Правовое регулирование обеспечения жильем военнослужащих
в период Великой Отечественной войны
· Правовое регулирование обеспечения жильем
военнослужащих в период Великой Отечественной войны (Л.М. Пчелинцева,
"Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.)
В Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом
Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706, в числе основных
принципов развития военной организации государства названы реализация прав и
свобод военнослужащих, обеспечение их социальной защищенности, достойного
социального статуса и уровня жизни*(1).
Поэтому совершенствование законодательства о социальной защите военнослужащих
является на протяжении последнего времени одним из важнейших условий проведения
военной реформы в Российской Федерации.
Неотъемлемой составляющей осуществляемых в этом направлении
мероприятий является проблема реализации конституционного права военнослужащих
на жилище.
В последние годы проблема обеспечения военнослужащих жилыми
помещениями весьма обострилась и приобрела общегосударственный характер. В 2002
году количество военнослужащих, не имеющих жилья, достигло 157,4 тыс. человек*(2), а с учетом нуждающихся в улучшении
жилищных условий их число составило 172,6 тыс.*(3)
При этом в силовых структурах более пяти тысяч лиц, выслуживших установленные
сроки службы, не могут быть уволены в силу невозможности выполнить
предусмотренное законом условие об обязательном предоставлении им жилья. В то
же время их содержание ежемесячно обходится федеральному бюджету в 13,8 млн
рублей*(4).
Причина такой ситуации - не только в ограниченных
возможностях федерального бюджета, но и в имеющихся недостатках правового
регулирования реализации права на жилище военнослужащих как важной составляющей
статуса военнослужащих в целом.
В этой связи в последнее время все активнее обсуждаются
предложения новаторского характера о введении новых форм решения жилищной
проблемы военнослужащих, которые требуют, разумеется, тщательной
предварительной проработки*(5).
Изложенными обстоятельствами и объясняется актуальность исследования ранее
существовавшей в России практики обеспечения жилыми помещениями военнослужащих.
Необходимо отметить, что правовое регулирование отношений,
возникающих в связи с предоставлением жилья этой категории граждан, было
неодинаковым в разные периоды отечественной истории и имело свои специфические
особенности, поскольку во многом являлось отражением существовавшего в тот или
иной конкретный период времени политического и экономического строя в России.
По мнению автора, серьезного внимания заслуживает
рассмотрение вопроса об обеспечении военнослужащих жилыми помещениями во время
Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., ставшей тяжелейшим испытанием для
всего советского народа.
Как известно, в течение всего периода войны действовал режим
военного положения, введенный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22
июня 1941 г. "О военном положении"*(6),
который предусматривал широкий комплекс жестких мер ограничительного характера
в отношении граждан. Тем не менее вопросам социального обеспечения
военнослужащих, в том числе жильем, уделялось серьезное внимание. Уже через
несколько дней после начала войны Постановлением СНК СССР от 28 июля 1941 г. N
1902 "Об обеспечении добровольцев, вступивших в части войск действующей
Красной Армии" (п.2) было предусмотрено сохранение за лицами, добровольно
вступившими в действующую армию, занимаемой ими жилой площади. Спустя неделю, в
условиях мобилизации в действующую армию граждан нескольких призывных возрастов
Постановлением СНК СССР от 5 августа 1941 г. N 1931 "О сохранении жилой
площади за военнослужащими и о порядке оплаты жилой площади семьями
военнослужащих в военное время"*(7)
были установлены следующие гарантии жилищных прав уже для всех "лиц,
состоящих в рядах Красной Армии, Военно-Морского Флота и войсках НКВД", а
именно: а) сохранение за ними на время войны занимаемой перед мобилизацией
жилой площади; б) отмена взимания квартирной платы в случаях, если освобождаемое
военнослужащим жилье оставалось незаселенным; в) установление пониженных
(льготных) ставок оплаты жилых помещений для семей военнослужащих всех
категорий, в том числе среднего, старшего и высшего начальствующего состава; г)
исключение при исчислении квартирной платы жилой площади, "падающей на
долю военнослужащего"; д) установление обязанности граждан, временно
вселенных на жилую площадь военнослужащего (так называемых временных жильцов),
по немедленному освобождению этой жилой площади в случае возвращения
военнослужащего из действующей армии.
Перечисленные в Постановлении СНК СССР от 4 июня 1943 г. N
632 "О льготах для семей военнослужащих, погибших и без вести пропавших на
фронтах Отечественной войны"*(8)
льготы были распространены на членов семей погибших или без вести пропавших
военнослужащих. Как было разъяснено в приказе Народного комиссара коммунального
хозяйства РСФСР от 16 апреля 1943 г. N 108 "О сохранении после смерти
военнослужащего за его семьей права пользования на льготы, установленные
постановлением СНК СССР от 5 августа 1941 г. N 1931"*(9), действие льгот в части оплаты жилья распространялось
на время войны на членов семей погибших (умерших) военнослужащих.
В соответствии с Постановлением СНК СССР N 1931 норма о
сохранении за военнослужащими занимаемой ими жилой площади на время войны была
также дополнительно закреплена в специально принятых нормативных актах по
вопросам предоставления жилья в Москве, Киеве и Харькове*(10).
Кроме того, отдельными постановлениями СНК РСФСР
предусматривалось сохранение льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, ранее
установленных для некоторых категорий квалифицированных работников, в случае их
призыва в действующую армию*(11).
В целях защиты жилищных прав военнослужащих действующей
армии в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 23 июня
1941 г. N 24/9/а/У "О приостановлении производством всех незаконченных
производством судебных дел по искам о выселении из жилых помещений лиц,
состоящих по призыву и мобилизации в рядах Красной Армии и Военно-Морского
Флота, а также членов их семей"*(12)
все дела по искам о выселении из жилых помещений военнослужащих и членов их
семей были приостановлены производством. Одновременно было приостановлено и
исполнение решений о выселении из жилых помещений лиц данной категории.
В переломный период войны, начиная с 1943 года, в СССР стали
приниматься нормативные акты по вопросам жилищного обеспечения отдельных
категорий военнослужащих высшего командного состава и оказания финансовой
поддержки военнослужащим и членам их семей в восстановлении разрушенного войной
жилья. Так, в соответствии с Постановлением СНК СССР от 28 апреля 1943 г. N 462
"Об обеспечении семей генералов и лиц старшего начальствующего состава
Красной Армии, умерших, погибших в боях и пропавших на фронте без вести"
за семьями лиц указанной категории закреплялась жилая площадь, занимаемая ими
по месту их постоянного жительства, а в случае оккупации места постоянного
проживания семье предоставлялась соответствующая жилая площадь в избранном ею
месте жительства. Такой подход к решению жилищной проблемы членов семей
погибших на войне лиц высшего и старшего начальствующего состава был распространен
постановлениями СНК СССР от 12 мая 1943 г. N 509 и от 31 мая 1943 г. N 618
соответственно на семьи генералов, комиссаров государственной безопасности,
комиссаров милиции, лиц старшего начальствующего состава (майоров,
подполковников и полковников) НКВД и НКГБ, а также адмиралов и капитанов
третьего, второго и первого ранга Военно-Морского Флота*(13).
Подтверждением особого внимания к жилищным правам командного
состава Красной Армии и других силовых ведомств было Постановление
Государственного Комитета Обороны от 28 июня 1944 г. N ГОКО-6116 "О
материально-бытовом обеспечении генералов, адмиралов, комиссаров
государственной безопасности, комиссаров милиции и старшего офицерского состава
Красной Армии, ВМФ, войск и органов НКВД СССР и НКГБ СССР, имеющих срок выслуги
25 лет и более"*(14), которым
военнослужащим данной категории было предоставлено право пользования
закрепленной за ними жилой площадью без ограничения ее размеров.
На основании распоряжения СНК СССР от 4 сентября 1943 г. N
17090-р "О выдаче ссуды на восстановление и капитальный ремонт домов,
принадлежащих военнослужащим, в районах, освобожденных от немецко-фашистских
оккупантов" коммунальные банки были наделены полномочиями на выдачу по решениям
горисполкомов ссуд членам семей военнослужащих на капитальный ремонт домов в
освобожденных от оккупации районах*(15).
Через три месяца распоряжением СНК СССР от 16 ноября 1943 г. N 21889-р этот
порядок выдачи ссуд был распространен на всю территорию СССР. Причем в целях
ускорения получения ссуды и начала процедуры ремонта домов, пострадавших от
военных действий, циркулярным письмом Цекобанка от 24 ноября 1943 г. N 601397
"О порядке выдачи коммунальными банками ссуд членам семей военнослужащих
на восстановление и капитальный ремонт домов, принадлежащих
военнослужащим"*(16) было
установлено, что в случае невозможности получения доверенности от
военнослужащего, являющегося владельцем дома, ссуды могли выдаваться
совершеннолетним членам семьи военнослужащего под их временные обязательства.
С учетом отсутствия необходимого количества жилья и
вынужденно проводимой политики "принудительного уплотнения", в
завершающий период войны и после ее окончания большое внимание в СССР уделялось
вопросам правового регулирования выселения граждан из занимаемого ими жилья.
Особое значение этот вопрос имел для военнослужащих, поскольку в соответствии с
Постановлением СНК СССР N 1931 занимаемое ими до направления в действующую армию
жилье должно было освобождаться временно проживавшими в нем гражданами.
Единственное исключение Постановлением СНК СССР от 28 июня 1945 г. N 1512
"О предоставлении возвращающимся в г. Киев военнослужащим и их семьям
взамен довоенной их жилплощади, занятой в настоящее время деятелями науки и
искусства, другой жилплощади" было сделано для творческих работников,
проживавших в квартирах военнослужащих в Киеве. Но и в этом случае
военнослужащие должны были обеспечиваться Совнаркомом УССР равноценной жилплощадью,
хотя в Киеве лишь "по возможности", а в обязательном порядке только
во Львове и Черновцах.
Однако, несмотря на соответствующую норму, закрепленную в
Постановлении СНК СССР N 1931, на практике нередко встречались различные
спорные ситуации, требующие, в том числе, и судебного разрешения. В частности,
спорный характер имело определение круга лиц, на которые распространялось
действие данной нормы. Фактически речь шла о возможности приравнивания к
военнослужащим сотрудников различных формирований военизированного типа. В этой
связи Прокуратурой СССР 18 февраля 1944 г. было дано следующее разъяснение (за
N 8-Н-3): "Постановление СНК СССР от 5 августа 1941 г. N 1931
распространяется на лиц, состоящих в рядах Красной Армии, флота и войск НКВД.
Сотрудники военно-дорожных отрядов НКВД, как не находящиеся в составе войск
НКВД, не пользуются льготами, установленными постановлением СНК СССР от 5
августа 1941 г. N 1931".
Различные подходы в правоприменительной практике проявлялись
также при решении вопросов о возможности выселения в административном порядке
военнослужащих, занимающих в качестве "временных жильцов" квартиры
других военнослужащих, о распространении действия Постановления СНК СССР N 1931
на военнослужащих, направленных в Красную Армию из мест заключения (что,
например, касалось ряда известных советских военачальников, необоснованно
репрессированных перед войной), и по другим вопросам осуществления
военнослужащими своих жилищных прав*(17).
В целях исключения различного толкования судами
Постановления СНК СССР N 1931 Пленумом Верховного Суда СССР было принято
Постановление от 12 января 1945 г. N 1/2/У "О судебной практике по делам о
возврате жилплощади военнослужащим и возвращающимся из эвакуации членам их
семей, а также другим гражданам"*(18),
в котором давались следующие разъяснения: а) суды неправильно принимают к
своему производству иски военнослужащих и членов их семей о выселении лиц,
временно вселенных на их жилплощадь, поскольку жилплощадь по возвращении
военнослужащего должна освобождаться временными жильцами немедленно, в
противном случае они подлежат выселению в административном порядке; б) лица,
вселенные на жилплощадь военнослужащих, в том числе и по ордерам местных
жилищных органов, проживают на ней временно и подлежат выселению в
административном порядке независимо от того, к какой категории они сами
относятся; в) военнослужащие (и члены их семей) имеют право требовать выселения
в административном порядке со своей жилплощади лиц, временно вселенных на нее,
лишь при условии, если эта жилплощадь принадлежала им к моменту призыва в ряды
Красной Армии и вселение временных жильцов состоялось после призыва
военнослужащего в Красную Армию или после эвакуации членов его семьи по
обстоятельствам военного времени в другое место.
Порядок административного выселения в таких случаях
определялся ст.93 Кодекса о льготах для военнослужащих и военнообязанных
Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семей от 23 апреля 1930 г., то есть в
двухнедельный срок с момента подачи заявления заинтересованными лицами и
учреждениями (в случае временного заселения с разрешения местных жилищных
органов), или Постановлением СНК СССР от 1 июля 1943 г. N 712 "О порядке
административного выселения лиц, самоуправно занявших жилую площадь"*(19) (в случае самоуправного
заселения). Причем в последнем случае решение прокурором вопроса о санкции на
выселение должно было быть принято в течение не более суток с момента подачи
заявления, а само выселение осуществлялось в семидневный срок со дня дачи
санкции.
Принятые в годы войны меры по правовому регулированию
жилищных прав военнослужащих в целом положительно оценивались в послевоенной
юридической литературе как адекватные обстановке военного времени и объективно
необходимые*(20), когда были
разрушены почти треть городского жилищного фонда (1209 тыс. домов) и 3,5 млн
домов в селах, в результате чего без жилья осталось около 25 млн человек*(21).
Решение на государственном уровне проблемы жилищного
обеспечения военнослужащих Красной Армии как воинов страны, внесшей решающий
вклад в победу над фашистской Германией и испытавшей на себе основную тяжесть
лишений военного времени, приобретало первостепенное значение и имело не только
социальный, но и явно выраженный политический характер.
Проблема обеспечения жильем военнослужащих в первый
послевоенный период требовала оперативного реагирования и создания
соответствующей правовой базы, которая была сформирована за непродолжительное
время путем принятия ряда нормативных актов, первым и основным из которых стало
Постановление СНК СССР от 21 сентября 1945 г. N 2436 "О мероприятиях по
оказанию помощи демобилизованным, семьям погибших воинов, инвалидов
Отечественной войны и семьям военнослужащих"*(22). В нем, в частности, предусматривалось: а) продление
до конца 1946 года действия Постановления СНК СССР от 4 июня 1943 г. N 632
"О льготах для семей военнослужащих, погибших и без вести пропавших на
фронтах Отечественной войны" (п.2); б) введение обязанности наркоматов и
ведомств передавать в распоряжение исполкомов местных Советов депутатов
трудящихся 10 процентов всей жилой площади во вновь выстроенных и
восстановленных домах. В свою очередь, исполкомам местных Советов предлагалось
заселять указанную площадь исключительно нуждающимися в жилье
демобилизованными, семьями военнослужащих, инвалидами Отечественной войны и
семьями погибших воинов (п.8); в) установление обязанности Цекобанка выдавать
семьям погибших воинов, инвалидам Отечественной войны и нуждающимся семьям
военнослужащих ссуды на строительство и восстановление жилых домов в сумме от 5
до 10 тысяч рублей со сроком погашения от 5 до 10 лет (п.5).
Кроме того, Постановлением СНК СССР N 2436 было введено
правило, предусматривающее обязательное выделение части жилой площади во вновь
построенных жилых домах военному ведомству для ее последующего предоставления
военнослужащим. В последующем оно получило закрепление и в иных нормативных
актах, действовало в течение длительного времени и распространялось на
Министерство обороны СССР, пограничные войска КГБ СССР и внутренние войска МВД
СССР. Размер выделенной таким образом жилой площади устанавливался и
распределялся целевым порядком пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся
в получении жилья, среди указанных силовых ведомств решениями исполкомов
местных Советов.
Необходимо отметить, что практика выделения части жилой
площади во вновь построенных жилых домах военному ведомству существовала и до
войны в отдельных регионах СССР, например, в Узбекской CCP*(23). Однако закрепление на законодательном уровне в
масштабах СССР она получила только в Постановлении СНК СССР N 2436, на
основании которого соответствующие постановления были приняты и советами
министров ряда союзных республик*(24).
Правовой режим жилой площади, предоставленной за счет такого
источника военнослужащим, в целом не отличался от обычного. С военнослужащими
офицерского состава, вселенными в счет десятипроцентной квоты в дома,
принадлежащие государственным учреждениям, предприятиям и общественным
организациям, управляющими домов заключались договоры жилищного найма*(25). В то же время, с учетом
введенной Постановлением СНК СССР от 21 октября 1938 г. практики закрепления
жилья за начальниками гарнизонов, действовало правило, в соответствии с которым
при освобождении выделенного в счет данного лимита жилья оно подлежало
последующему заселению только военнослужащими или демобилизованными*(26).
Выработанный в 1945 году особый подход к решению жилищной
проблемы военнослужащих с использованием материальных ресурсов практически всех
министерств и ведомств СССР в последующем признавался в научной литературе
обоснованным с учетом особого статуса военнослужащих. Давая ему оценку, П.И.
Седугин и В.Ф. Яковлев, например, отмечали, что выделение специальной квоты в
жилищном фонде для заселения семьями военнослужащих способствовало получению
ими жилья в приоритетном порядке среди всех категорий граждан, имеющих право на
получение жилья в первоочередном порядке*(27).
Таким образом, послевоенным жилищным законодательством был установлен новый
порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, характеризующийся
наличием специальных гарантий государственного характера с использованием
жилищного фонда всех министерств и ведомств СССР.
Что касается упомянутого Постановления СНК СССР от 21
октября 1938 г., фактически первая объективно критическая оценка этого акта
была дана спустя почти сорок лет после его принятия в статье одного из ведущих
отечественных специалистов в области жилищного права В.Н. Литовкина
"Льготы по обеспечению жилой площадью семей защитников Родины"*(28). Принцип закрепления жилья за
военным ведомством автор назвал во многом "случайным". В
подтверждение своей позиции он приводил примеры из практики, когда основанием
для вселения военнослужащего в жилое помещение являлось не предыдущее
проживание в нем другого военнослужащего, а иные причины (например, вступление
в брак), имеющие "случайный" характер. В этой связи им высказывалось
предложение признать утратившим силу Постановление СНК СССР от 21 октября 1938
г. или сохранить его действие только в отношении жилья, изначально выделенного
целевым порядком Министерству обороны, - тогда его последующее закрепление за
начальником гарнизона будет правомерным как предопределенное предыдущими
решениями. Однако проблема формирования и сохранения жилищного фонда военного
ведомства рассматривалась тогда прежде всего как социально-политическая,
поэтому предложения В.Н. Литовкина по понятным причинам не были реализованы. В
последующем, после распада СССР, это Постановление СНК фактически утратило силу
как не согласующееся со сложившимися новыми отношениями собственности в
Российской Федерации и по причинам финансово-экономического характера.
В послевоенном жилищном законодательстве предусматривалась и
такая мера по решению жилищной проблемы военнослужащих, как предоставление ссуд
(долгосрочных кредитов) на строительство жилых домов. Использование
военнослужащими возможности получения ссуды было, как правило, тесно связано с
предоставлением им земельных участков для индивидуального жилищного
строительства. Для решения данного вопроса был последовательно принят ряд
нормативных актов различного уровня. Первым из них стало отвод в бессрочное и
бесплатное пользование земельных участков под застройку жилых домов в городах,
рабочих поселках и дачных местностях генералам и офицерам с выслугой не менее
25 лет*(29).
* * *
Рассмотренные в статье материалы позволяют прийти к выводу о
том, что во время Великой Отечественной войны, несмотря на исключительную
сложность ситуации, когда, по сути, речь шла о выживании советского народа и
существовании государства, был принят ряд нормативных актов, которыми
устанавливались дополнительные гарантии жилищных прав военнослужащих, включая
такие как:
а) сохранение за ними на время войны занимаемой перед
мобилизацией жилой площади;
б) отмена взимания квартирной платы в случаях, если
освобождаемое военнослужащим жилье оставалось незаселенным;
в) установление пониженных (льготных) ставок
оплаты жилых помещений для семей военнослужащих всех категорий, в том числе
среднего, старшего и высшего начальствующего состава;
г) исключение при исчислении квартирной платы жилой
площади, "выпадающей на долю военнослужащего";
д) установление обязанности граждан, временно
вселенных на жилую площадь военнослужащего (так называемых временных жильцов),
по немедленному освобождению этой жилой площади в случае возвращения
военнослужащего из действующей армии;
е) введение особого порядка жилищного обеспечения отдельных
категорий военнослужащих высшего командного состава и членов их семей;
ж) оказание финансовой поддержки военнослужащим и членам их
семей в восстановлении разрушенного войной жилья.
Предпринятые государством меры по охране жилищных прав
военнослужащих позволили повысить уровень их социальной защищенности в целом,
способствовали укреплению морального духа военнослужащих действующей армии и, в
конечном счете, - отражению агрессии фашистской Германии и победе в Великой
Отечественной войне.
Осуществленные сразу же после окончания Великой
Отечественной войны меры по решению жилищной проблемы военнослужащих были
адекватны сложившейся обстановке, объективно необходимы и имели комплексный
характер, то есть включали в себя организационные, финансовые, правовые
вопросы, а именно:
а) обязательное выделение практически всеми
министерствами и ведомствами СССР, а также местными Советами депутатов
трудящихся части жилой площади во вновь построенных и вводимых в эксплуатацию
жилых домах (в размере 10 процентов) военному ведомству для предоставления
квартир военнослужащим;
б) предоставление военнослужащим долгосрочного кредита
на строительство жилых домов в городах, поселках городского типа и сельской
местности;
в) предоставление земельных участков военнослужащим в
целях индивидуального строительства жилых домов.
Однако основной и преобладающей формой обеспечения жильем
военнослужащих являлось выделение им квартир из специально формируемого
жилищного фонда военного ведомства. Предоставление земельных участков под
индивидуальное жилищное строительство с одновременным осуществлением
специального кредитования военнослужащих на практике все же имело в тот период
времени факультативный характер.
В заключение следует отметить, что в Послании Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию 2003 года существенное внимание
уделено вопросам модернизации военной организации государства, отмечено, что
"сильная, профессиональная и хорошо вооруженная армия нужна нам для
благополучного и мирного развития страны". Обращает внимание сделанный в
Послании впервые за последние годы акцент на необходимость
"законодательного оформления" наиболее насущных вопросов проведения
военной реформы*(30).
Как отмечается в аналитических материалах аппарата Совета
Безопасности Российской Федерации, совершенствование системы социального
обеспечения военнослужащих в ходе военного строительства относится к
приоритетным направлениям развития военной организации российского государства
на период до 2010 года*(31). С
учетом изложенного совершенствование законодательства о реализации права
военнослужащих на жилище в современных условиях приобретает особую значимость.
Поскольку в научной литературе последнего времени обращается внимание на
необходимость усиления внимания к методологическим аспектам ее решения*(32), думается, что исследование отечественного
опыта правового регулирования отношений, связанных с обеспечением
военнослужащих жилыми помещениями (как положительного, так и негативного),
является актуальным и заслуживает серьезного внимания.
Л.М. Пчелинцева,
профессор кафедры
гражданского права Военного университета
Министерства обороны
РФ, кандидат юридических наук,
профессор
"Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
| 
