министров» предполагают значительную перестройку деятельности Совета министров с последующей ликвидацией Комитета министров, в то время как в документах В. Н. Коковцова основная роль отводится Комитету Министров, компетенция которого существенно расширяется, а Совет министров остается совещательным органом при императоре. Но оба рассмотренных проекта имеют свои преимущества. Записки министра финансов отличаются детальной разработкой вопроса, стремлением ограничить практику всеподданнейших докладов министров и главноуправляющих императору, обеспечить законность в деятельности министерств и ведомств контроль за исполнением главами ведомств действующего законодательства. Заслуживает внимания попытка обеспечить эффективное разрешение неотложных дел, отдавая предпочтение в этом вопросе не личному обращению к императору, а обсуждению дела в органах государственной власти и управления.
Деятельность Особого Совещания 17 января 1905 г. можно считать первым, подготовительным этапом в реформировании структуры государственной власти, тем более что параллельно шла подготовка к введению в России института представительной власти — Государственной думы, предполагавшейся вначале как орган исключительно законосовещательный. Дальнейшая работа по совершенствованию деятельности высших органов государственного управления проводилась и в Особом Совещании под председательством графа Д. М. Сольского, открывшемся 6 августа 1905 г.
* Ассистент юридического факультета С.-Петербургского государственного университета.
1 Подробнее см.: Макаров С. В. Создание Совета министров Российской империи // Правоведение, 1993. № 2. С. 101—106.
2 Королева Н. Г. Первая российская революция и царизм: Совет министров России в 1905—1907 гг. М., 1982. С. 28.
3 Там же. С. 30.
4 РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 1. Л. 1.
5 Там же. Л. 2—4.
6 Там же. Л. 5—12.
7 Там же. Л. 5.
8 Там же. Л. 13—23 об.
9 Там же. Л. 24—31 об.
10 Там же. Л. 32—37.
11 Там же. Л. 38—41 об.
12 Там же. Л. 24—26.
l3 Там же. Л. 26.
14 Там же. Л. 2.
15 Там же. Ф. 1275. Оп. 1. Д. 1. Л. 77 а.
16 Там же. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 1. Л. 3—4.
17 Там же. Ф. 1093. Оп. 1. Д. 338. Л. 3—13.
18 Там же. Ф. 1276. Оп.1. Д. 1. Л. 5 об.
19 Там же. Л. 68—110 об.
20 Там же. Л. 66—67.
21 Там же. Л. 42—65 об.
22 Там же. Л, 43.
23 Там же. Л. 47.
24 Там же. Л. 57.
25 Там же. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 1. Л. 64 об.- 65.
26 Там же. Л. 113—115.
27 Там же. Л. 116—127.
28 Там же. Л. 120—122.
29 Там же. Л. 122—123.
30 Там же. Л. 128, 137.
31 Там же. Л. 136—136 об., 167.
32 Там же. Л. 137—146 об., 168—172.
33 Там же. Л. 148—155, 173—177.
34 Там же. Л. 156—157, 178—178 об.
35 Там же. Л. 158—162 об., 179—183 об.
36 Там же. Л. 163—164, 184—185.
37 Там же. Л. 165.
38 Там же. Л. 186—200.
39 Там же. Л. 201—307.
40 Там же. Л. 308.
