Мировая юстиция и местное управление в дореволюционной России :
Лонская, С. В.
Мировая юстиция и местное управление в
дореволюционной России :Аспекты взаимопонимания /С.
В. Лонская.
//Правоведение. -2003. - № 4. - С. 191 - 197
На протяжении всей своей истории - с 1864 по 1917 г. -
мировая юстиция России функционировала в рамках
взаимоотношений с органами местного самоуправления (
земского и городского). Эти взаимоотношения менялись по
мере того, как менялось представление о сущености данных
государственных институтов, находившее свое отражение в
праве.
Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА - ГОРОДА - ЗЕМСТВО -
САМОУПРАВЛЕНИЕ - ИСТОРИЯ ПРАВА - МЕСТНОЕ
САМОУПРАВЛЕНИЕ - ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
- РОССИЯ[ДО 1917] - ЮСТИЦИЯ
Материал(ы):
Мировая юстиция и местное управление в дореволюционной России.
Лонская, С. В.
Мировая юстиция и местное управление в дореволюционной России : аспекты взаимооотношений
С. В. Лонская*
На протяжении всей своей истории — с 1864 по 1917 г. — мировая юстиция России функционировала в рамках системы взаимоотношений с органами местного управления (земского и городского). Эти взаимоотношения менялись по мере того, как менялось представление о сущности данных государственных институтов, находившее свое отражение в праве.
Согласно законодательству 1860—1870-х годов о местном самоуправлении, деятельность мировой юстиции — сфера не публично-политическая, а исключительно частная, ибо преследует не государственный, а частный интерес (т. е. хозяйственные и общественные дела). Отсюда следовало, что государство не должно вмешиваться в общественную компетенцию, равно как и земства не должны брать на себя правительственные функции. Мировые суды выделялись из общей судебной системы не просто как обычные местные суды ограниченной юрисдикции, т. е. по малозначительным делам, а как примирители спорящих сторон, судьи совести, хранители мира и спокойствия среди обывателей. Авторам Судебных уставов 1864 г. хотелось видеть в мировом суде нечто большее, чем орган правосудия, — он нес еще и определенную идеологическую нагрузку, которая, впрочем, по своему содержанию была характерна скорее для средневекового правосознания и совершенно устарела в Новое время. Таким образом, особая функция мирового суда требовала установления его связи с земствами как с единственными учреждениями, реально воплощавшими сословное единство и представляющими интересы всего населения.
По мере накопления практического опыта выяснилось, что мировой суд — всего лишь местный суд по малозначительным делам. Комиссия 1894— 1899 гг. по пересмотру Судебных уставов, учрежденная при Министерстве юстиции (известная как Комиссия Н. В. Муравьева, бывшего тогда министром), констатировала: «Отправление правосудия во всем его объеме должно быть проникнуто одними и теми же началами, и если в системе судоустройства, наряду с коллегиальными установлениями, может быть допущено учреждение единоличных органов местного суда, то основанием такого различия служит единственно лишь необходимость более простого, скорого и дешевого разрешения маловажных судебных дел. Но такая необходимость не связана с изменением существа деятельности местных судей, которая по своим целям и приемам не должна отличаться от деятельности высших судебных мест».[1] Это означало отказ от теоретической концепции «хранитель мира» и полную бюрократизацию местной юстиции. Однако окончательного разрыва деятельности мировых судов и земств не произошло по причине изменения сущности местного управления.
После контрреформ общественному самоуправлению был придан государственно-публичный характер, земства фактически стали низшим звеном системы административно-хозяйственных учреждений при Министерстве внутренних дел. Поэтому уже в целях рационального перераспределения властных полномочий основные связи мировых судов и земств были сохранены, что и закреплено впоследствии Законом «О преобразовании суда в сельских местностях» от 15 июня 1912 г.[2]
Подчеркнем, что не всякое местное управление является самоуправлением. Под последним понимается функционирование какой-либо организации, предполагающее наличие трех условий: 1) принятие членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности; 2) совместное ведение этими индивидами общих для них дел; 3) отсутствие в организации разрыва между субъектом и объектом управления.[3] В то же время управление местными делами может осуществляться исключительно посредством государственных органов, при этом все указанные выше условия отсутствуют. Возможны также различные варианты, сочетающие общественное и государственное начала. Российское дореволюционное земство в большей степени соответствовало понятию самоуправления с 1864 по 1890г., а позднее было в основном «огосударствлено». В настоящей статье мы употребляем термин «самоуправление» как более узкий по смыслу, чем местное управление вообще.
Итак, во взаимоотношениях местных органов управления и мировых судов в России во второй половине XIX — начале XX в. можно выделить три аспекта: организационный, финансовый (материально-технический) и контрольный. Следует уточнить, что Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. распространялось лишь на 34 губернии (так называемые губернии, управлявшиеся на общих основаниях), охватывающие центрально-европейскую часть Российской империи. Национальные окраины, Сибирь, Дальний Восток управлялись на основании особых положений, а также имели несколько иную систему мировых судов.
1. Организационный аспект. В объяснительной записке к «Основным положениям преобразования судебной части в России» 1862 г. отмечалось, что «мировые судьи должны быть по преимуществу местными судьями и хранителями мира; общее доверие местных обывателей составляет необходимое условие их назначения, а потому правительство было бы поставлено в крайне затруднительное положение, если бы приняло на себя их избрание; ибо начальствующим лицам, во всяком случае, труднее найти столь значительное число вполне достойных лиц для замещения всех должностей мировых судей, чем обывателям каждой местности приискать людей для определенного округа».[4] О прямых всенародных (всесословных) выборах речь, разумеется, не шла. В качестве избирателей подразумевались органы местного самоуправления — земства. Недвусмысленно выглядела формулировка принципа выборности в самих Судебных уставах: «Мировые судьи избираются всеми сословиями в совокупности и утверждаются Правительством» (ст. 10 Учреждения судебных установлений).[5] Тем самым центральная власть оставляла за собой право контроля за выборами, что делали от ее имени губернаторы, министр юстиции и Правительствующий Сенат.
Поскольку выборы осуществлялись земствами, а также в целях упрощения административного надзора за процессом избрания и деятельности мировых судей, территориальная организация мировой юстиции была синхронизирована с земской: мировой округ совпадал с уездом. Списки лиц, обладающих правом баллотироваться в мировые судьи, составлялись председателем уездного земского собрания по согласованию с уездным городским головой и действующими мировыми судьями. Далее список передавался губернатору, который мог делать замечания по кандидатурам, носившие, однако, для земского собрания рекомендательный характер. С 1879 г. губернатору было предоставлено право сообщать свои отзывы об уже избранных мировых судьях непосредственно в Сенат, утверждавший их в этой должности. Таким образом, губернаторский контроль стал не только предварительным, но и последующим, причем во втором случае губернатор не был обязан ставить земские органы в известность о замечаниях. С 1881 г. помимо общих отзывов губернаторы извещали Сенат и о политической благонадежности избранных мировых судей, и это на практике приобрело характер обязательной аттестации.
Мировые судьи избирались земским собранием большинством голосов, тайным голосованием. При отсутствии на собрании кворума (не менее 12 гласных) выборы проводились губернскими земствами.
В законе содержалось и особое «право единогласного избрания» мировых судей. Его использование давало возможность избрать тех лиц, которые, не удовлетворяли установленным цензам (очень высокому имущественному, [возрастному и служебно-образовательному). В первоначальной редакции Учреждения судебных установлений единогласие подразумевало консенсус «полного законом определенного числа гласных», но поскольку на практике достичь этого было тяжело, уже через год формулировка была изменена на «всех присутствующих».[6] В итоге «право единогласного избрания» было ликвидировано Законом от 15 июня 1912 г.
Несмотря на административный контроль, земства все же реально влияли на состав корпуса мировых судей. В последнем, как в зеркале, отражались земские настроения. Некоторая оппозиционность местных учреждений по отношению к Правительству передавалась и мировым судьям. Известны факты и, так сказать, оборотной стороны медали: практиковались «раздачи» должностей мировых судей (особенно почетных, которые занимали этот пост без вознаграждения и чаще по совместительству) в знак уважения и любезности — губернаторам, другим «полезным» людям. Сопряженная с единогласным избранием, эта порочная традиция приводила в судейские кресла лиц весьма далеких даже от элементарных познаний в области права и, как следствие, к судебным ошибкам.
Используя указанные полномочия, земства пытались решать возникающие организационные проблемы. Так, многие съезды мировых судей (апелляционная и кассационная инстанции) испытывали трудности с обеспечением явки судей на сессии: отдаленность участков, большая загруженность мешали периодически собираться, и часто невозможно было составить ни одного полноценного присутствия (минимум три судьи). Подобное положение не только осложняло работу, но и подрывало авторитет мирового суда. Методом проб и ошибок была выработана практика, легализованная впоследствии Законом от 15 июня 1912г.: мировому съезду придавался постоянный, а не периодический характер путем избрания на постоянной основе председателя съезда и установления очередности по участию в съезде мировых судей.
Часто обращались земства и с ходатайствами к административным властям по поводу организации деятельности мировой юстиции. Но если это касалось принципиальных интересов самодержавия, отклика ходатайства не получали. Отметим два вопроса, относительно которых позиция местного самоуправления была наиболее единодушной и активной.
Первый касался имущественного ценза, установленного для кандидатов в мировые судьи. Рамки его были чрезвычайно высоки: владение землей, вдвое превышающей размер, определенный для того, чтобы принимать участие в избрании гласных уездного земского собрания (в зависимости от уезда это составляло от 430 до 870 га), либо владение иной недвижимостью стоимостью не ниже 15 тыс. рублей, а в городах— недвижимой собственностью, оцененной для взимания налога: в столицах — Санкт-Петербурге и Москве — не менее 6 тыс. рублей, в прочих городах — не менее 3 тыс. рублей. Выполнить такое условие могли далеко не все желающие баллотироваться, и нередко вакантных мест оказывалось больше, чем лиц, на них претендующих. Это буквально парализовало работу мировых судов.
Земства неоднократно ходатайствовали об упразднении или хотя бы понижении рамок имущественного ценза, но получали в ответ лишь глухое молчание властей. Примечательно, что сомнения в целесообразности установления столь высокого размера имущественных требований возникали уже в процессе разработки Судебных уставов.[7] Но все сомнения перевешивал один аргумент: при помощи высокого имущественного ценза обеспечивалось преобладание дворянства в составе мирового судейского корпуса.
Другой показательный факт — протесты местного самоуправления против учреждения в 1889 г. института земских участковых начальников.
При этом рушились не только надежды земств распространить свою власть на сельские волости, но и относительно единая система мирового суда — он фактически упразднялся в тех губерниях, где вводилось Положение от 12 июля 1889 г.[8] Земства встали на защиту мировой юстиции (защищая одновременно и себя), но, как и в предыдущем случае, их просьбы были проигнорированы, за исключением нескольких крупнейших российских городов: Санкт-Петербурга, Москвы, Астрахани, Вильно, Казани, Кишинева, Нижнего Новгорода, Одессы, Саратова, Харькова.
Помимо избрания мировых судей земствам было делегировано право устанавливать время и место собраний мировых съездов и число судебных приставов при них. В основном это связывалось с тем, что на земства возлагались заботы о финансировании и материально-техническом обеспечении мировой юстиции. Поэтому (например, при отсутствии средств) приставы могли не назначаться, а их функции передавались полиции. Позднее Законом 1912 г. земским собраниям было предоставлено право самостоятельно устанавливать число мировых участков в уезде (вместе с заключением мирового съезда расписание участков передавалось на утверждение министру юстиции) и определять в соответствии с этим количество участков мировых судей.
2. Финансовый и материально-технический аспект. Со времени своего основания мировые суды практически полностью находились на содержании земств. Из уездного бюджета (в Санкт-Петербурге и Москве — из городского) на «содержание, разъезды, наем письмоводителя и рассыльного и на канцелярские расходы» выделялась сумма в 1500 рублей серебром годовых (2200 рублей — в Санкт-Петербурге и Москве), что равнялось жалованью, которое получал член окружного суда. Земствам вместе с тем предоставлялось право финансирования мировых судов и свыше установленных рамок, если на то имелись средства. Помимо денежного содержания земства содействовали в найме служебного и жилого помещений для мирового судьи.
Естественно, переложение всех финансовых тягот на местные бюджеты значительно облегчало нагрузку на государственную казну. Тем не менее в тех губерниях Российской империи, где земские органы не учреждались вообще или их образование затягивалось, финансирование мировых судов осуществлялось из государственных средств.
Статистика показывает, что земства выделяли на мировую юстицию от 8 до 25 % своих бюджетов.[9] Любопытно, как соотносились эти цифры с сословным составом земских собраний, другими расходами.
К концу 1870-х годов гласные от сельских обществ составляли в земских собраниях 38—58 % от общего числа. В тех губерниях, где этот процент был наименьшим (38—49 %, например, Санкт-Петербургская, Московская, Новгородская, Симбирская губернии), отчисления на мировой суд оказывались, наоборот, наибольшими — в среднем 14,6%, причем восемь губерний (Херсонская, Орловская, Санкт-Петербургская, Екатеринославская, Харьковская, Черниговская, Смоленская, Бессарабская) выделяли на эти нужды от 15,2 до 25,5 % своих бюджетов. Там же, где крестьянские гласные составляли большинство (50-58 %, например, Пермская, Вологодская, Вятская, Олонецкая губернии), аналогичные расходы составляли 10,5 %. Одновременно изменялись и другие главнейшие статьи бюджета. В основном подобная обратная зависимость коснулась расходов на народное образование: средние показатели выглядели так: 17,5 % в земствах с долей крестьянских гласных 50 % и выше, 12—13 % в так называемых «землевладельческих» земствах, где крестьян было меньшинство. А вот траты на здравоохранение держались на одном уровне (17—18 %) везде независимо от сословного состава земских собраний.
Приведенные цифры проясняют приоритеты земств: «крестьянские» больше внимания уделяли просвещению, «землевладельческие» (читай — дворянские) — дворянскому же мировому суду. Однако абсолютные цифры не дают оснований полагать, что в «крестьянских» земствах мировой суд пребывал в нищете и забвении. Так, Вятская губерния расходовала на него в 1879 г. 164 тыс. рублей из общего бюджета в 1 млн. 800 тыс. рублей, что составляло 9 %, а Владимирская («землевладельческая») — только 144 тыс. рублей из общего бюджета в 995 тыс. рублей, т. е. 14,5 %. В некоторых уездах Пермской губернии годовое содержание мирового судьи достигало 3 тыс. рублей.
С началом контрреформ мировые суды начали постепенно переводиться на казенное финансирование. Связано это было с общей тенденцией бюрократизации мировой юстиции, с укреплением финансового состояния страны, а также со стремлением устранить финансовую зависимость мировых судей от земств, о которой говорили в обществе как о зависимости от «местной власти тьмы» — всесильного воротилы, его партии, знакомых, родственников, должников и т. д. По закону 1912 г. за местным самоуправлением осталась лишь материально-техническая сторона: предоставление средств сверх казенного жалования на наем жилья и служебного помещения.
3. Контрольный аспект был наиболее слабым во взаимоотношениях российских земств и мировых судов. Естественно, что контроль за деятельностью судов со стороны административных учреждений противоречил принципу независимости судебной власти. Однако существовавшее положение объяснялось в большей степени иными обстоятельствами. Надзирателей за мировыми судами было достаточно и без земств: губернатор, министр юстиции, Сенат. Передача контроля за деятельностью судов в руки местного управления означала бы утрату правительственного контроля над уездной властью в целом. А до 1890 г., до издания нового земского положения, такой передачи и быть не могло, ибо, во-первых, земства являлись общественными органами, а любой общественный контроль над государственной властью в условиях самодержавия — абсурд, во-вторых, в силу своего негосударственного статуса земские органы не обладали соответствующими инструментами контроля.
Иначе говоря, рассматриваемый нами контрольный аспект заключался в участии представителей земских учреждений в ревизиях финансовой деятельности мировых судов, что совершенно логично, учитывая огромную роль земств в этой области. Председатель земского собрания уезда, председатель и члены уездной управы, городской голова и гласные городской думы уездного города участвовали в работе комиссий по проверке денежных сумм, документов и книг мирового съезда, а депутаты от уездной управы и городской думы — в ревизиях деятельности единоличных мировых судей. Будучи осведомленными о финансовом состоянии мировой юстиции, земства могли реагировать на возникающие проблемы доступными им средствами: изменением пропорций статей расходов, ходатайствами в вышестоящие инстанции.
Итак, во взаимоотношениях органов местного самоуправления и мировых судов в России во второй половине XIX — начале XX в. отчетливо просматриваются два этапа. Первый этап связан с господством теории об общественном характере и органов местного самоуправления, и мировых судов. В это время (1864 — конец 1870-х годов) их взаимодействие было максимальным во всех аспектах. Второй этап обусловлен изменением в представлениях о природе мировой юстиции и местного управления, переходом к «государственной» точке зрения на эти институты (конец 1870-х — 1917 г.). На этом этапе их взаимоотношения строятся по принципу разделения полномочий по государственно-административной вертикали: местному управлению делегируется в основном организационный аспект, но под строгим контролем губернских, т. е. вышестоящих властей.
* Кандидат юрид. наук, доцент Калининградского государственного университета.
[1] Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений / Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. СПб., 1900. Т. 1. С. 56.
[2] Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 1912. № 1003.
[3] Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 5.
[4] Цит. по: Джаншиев Г. А. Из эпохи великих реформ. 4-е изд. М., 1893. С. 451-452.
[5] Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗРИ). Собр. 2-е. Т. XXXIX. № 41475.
[6] Там же. Т. XLI. № 44207.
[7] Коротких М. Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 года в России. Воронеж, 1989. С. 148.
[8] ПСЗРИ. Собр. 3-е. Т. IX. № 6196.
[9] Эти и нижеприведенные данные см.: Максимов Е. Содержание судебно-мировых учреждений в ряду других земских расходов// Юридический вестник. 1887. Кн. 5. С. 152-156.
