Применение последовательно заключенных договоров,
относящихся к одному и тому же вопросу
· Применение последовательно заключенных
договоров, относящихся к одному и тому же вопросу (И.И. Лукашук, "Журнал
российского права", N 10, октябрь 2004 г.)
Развитие международных отношений в условиях глобализации
требует все более тщательного правового регулирования. Ежедневно заключается
большое количество договоров, охватывающих широкий круг международных отношений
и затрагивающих внутреннюю жизнь государств. Правовая регламентация становится
более детальной. В результате столь всеобъемлющего договорного регулирования
особое значение приобрела проблема соотношения договоров, заключенных в разное
время, но касающихся одного и того же вопроса.
В прошлом, когда договоров было сравнительно мало,
доминировало мнение о том, что решающая роль принадлежит прежнему договору*(1). Противоречащее прежнему договору
соглашение недействительно. Правда, начиная с 30-х годов прошлого века, начала
приобретать влияние несколько иная точка зрения. В Гарвардском проекте
конвенции о договорах 1935 г. говорилось, что обязательства, принятые по ранее
заключенному дoгoвopу, обладают приоритетом перед обязательствами, принятыми по
более позднему договору*(2). Обладают
приоритетом, но не делают последующий договор недействительным.
Судебная практика по рассматриваемому вопросу была
незначительной. В начале века Центральноамериканский суд в двух случаях
признал, что государство, права которого были нарушены последующим договором,
вправе применить все допускаемые международным правом меры для восстановления
правового положения, установленные ранее заключенным договором*(3).
Постоянная палата международного правосудия в 1934 году
рассматривала вопрос о соотношении Берлинского генерального акта 1885 г. и
расходящейся с ним Сен-Жерменской конвенции 1919 г. Двое судей настаивали на
признании неправомерности Конвенции. Однако Суд не высказался по этому поводу,
определив, что заявители (Великобритания и Бельгия) не требовали признания
недействительной указанной конвенции*(4).
Германо-австрийское соглашение о таможенном союзе 1931 г.
предусматривало ликвидацию таможенных границ и было заключено в нарушение ранее
заключенных договоров. Вопрос обсуждался в Лиге Наций и был передан на
заключение Постоянной палаты международного правосудия. В своем консультативном
заключении Палата решила, что таможенный союз противоречит ранее взятым
Австрией обязательствам*(5). Германия
и Австрия вынуждены были отказаться от Соглашения.
Приведенные случаи свидетельствуют, что судебная практика не
дала четкого ответа на вопрос о несоответствии ранее заключенного договора
более позднему. Отмечая этот момент, X. Уолдок счел, что судебная практика
"решительно опровергает любое общее положение общей доктрины о недействительности
договоров, нарушающих положения прежних договоров"*(6).
Анализ отечественной практики свидетельствует о серьезном
значении рассматриваемого вопроса. В договоры включались положения, согласно
которым договор не изменяет другие обязательства сторон, если иное в нем не
предусмотрено*(7). Договор не может
нарушать обязательства каждой из сторон в отношении других государств*(8).
СССР исходил из того, что договор должен соответствовать
ранее заключенным соглашениям и одновременно учитывать происшедшие изменения*(9). Советской практике известны
предупреждения других сторон об ответственности за вступление в договор,
нарушающий ранее заключенные соглашения*(10).
В крайних случаях СССР денонсировал договоры в результате заключения другой
стороной противоречащих им соглашений. После вступления в силу Парижских
соглашений Президиум Верховного Совета СССР 7 мая 1955 г. издал Указ о денонсации
договора с Францией 1944 г. и с Англией 1942 г. в результате их грубого
нарушения другими сторонами.
В декабре 2001 г. американская администрация, ссылаясь на
произошедшие изменения, заявила о желании денонсировать Договор о
противоракетной обороне 1972 г. В июне 2002 г. Договор утратил свою силу. До
этого российское Правительство возражало против прекращения Договора, но
соглашалось на его изменения. После прекращения Договора о ПРО Россия в целях
защиты своих интересов в новых условиях 14 июня 2002 г. заявила об отказе от
Договора с США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических
наступательных вооружений 1993 г. (Договор СНВ-2).
В связи с этим замечу, что в доктрине отмечаются трудности
при сопоставлении политических договоров. Ч. де Вишер писал, что "вопрос о
совместимости двух договоров, которые оба провозглашают своим объектом
установление системы коллективной безопасности, объединяя при этом государства,
между которыми существуют серьезные трения, зависит от чисто политических критериев,
недоступных для судьи". В качестве примера приводился случай соотношения
Советско-французского договора о взаимной помощи 1935 г. и Локарнского договора
1925 г.*(11)
Это мнение имеет основание. Вместе с тем было бы неверно
признавать его целиком. Как известно, попытка Германии отказаться от
Локарнского договора под тем предлогом, что ему противоречит
Советско-французский договор, была встречена протестом со стороны других
участников Локарнского договора. Что же касается недоступности соответствующих
решений для судьи, то на Нюрнбергском процессе отказ Германии от положений
Локарнского договора был расценен как преступление против мира*(12).
В прошлом особенно категоричными были постановления о
соотношении международных обязательств сторон в неравноправных договорах. При
помощи таких постановлений договорные отношения зависимого государства
подчинялись воле другой стороны. В статье 14 Англо-египетского договора от 26
августа 1936 г. говорилось: "Настоящий Договор упраздняет все существующие
соглашения или иные акты, продолжение действия которых несовместимо с его
постановлениями"*(13).
При установлении равноправных отношений возникает вопрос о
ранее заключенных договорах. Так, в 1965 году между Японией и Южной Кореей был
заключен Договор об основах отношений. При подготовке Договора остро (в течение
свыше десяти лет) обсуждался вопрос о действительности договоров, заключенных
между Японией и Кореей до аннексии последней в 1910 году, включая Договор об
аннексии 1910 г. Правительство Японии настаивало на том, что все эти договоры
были заключены должным образом и вступили в силу в соответствии с международным
правом того времени и потому были действительны до признания Японией
независимости Кореи в Договоре о мире 1951 г. Co своей стороны, правительство
Кореи настаивало на том, что все эти договоры были навязаны Корее и потому были
недействительны с самого начала. В конечном счете, нашло признание последнее
положение. В статье 2 Договора об основах отношений сказано:
"Подтверждается, что все договоры или соглашения, заключенные между
Японской империей и Корейской империей до 22 августа 1910 года, были
недействительны"*(14). Из этого
понятно, что прежние договоры были рассмотрены в свете современного
международного права.
Иногда при сопоставлении различных договоров или договорных
инициатив приходится вспоминать о договорах далекой давности. Во время
испано-английских переговоров о судьбе Гибралтара английская сторона в 1991 году
предложила передать суверенитет ЕС. Испанская сторона не согласилась с этим
предложением, сославшись на Утрехтский договор 1713 г., в котором говорилось,
что если "Скала" перестанет быть британской территорией, то перейти
она может лишь под суверенитет Испании, а не какой-то третьей стороны*(15).
Учитывая взаимосвязь различных договоров, государства
включают в них специальные положения о их соотношении с другими международными
договорами. В основном они носят самый общий характер: "Положения
настоящего Соглашения не затрагивают прав и обязательств, вытекающих из других
двусторонних или многосторонних договоров"*(16).
В таких случаях существующие договоры понимаются как взаимно согласованные. В
случае противоречия между отдельными положениями стороны находят взаимно
приемлемый компромисс.
В некоторых случаях в договоры включаются положения,
подчиняющие их понимание более общим договорам. В преамбуле Договора между
Россией и Литвой о разграничении исключительной экономической зоны и
континентального шельфа в Балтийском море 1997 г. сказано, что стороны
договорились, "исходя из положений Договора об основах межгосударственных
отношений между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой
и Литовской Республикой от 29 июля 1991 года и соглашения между Российской
Советской Федеративной Социалистической Республикой и Литовской Республикой о
сотрудничестве в экономическом и социально-культурном развитии Калининградской
области РСФСР от 29 июля 1991 года... руководствуясь Конвенцией Организации
Объединенных Наций по морскому праву 1982 года"*(17).
Существуют многосторонние конвенции, устанавливающие единый
международный режим, так называемые интегральные конвенции, которые подчиняют
себе все иные договоры по этому вопросу. Показательна в этом плане Чикагская
конвенция о гражданской авиации 1944 г. Во имя установления единого режима
международных полетов Конвенция предусмотрела аннулирование всех обязательств
между ее участниками, несовместимых с ее условиями, и обязала участников
"не вступать в какие-либо подобные договоры и соглашения"*(18). Аналогичные условия содержит и
Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. В двусторонних договорах о
воздушном сообщении подчеркивается приоритет соответствующей Чикагской
конвенции. В Соглашении между Россией и Македонией о воздушном сообщении 2001
г. говорится: "Положения настоящего Соглашения соответствуют оложениям
Конвенции (о гражданской авиации 1944 г.) в той степени, в которой эти
положения применимы к международному воздушному сообщению" (ст. 2)*(19).
Особое положение занимают универсальные конвенции,
устанавливающие общепризнанные нормы международного права. Они допускают
заключение конвенций, учитывающих определенные особенности, но не наносят
ущерба установленным нормам. Допускаются договоры, которые повышают уровень
защиты предусмотренных универсальной конвенцией прав.
В Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в
действующих армиях 1949 г. закреплено: "Ни одно специальное соглашение не
должно наносить ущерба положению больных и раненых, а также санитарного
персонала, установленному настоящей Конвенцией, ни ограничивать прав, которые
она им предоставляет" (ст. 6). Аналогичное положение содержит и ст. 6
Женевской конвенции об обращении с военнопленными 1949 г., и ст. 24 Конвенции о
защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г., и другие
аналогичные конвенции. Такое положение издавна принято в праве международных
договоров.
С точки зрения международного права конвенции,
устанавливающие более прогрессивные нормы международного права, считаются
совместимыми с ранее заключенными договорами. Показательно в этом плане
соотношение Статута Лиги Наций и Парижского договора об отказе от войны как
средства национальной политики 1928 г. Как известно, Статут не запрещал
применение вооруженной силы, а лишь несколько ограничивал его. Парижский
договор поставил агрессивную войну вне закона.
Нередко вновь заключенные конвенции, представляющие собой
прогрессивное развитие международного права, прямо предусматривают свою
преимущественную силу перед ранее заключенными по тому же вопросу конвенциями.
Такое положение содержит, например, ст. 311 Конвенции ООН по морскому праву
1982 г. в отношении Женевских конвенций по морскому праву 1958 г.
Среди договоров особое положение занимают уставы
международных организаций, что отмечалось и Международным Судом*(20). Уставы представляют собой разновидность интегральных
договоров, определяющих порядок соотношения соглашений по регламентируемым ими
вопросам. Так, Устав Международного союза электросвязи установил: "В
случае расхождения между какими-либо положениями настоящего Устава и
положениями Конвенции или Административных и иных регламентов, Устав имеет
большую силу. В случае расхождения между какими-либо положениями Конвенции и
положениями Административных регламентов, Конвенция имеет большую силу"
(ст. 4/4)*(21).
Особое положение не только среди уставов организаций, но и
вообще в международном праве занимает Устав OOH, в ст. 103 которого говорится:
"В том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу
окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому
международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по
настоящему Уставу". Ясно, что речь идет о соглашениях только членов ООН. В
случае противоречия соглашение членов не становится недействительным, просто
положения Устава обладают преимущественной силой.
По мнению многих специалистов, Устав ООН представляет собой
нечто вроде конституции международного сообщества, и потому все договоры должны
ему соответствовать. А.Н. Талалаев писал, что ООН стала подлинно всемирной
организацией и "Устав ООН занял ведущее место в современном международном
праве в качестве главного международного договора, которому должны
соответствовать все другие договоры"*(22).
Данное положение довольно широко признано в доктрине
международного права. Так, в кодификации Американского института права
говорится: "Статья 103 Устава Организации Объединенных Наций ставит этот
договор над всеми иными обязательствами. Даже если в более поздних соглашениях
нет ссылки на Устав, предполагается, что они заключены в соответствии с его
постановлениями"*(23).
Иначе решается этот вопрос О.И. Тиуновым. Он признает, что
ст. 103 "не предусматривает ничтожности соглашений, противоречащих Уставу,
в то время как jus cogens в международном праве объявляют недействительным
любой противоречащий им договор"*(24).
Действительно, Устав ООН закрепил основные принципы международного права,
обладающие императивным характером. Поэтому противоречащие им договоры являются
недействительными. Но это уже другая статья Венской конвенции о ничтожности
договоров, противоречащих jus cogens.
Несмотря на свое серьезное практическое значение, проблема
соотношения заключенных в различное время договоров ни в прошлом, ни до сих пор
не получила основательного теоретического исследования*(25). Произошедшие в этом плане изменения можно проследить
по истории кодификации права договоров Комиссией международного права. Первый
докладчик, Г. Лаутерпахт, подчеркнул, что данная проблема является существенно
важной и весьма сложной*(26). Она
сравнительно редко рассматривалась международными судами, а принятые решения не
дали четких указаний. Тем не менее Г. Лаутерпахт пришел к выводу:
"Принцип, согласно которому контракт, заключенный сторонами в нарушение
прежних договорных обязательств, является недействительным, должен
рассматриваться как общий принцип права". При этом докладчик считал, что в
международной сфере признание этого принципа более важно, чем в частноправовой
сфере, поскольку количество международных договоров гораздо меньше, чем частных
контрактов. В этой связи отметим, что многие юристы, как до, так и после
принятия Венской конвенции, отрицают возможность простого перенесения
указанного общего принципа из внутреннего в международное право*(27).
Г. Лаутерпахт поместил статью о соответствии ранее
заключенным договорам в раздел "Правомерность объекта договора".
Пункт 1 статьи: "Договор недействителен, если его осуществление означает
нарушение договорного обязательства, ранее принятого одной или более
договаривающихся сторон". Одновременно в статье оговаривалось, что
приведенное положение "применяется только в том случае, если отступление
от условий предыдущего договора таково, что способно серьезно повлиять на
интересы других сторон по этому договору или серьезно воздействовать на
достижение цели этого договора". Из этого следует, что далеко не всякое
расхождение с ранее заключенным договором влечет за собой недействительность
нового договора.
Представляет интерес положение статьи, предложенной Г.
Лаутерпахтом, согласно которому условие о недействительности не применяется
"к последующим многосторонним договорам, таким, как Устав Организации
Объединенных Наций, обладающим характером всеобщности, который придает им
свойство законодательства, должным образом воздействующим на всех членов
международного сообщества или которые заключены в международных
интересах". Докладчик признал, что это положение носит характер de lege
ferenda, оно учитывает в полной мере соображения, связанные с кодификацией
права договоров. Иными словами, вновь принятые кодификационные конвенции,
устанавливающие общие нормы международного права, носят как бы законодательный
характер и доминируют над всеми иными договорными обязательствами как
участвующих, так и не участвующих государств.
Второй докладчик по праву договоров, Дж. Фицморис, полагал,
что вопрос о несовместимости заключенных в разное время договоров должен
решаться с учетом юридических последствий, то есть он не считал абсолютным
правило о недействительности последующего договора. "...Тот факт, что
договорные обязательства не соответствуют обязательствам по иному договору, не
является сам по себе основанием, оправдывающим невыполнение"*(28).
Дж. Фицморис предложил в статьях предусмотреть различные
варианты договоров, в частности "интегральные" или
"взаимозависимые", которые не допускают отступлений. Учитывая
различия договоров, третий докладчик, X. Уолдок, предложил все же принять общие
правила*(29). Прежде всего, он
заявил, что, по мнению Комиссии, несоответствие договора положениям ранее
заключенного договора, обязательным для некоторых из сторон, не лишает
последующий договор его действительности. Соответственно, этот случай в первую
очередь ставит вопрос о приоритете и ответственности государств. Поэтому Х.
Уолдок согласился с теми членами Комиссии, которые считали, что вопрос должен
решаться не в разделе о прекращении договоров, а об их осуществлении. При этом
была подчеркнута связь предлагаемой статьи со статьями о третьих государствах и
о пересмотре договоров. Кроме того, заслуживает внимания его замечание о том,
что "право договоров получило серьезное развитие в течение последних
тридцати лет"*(30).
Относительно ст. 103 Устава Х. Уолдок подчеркивал, что она
устанавливает "принцип приоритета Устава, а не недействительности
противоречащих ему договоров". Он также указывал, что на противоречащие
Уставу договоры распространяется ст. 2/2, обязывающая членов добросовестно
выполнять принятые на себя по Уставу обязательства. Статья 103 устанавливает
норму настолько большого значения в отношении конфликта договоров, что должна
быть отражена в рассматриваемой статье.
Статья 103 распространяется только на членов ООН. В
комментарии Комиссии к этой статье говорилось о необходимости "признать
преобладающий характер статьи 103 Устава в отношении любого договорного
обязательства членов"*(31). Об
этом свидетельствует также и факт, что в соответствующей статье Венской
конвенции о праве договоров с участием международных организаций ссылка на ст.
103 отсутствует.
В конечном счете, ст. 30 Венской конвенции начинается со
слов о том, что правила, относящиеся к правам и обязанностям
государств-участников последовательно заключенных договоров, осуществляются
"с соблюдением статьи 103 Устава Организации Объединенных Наций". Это
положение обязывает соблюдать ст. 103 и те государства, которые не являются
членами ООН, но участвуют в Венской конвенции о праве договоров. В результате
можно утверждать: статья 103 Устава приобрела всеобщее значение.
Установленные Венской конвенцией правила состоят в
следующем:
1. Если договор устанавливает, что он обусловлен предыдущим
или последующим договором или что он не должен считаться несовместимым с таким
договором, то преимущественную силу имеют положения этого договора. Как видим,
вопрос остается на усмотрение государств, заключающих договор.
2. Когда все участники предыдущего договора являются также
участниками последующего договора, а действие предыдущего договора не
прекращено или не приостановлено, то предыдущий договор применяется только в
той мере, в какой его положения совместимы с последующим договором. Иными
словами, устанавливается преимущество последующего договора, в котором
участвуют все государства, на которых распространялось действие предыдущего
договора.
3. Приведенное выше правило распространяется и на те случаи,
когда не все участники последующего договора являются участниками предыдущего
договора, если речь идет об отношениях между государствами-участниками обоих
договоров.
4. Отношения между государствами-участниками обоих договоров
и государством, участвующим лишь в одном из них, регулируются договором, в
котором участвуют и те и другие. Договор не может возлагать обязательства на не
участвующее в нем государство.
Приведенное положение применяется без ущерба для любого
вопроса о прекращении или приостановлении действия договора или для вопроса об
ответственности государства, которая может возникнуть в результате заключения
или применения договора, несовместимого с обязательствами данного государства в
отношении государства по иному договору.
Из сказанного следует, что приведенные положения
сформулированы на основе признания приоритета применения, а не
недействительности договоров, положения которых расходятся в определенных
пределах. Вместе с тем, подчеркивается ответственность, которая может
возникнуть в результате заключения или применения договора, несовместимого с
обязательствами данного государства в отношении государства по иному договору.
На Венской конференции рассматриваемая статья Венской
конвенции обсуждалась довольно спокойно. Советская делегация исходила из того,
что существует "общепризнанный принцип права, согласно которому
правительства должны уважать свои договорные обязательства и потому важно,
чтобы более поздние договоры соответствовали условиям ранее заключенных"*(32). Ссылаясь на ряд неточностей
проекта статьи, советская делегация объявила, что она воздержится при ее
голосовании. Делегация, в частности, заявила, что ничто в статье не должно
рассматриваться как право государства заключить договор, который противоречит
обязательствам по ранее заключенному договору с государством, которое не участвует
в ранее заключенном договоре*(33).
Делегация США заявила, что она будет голосовать за статью,
руководствуясь ее толкованием, согласно которому она будет применяться*(34).
Франция предложила поправку, согласно которой в случае, если
стороны "ограниченного многостороннего договора" заключают в
дальнейшем другой договор, то преобладающее значение должны иметь положения
первого. Объяснялось это интересами целостности ограниченных многосторонних
договоров, которая весьма существенна для такого типа актов.
Это предложение отражало практику Европейских сообществ.
Договор об учреждении Европейского экономического сообщества содержит ст. 234,
касающуюся вопросов, связанных с ликвидацией несоответствия между положениями
Договора и существующими соглашениями с третьими странами. Соответствующим
правилам подчинялись и договоры с ассоциированными странами. Конвенция об
ассоциировании Европейского экономического сообщества с африканскими
государствами и Мальгашской Республикой 1964 г. предусматривала:
"Договоры, конвенции, соглашения или договоренности между одной или
несколькими странами-членами и одной или несколькими ассоциированными странами,
независимо от формы или существа, не могут явиться препятствием для выполнения
постановлений настоящей Конвенции"*(35).
Поправка Франции не получила поддержки других участников Венской конференции.
Среди недостатков статьи 30 указывалось, что непросто
определить, какой договор является более ранним. Высказывалось мнение, что
решающее значение имеет дата, когда текст окончательно принят*(36). Действительно, с этого момента возникает вопрос о
расхождении с другими договорами. Соответственно, заинтересованные государства
вправе обратить внимание на это расхождение. Однако юридические последствия
рассматриваемой статьи наступают после вступления договора в силу для каждой из
сторон.
В рассматриваемой статье говорится об "участниках
договора". Согласно ст. 2 Венской конвенции, "участник" означает
государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для
которого договор находится в силе. В докладе Комиссии по этому поводу
отмечалось, что статья "применяется только, когда оба договора вступили в
силу и применяются"*(37).
Учитывая важное значение вопроса, приведу мнение по этому
вопросу, изложенное на Венской конференции экспертом-консультантом Х. Уолдоком:
"..Для целей определения, какой из двух договоров является последующим,
соответствующей датой должна быть дата его принятия, а не его вступления в
силу. Иной вопрос возникает о дате, с которой правила, содержащиеся в статье...
будут иметь значение для каждой отдельной стороны. В этом случае дата
вступления договора для конкретной стороны имеет значение для цели определения
момента, с которого эта сторона будет связана обязательствами, возникающими из
статьи..."*(38).
Сказанное порождает определенные затруднения: принятый
договор может и не вступить в силу, а обрести силу уже после последующего
договора, вступившего в силу. Немало комментаторов Венской конвенции отмечают
недостатки этой статьи. Говоря об этом, И. Синклер отмечает, что едва ли вообще
можно было бы сформулировать общие правила, поскольку практика государств по данному
вопросу весьма разноречива*(39).
Таким образом, установлена своеобразная презумпция единства
договорных обязательств государства. Статья 30 Венской конвенции регулирует
применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому
же вопросу. Согласование положений различных договоров должно осуществляться
государством в процессе их применения. В случае расхождения мнений стороны
прибегают, прежде всего, к взаимным консультациям. Соответствующие
постановления содержатся во многих договорах. В Уставе Организации Договора о
коллективной безопасности 2002 г. сказано: "Любые споры в отношении
толкования и применения положений настоящего Устава решаются путем консультаций
и переговоров между заинтересованными государствами-членами" (ст. 27)*(40). Приведенные положения имеют
значение для внутригосударственного осуществления постановлений договора. Так,
судебный орган в пределах своей компетенции добивается согласования
расходящихся положений непринципиального характера. Причем в этих случаях
целесообразно прибегать к помощи экспертов, а также к запросу заключения
Правового департамента МИД РФ.
Анализ судебной практики стран свидетельствует о ее
разнообразии. В США суды довольно часто прибегают к толкованию договоров,
поскольку они содержат нормы, применимые в судопроизводстве. При этом широко
используются внутренние документы, относящиеся к заключению договора. Имели
место случаи, когда суды решали проблему применения противоречащих друг другу
положений различных договоров, являющихся самоисполнимыми. В основном они
применяли общий принцип права - более поздний договор превосходит или молчаливо
отклоняет предыдущее соглашение*(41).
Если речь идет об исполнительном соглашении, расходящемся с договором, то
судебная практика не содержит четкого ответа*(42).
По мере развития договорных отношений и усиления их влияния
на внутреннее право судам предстоит сложная работа по толкованию и согласованию
договорных постановлений, расходящихся друг с другом.
И.И. Лукашук,
руководитель Центра
международно-правовых
исследований Института
государства и права РАН,
профессор
"Журнал российского права", N 10, октябрь 2004 г.
| 
